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1 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo La storia infinita delle riforme della PA: dagli anni ’90, al titolo V, al federalismo fiscale, alle ‘manovre finanziarie’, alla spending review 1 e 2, fino alle leggi Madia (2014-2015) Corso di analisi finanziaria degli enti pubblici Linee e paradigmi di riorganizzazione del sistema pubblico

2 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo È costituita dall’insieme degli istituti la cui missione è rivolta al soddisfacimento di “bisogni pubblici” Tali istituti sono connessi da relazioni di varia intensità ma dotati di reciproca autonomia PA Sistema debolmente connesso La pubblica amministrazione: definizione

3 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Mappa delle PA ministeri 12, con rispettive strutture periferiche: scuole, musei, prefetture... regioni 20, con enti collegati province: oltre 100, con enti collegati comuni oltre 8.000, con enti collegati università: circa 90 camere di commercio: 100 enti di ricerca: 300 enti pubblici non economici, Autorità e agenzie: alcune centinaia

4 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo La dimensione finanziaria Conto consolidato PA- miliardi di euro 200620102011201220132014 Uscite correnti 656739750755762767 Uscite totali 730793798820819826 Entrate correnti 677715725766763769 Entrate totali 681722736771772777 Saldo corrente 20,20-24,49-24,9310,31,22,37 Indebitamento netto 49,971,262,3 48,347,449,1 % Debito sul PIL 106119120127128,5132,1 Fonte: ISTAT, DEF 2015 (dal 2012)

5 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Struttura della spesa corrente (miliardi di euro) 20062010 2011201220132014 Uscite correnti AP 656 739750755762767 Di cui interessi passivi 68,5 7078847875 Personale163 172170166165164 Consumi intermedi 77,6 +41 137136130133134 Prestazioni sociali 252 298305311319328 Contributi alla produzione 13 62,3616366 Altre spese40,9 Fonte: ISTAT, DEF 2015 (dal 2012)

6 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo AnniDebito pubblicoDebito pubblico su PIL Pressione fiscale 198428574,434,9 199175198,039,4 19941.069121,840,8 20001.300109,241,6 20061.582106,542,0 20091.763115,842,6 20111.89012042,5 20121.98712743,5 20132069128,543,4 20142135132,143,5 Progressione storica

7 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Il nodo irrisolto Da oltre 20 anni le riforme amministrative hanno affrontato il problema di gestire in modo efficiente ed efficace un aggregato di enti che incide per la metà del PIL Nei momenti di crisi le riforme si sono intensificate ma non è stato risolto il nodo di fondo

8 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo 8...emerge una contraddizione di fondo tra autonomie, aziendalizzazione federalismo controllo centrale sulla spesa (parametri di Maastricht, patto di stabilità, vincoli vari)

9 Riforme e innovazione nella PA: anni ‘90 Focus sul contesto di ente Contrattualizzazione rapporto di lavoro Riorganizzazione uffici Sviluppo managerialità Enfasi su direzione per obiettivi Innovazione nelle modalità operative e nella relazione con gli utenti Esiti parziali ma significativi

10 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo La crisi degli anni ‘90 delle istituzioni locali Spinte alla crescita e all’assorbimento di risorse Debolezza degli assetti istituzionali e organizzativi La riforma del 1990 (legge 142 prima maniera) non influisce perché non tocca le risorse fondamentali (soldi, poteri, personale) Crisi di legittimazione e crisi finanziaria

11 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo 1992/93 - anni forti del cambiamento Le quattro riforme del governo Amato (l.421/92 e finanziaria da 70.000 MLD) finanza territoriale (ICI) sanità privatizzazione lavoro previdenza (primo intervento) Elezione diretta del Sindaco (l. 81/93)

12 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Le riforme amministrative degli anni ‘90 Superamento del modello burocratico Separazione dei ruoli tra indirizzo politico strategico e gestione (affidata ai dirigenti) Scelta di fondo verso un modello di direzione per obiettivi perno del sistema definizione degli obiettivi e verifica dei risultati

13 ANNI ‘00 13 Rafforzamento delle autonomie nella costituzione (Titolo V) Forti incrementi della spesa in alcuni settori (sanità vs. istruzione) Indebolimento dei controlli Enfasi su governance, sussidiarietà, integrazione… Sforzo di misurazione risultati in termini di prodotti/servizi, meno di outcome, valore pubblico e sociale… Sindaci e amministratori locali perdono slancio Approccio confuso, esiti incerti

14 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Il nuovo rilievo costituzionale di regioni ed enti locali Vecchio art. 114 La repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni. Nuovo art. 114 (2001) La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. …..

15 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo MA …. Dopo il 2000 : -Spesa e debito riprendono ad aumentare -Il sistema politico torna a cavalcare la spesa -Emergono nuove anomalie e nuovi squilibri

16 Anni ‘10 Scenario di crisi economica dirompente Caduta della fiducia nella politica Confusione normativa: crescita dell’auto-amministrazione Ripresa del centralismo: dominio del MEF Difficoltà nel cogliere le potenzialità delle nuove tecnologie Transizione demografica Disorientamento diffuso

17 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Le prime risposte alla crisi (2009-2010) LA RIFORMA “BRUNETTA”: valutazione e performance delle PA (d.l. 150/2009 in attuazione delega legge n. 15 2009: “in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”) Federalismo Fiscale (2010) LEGGE 5 MAGGIO 2009, N. 42 ("Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione")

18 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Le nuove risposte alla crisi (2012-2015) L. Cost. 1/2012: principio dell'equilibrio strutturale delle entrate e delle spese del bilancio Legge anti-corruzione (190/ 2012) Decreto trasparenza (33/2013) “finanza e funzionamento degli enti territoriali” (D.L. n. 174/2012 e L. 35/2012) Spending review 1 (2012): Giarda Spending review 2 (2014): Cottarelli Spending review 3 (2015): ? Legge “DelRio” (n. 56/2014) su province e città metropolitane 44 punti (Renzi-Madia): DL agosto 14 e disegno legge delega Nuova riforma Costituzionale (in corso …) LEGGE n. 124, 7 agosto 2015: Deleghe al governo in materia di riorganizzazione delle A. P.

19 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo L’albero storto (Fonte: RELAZIONE DEL GOVERNO ALLE CAMERE IN OTTEMPERANZA ALLA DISPOSIZIONE DELL’ART. 2,COMMA 6, DELLA LEGGE 5 MAGGIO 2009, N. 42 ("Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione") La situazione presente della finanza pubblica italiana, nel rapporto tra Stato centrale - da un lato - e Regioni, Province e Comuni - dall’altro lato - può essere compresa solo andando indietro nel tempo e considerando due passaggi fondamentali: a) la sua quasi totale centralizzazione, fatta al principio degli anni ’70; b) il decentramento/federalismo, introdotto tra il 1997 e il 2001. È così che l’albero è cresciuto storto. aa) mentre la spesa statale è prevalentemente finanziata con le tasse pagate dai cittadini (e con il ricorso al debito pubblico, per cui lo Stato ha propria essenziale responsabilità e per cui paga interessi passivi); bb) invece la spesa locale è fatta da Governi che hanno il potere di spesa ma non il dovere di presa fiscale, così risultando fiscalmente irresponsabili. È questa la stortura della nostra finanza pubblica. Una stortura che è tanto politica quanto economica.

20 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Relazione Giarda: l’anomalia L‘attività degli enti locali si caratterizza per le profonde differenze dimensionali degli enti territoriali. I comuni variano in popolazione da 40 a 4.000.000 di abitanti. Le province da 90.000 a 4.500.000 abitanti. Le regioni da 300.000 a 10.000.000 abitanti. L’anomalia italiana sta tuttavia in due fatti. Il primo è quello della uniformità delle funzioni assegnate a tutti gli enti. Il secondo che i territori delle province, molto diversi tra di loro per popolazione, superficie e orografia, sono stati tradizionalmente adottati dallo Stato per costituire sui loro territori i centri di gestione e controllo della sua attività.

21 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Legge Costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 Art. 81 « Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali».

22 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Tematiche aperte Valutazione Trasparenza Anticorruzione Spending review Riorganizzazione enti nei territori Dirigenza

23 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Valutazione Nuclei (dal 1994) e organismi indipendenti di valutazione (dal 2009) Agenzie nazionali –Anvur (università e ricerca): dal 2011 (sulla carta dal 2006) –Civit (dal 2009), poi ANAC dal 2013 Riferimenti europei (organismi e regole in vari settori) Pratiche e cultura di valutazione a livello internazionale

24 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Sistema dei controlli enti locali Referto alla CdC, secondo D.L. n. 174/2012 L’orientamento alla legalità emerge dalle risposte concernenti la regolarità amministrativa e contabile come cura della conformità, o della compliance, rispetto alle norme di riferimento; l’orientamento manageriale si concretizza nel conformarsi ai principi della gestione per obiettivi anche attraverso l’adozione di una serie di strumenti di programmazione e controllo gestionale; l’orientamento alla performance si manifesta come attenzione agli effetti esterni degli interventi in ottica strategica, alla qualità dei risultati quale risulta anche da indagini oggettive oppure da rilevazioni della qualità percepita; l’orientamento all’economicità è espresso dall’attenzione posta alla verifica, continuativa nel tempo e sostenuta da specifici strumenti, per gli equilibri economici e finanziari; l’orientamento al sistema allargato dell’ente locale è sostenuto dalle forme di controllo riferite agli enti partecipati e implicanti anche l’adozione di strumenti rivolti al consolidamento delle gestioni e dei risultati nell’ambito di questo sistema.

25 Con l’entrata in vigore della legge 11 agosto 2014, n. 114 [1], di conversione del decreto legge 23 giugno 2014, n. 90, le competenza dell’ANAC, relative alla misurazione e valutazione della performance, di cui agli articoli 7, 8, 9, 10, 12, 13 e 14 [2] del decreto legislativo 150 del 2009, sono trasferite al Dipartimento della Funzione pubblica (www.funzione pubblica.gov.it) [3].legge 11 agosto 2014, n. 11414www.funzione pubblica.gov.it) 9 settembre 2014 Dal sito ANAC

26 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Trasparenza Nuove norme 2012 - 2013: Decr. Legisl. 33 che integra norme precedenti -Piani nazionali e di ente -Obblighi per le amministrazioni: sezione «amministrazione trasparente» nel sito -Responsabilità dirigenti e organismi di controllo -Accesso civico

27 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Anti-corruzione L. 190/2012 Piano nazionale anti-corruzione Piani triennali di ente Responsabile di ente Codice etico obbligatorio Nuovi poteri ANAC (2014) ---

28 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Spending review 1 (Dl n.95/2012) Riduzione della spesa a servizi invariati Direttrici azione di governo Soppressione enti ed organismi Tetto ai compensi dei manager pubblici Acquisizione beni e servizi Dismissione immobili Risparmi di gestione Riordino enti territoriali Riduzione personaleRiduzione personal

29 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo

30 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo 2 percorsi (Rel. Giarda) RIDUZIONE INEFFICIENZE POLITICHE DI CONFINE «In questo processo di revisione ci sono almeno due percorsi che si differenziano per il diverso mix di obiettivi strategici, aggiustamenti dell’esistente, attacco alle inefficienze.»

31 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Spending review 2 (2013-14) Riunione di avvio – Palazzo Chigi dicembre 2013)

32 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Il lavoro del Commissario ha due obiettivi principali: 1. condurre la RS delle amministrazioni pubbliche e società controllate (come definite all’articolo 49-bis del Decreto del “Fare”) per il periodo 2014-16.articolo 49-bis 2. istituzionalizzare il processo di RS in modo che diventi parte integrante del processo di preparazione del bilancio dello Stato e delle altre amministrazioni pubbliche Il fine di queste attività è la modernizzazione delle procedure e modalità di spesa delle amministrazioni pubbliche in modo da fornire servizi pubblici di alta qualità al più basso costo possibile per il contribuente. http://revisionedellaspesa.gov.it/revisionespesa.html

33 www.gianfrancorebora.org Università Carlo Cattaneo Legge n. 56 del 7 aprile 2014, "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni". La "legge Delrio" ridisegna confini e competenze dell'amministrazione locale senza modificare il Titolo V della Costituzione. La legge è stata poi modificata con il dl 66/2014 convertito nella legge 23 giugno 2014 n. 89, e il dl 90/2014 convertito nella legge 11 agosto 2014 n. 114.

34 Nei 44 punti della nuova riforma PA 12) valutazione dei risultati fatta seriamente e retribuzione di risultato erogata anche in funzione dell'andamento dell'economia 13) abolizione della figura del segretario comunale 17) gestione associata dei servizi di supporto per le amministrazioni centrali e locali (ufficio per il personale, per la contabilità, per gli acquisti, ecc.) 28) riorganizzazione della presenza dello Stato sul territorio (es. ragionerie provinciali e sedi regionali Istat) e riduzione delle Prefetture a non più di 40 (nei capoluoghi di regione e nelle zone più strategiche per la criminalità organizzata) 37) introduzione del Pin del cittadino: dobbiamo garantire a tutti l'accesso a qualsiasi servizio pubblico attraverso un'unica identità digitale 38) trasparenza nell'uso delle risorse pubbliche: il sistema Siope diventa "open data" 39) unificazione e standardizzazione della modulistica in materia di edilizia ed ambiente 40) concreta attuazione del sistema della fatturazione elettronica per tutte le amministrazioni 41) unificazione e interoperabilità delle banche dati (es. società partecipate) 42) dematerializzazione dei documenti amministrativi e loro pubblicazione in formato aperto

35 Legge di riforma della PA, approvata il 4 agosto 2015 in via definitiva dal Parlamento cittadinanza digitale, organizzazione dello Stato sul territorio, dirigenza, anticorruzione, lavoro pubblico, Camere di commercio, enti di ricerca, società partecipate pubbliche e servizi pubblici locali, forze di polizia, conferenza dei servizi, silenzio-assenso fra amministrazioni, testi unici

36 Legge 124/2015 art. 17, comma 1, lettera r) r) semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici, di riconoscimento del merito e di premialità; razionalizzazione e integrazione dei sistemi di valutazione, anche al fine della migliore valutazione delle politiche; sviluppo di sistemi distinti per la misurazione dei risultati raggiunti dall'organizzazione e dei risultati raggiunti dai singoli dipendenti; potenziamento dei processi di valutazione indipendente del livello di efficienza e qualità dei servizi e delle attività delle amministrazioni pubbliche e degli impatti da queste prodotti, anche mediante il ricorso a standard di riferimento e confronti; riduzione degli adempimenti in materia di programmazione anche attraverso una maggiore integrazione con il ciclo di bilancio; coordinamento della disciplina in materia di valutazione e controlli interni; previsione di forme di semplificazione specifiche per i diversi settori della pubblica amministrazione;