“Economicità, efficacia e trasparenza: la legge 7 agosto 1990, n. 241” CORSO DI FORMAZIONE PER IL PASSAGGIO DALL’AREA A ALLA POSIZIONE ECONOMICA B1 “Economicità, efficacia e trasparenza: la legge 7 agosto 1990, n. 241” Dott.ssa Simonetta Bombardi

Alcuni concetti preliminari. Attività amministrativa. L’attività amministrativa è quell’attività mediante la quale i soggetti pubblici (o i soggetti privati a questi equiparati) provvedono alla cura concreta degli interessi pubblici ad essi affidati. Principi costituzionali dell’attività amministrativa. L’articolo 97 della Costituzione sancisce che I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Se ne ricavano i seguenti principi: - principio di legalità; - principio di imparzialità; - principio di buon andamento. → Da quest’ultimo principio discendono i principi di economicità, rapidità, efficacia, efficienza, trasparenza che trovano compiuta collocazione e realizzazione nella legge 241/1990.

Provvedimento amministrativo. Tra gli atti posti in essere dalla P.A. nell’esercizio delle proprie funzioni assumono particolare rilievo gli atti amministrativi. che hanno varia natura e differenti finalità. Nell’ambito della vasta categoria degli atti amministrativi, si individuano i provvedimenti amministrativi che vengono così definiti: Manifestazioni di volontà aventi rilevanza esterna, provenienti da una P.A. nell’esercizio di una attività amministrativa, indirizzate a soggetti determinati o determinabili e in grado di apportare una modificazione unilaterale nella sfera giuridica degli stessi. Procedimento amministrativo. Il procedimento amministrativo è l’iter, rappresentato da una pluralità di atti (susseguenti e diversi tra loro), che ha come fine quello di formare il provvedimento finale e quindi di incidere su interessi pubblici e privati. Il procedimento deve rispettare criteri e modalità di svolgimento stabilite dalla legge.

Nell’ambito del sistema complessivo delle riforme operate in Italia negli anni ’90, la legge 7 agosto 1990, n. 241 ha il compito di disciplinare il modello dell’azione amministrativa e gli istituti di democrazia procedimentale. La legge 241/1990: realizza direttamente i principi dell’art. 97 della Costituzione → ha una valenza “subcostituzionale”; recepisce i più importanti principi regolatori del procedimento amministrativo elaborati dalla dottrina e dalla giurisprudenza; recepisce i principi e gli indirizzi statuiti a livello comunitario circa le modalità di esercizio dei poteri pubblici.

Recenti e più importanti modifiche ed integrazioni: - legge 11 febbraio 2005, n. 15; - decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito con modificazioni dalla legge 14 maggio 2005, n. 80. La legge 15/2005 introduce alcune integrazioni riguardanti i principi dell’azione amministrativa (ad es. viene espressamente richiamato il concetto di ”trasparenza”), i tempi e lo svolgimento dei procedimenti, l’uso della telematica, le conferenze di servizi, il diritto di accesso, nonché nuove disposizioni in materia di provvedimento amministrativo. Il decreto-legge 35/2005 (legge 80/2005) detta disposizioni per superare situazioni di inerzia amministrativa (silenzio assenso) e per incrementare il ricorso a strumenti di semplificazione (autocertificazione e dichiarazione di inizio attività).

Tali principi sono finalizzati a: OBIETTIVI DELLA LEGGE La legge 241/1990 è fondamentalmente diretta ad uniformare l’azione della pubblica amministrazione a due principi: principio di trasparenza, in forza del quale va consentito ai cittadini l’esercizio di un “controllo democratico” sulla correttezza e sull’imparzialità dell’azione amministrativa; principio di efficienza, che impone alla P.A. di agire in modo tale da rispondere costantemente e sollecitamente ai propri fini istituzionali. Tali principi sono finalizzati a: combattere la cronica lentezza dell’azione amministrativa; debellare i privilegi tradizionalmente riconosciuti ai pubblici poteri; far assurgere i cittadini da spettatori a protagonisti del procedimento amministrativo. Da F. Caringella – M.T. Sempreviva, Il Procedimento Amministrativo, ed. Simone 2005.

Rientrano nell’ambito del principio di trasparenza il criterio di pubblicità dell’azione amministrativa (art. 1, comma 1); l’obbligo di conclusione del procedimento con un provvedimento esplicito (art. 2, comma 1); l’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo (art. 3); l’identificazione del responsabile del procedimento (artt. 4-6); la partecipazione dei cittadini e degli enti esponenziali all’iter procedimentale (artt. 7-10); gli accordi procedimentali e sostitutivi (art. 11); la predeterminazione dei criteri per l’attribuzione di vantaggi economici (art. 12); il diritto di accesso ai documenti amministrativi (artt. 22-28). Da F. Caringella – M.T. Sempreviva, Il Procedimento Amministrativo, ed. Simone 2005 Rientrano nell’ambito del principio di trasparenza

Rientrano nell’ambito del principio di efficienza i criteri di economicità e di efficacia (art. 1, comma 1); il divieto di aggravamento del procedimento amministrativo (art. 1, comma 2); la previsione di un tempo massimo ai fini del completamento del procedimento (art. 2, commi 2 e 3); le conferenze di servizi (art. 14-14 quater); gli accordi tra amministrazioni pubbliche (art. 15); il silenzio facoltativo (art. 16); il silenzio devolutivo (art. 17); l’autocertificazione (art. 18); le denunce in luogo di autorizzazioni (art. 19); il silenzio-assenso (art. 20). Da F. Caringella – M.T. Sempreviva, Il Procedimento Amministrativo, ed. Simone 2005 Rientrano nell’ambito del principio di efficienza

Capo II ……………… Responsabile del procedimento STRUTTURA DELLA LEGGE. Capo I ………………. Principi Capo II ……………… Responsabile del procedimento Capo III ……………… Partecipazione al procedimento amministrativo Capo IV ……………… Semplificazione dell’azione amministrativa Capo IV bis …………. Efficacia ed invalidità del provvedimento amministrativo. Revoca e recesso Capo V ……………… Accesso ai documenti amministrativi Capo VI …………….. Disposizioni finali

CAPO I - PRINCIPI (artt. 1- 3 bis) Principi generali dell’attività amministrativa (art. 1): fini determinati dalla legge; criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza; principi dell’ordinamento comunitario. Anche i soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrativa devono assicurare il rispetto dei suddetti principi. Riferimento a norme di diritto privato, nell’adozione di atti di natura non autoritativa. Divieto di aggravamento del procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.

Economicità ed efficacia: si ispirano ad una concezione manageriale ed imprenditoriale dell’attività amministrativa, non più meramente burocratica. economicità: rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti → conseguimento del massimo risultato con il minor dispendio di risorse efficacia: rapporto tra risultati ottenuti ed obiettivi prestabiliti → conseguimento dei risultati prefissati per la tutela degli interessi pubblici. Pubblicità e trasparenza: la P.A. ha l’obbligo di pubblicare, comunicare e rendere accessibili informazioni ed atti → concetti fortemente innovativi introdotti dalla legge 241/1990 in virtù dei quali è riconosciuto ai cittadini: il diritto di partecipare alle varie fasi del procedimento; il diritto di conoscere atti, documenti e stato dei procedimenti che li riguardano; la possibilità di conoscere e “controllare” l’operato dei poteri pubblici.

Principi dell’ordinamento comunitario: discendono dai Trattati, dagli atti comunitari e dalle decisioni della Corte di Giustizia. Con riferimento all’attività amministrativa: principio della certezza del diritto, cui sono correlati i principi di legalità, imparzialità e trasparenza dell’attività amministrativa: le norme devono essere chiare e la loro applicazione equa, imparziale e conosciuta da coloro che vi sono sottoposti; principio del legittimo affidamento: riconoscimento degli effetti e delle aspettative dei destinatari dell’azione amministrativa, nei confronti dei quali la stessa azione amministrativa deve essere svolta con correttezza e buona fede; principio di proporzionalità: l’azione amministrativa esercitata deve essere adeguata agli interessi pubblici da perseguire e con il minor sacrificio per il privato; principio dell’effetto utile: l’applicazione e l’interpretazione delle norme deve essere funzionale al raggiungimento delle finalità delle stesse.

Costituzione europea, art Costituzione europea, art. 50 “Al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile, le istituzioni, organi e organismi dell’Unione operano nel modo più trasparente possibile. [ … ] Qualsiasi cittadino dell’Unione o persona fisica o giuridica che risieda o abbia sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere [ … ] ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, a prescindere dal loro supporto”.

Utilizzo di strumenti di diritto privato: per determinati tipi di atti e quando non agisce come Autorità, la P.A. si pone su un piano di parità con il privato. → Azione consensuale e non più autoritaria. Ciò garantisce: - maggiore trasparenza; - maggiori celerità e semplificazione; - minor contenzioso. Divieto di aggravamento del procedimento: il procedimento deve essere attuato con un iter semplice e celere, secondo i tempi ed i modi previsti. La P.A. non può “ampliare” il procedimento con atti inutili o adducendo motivi di approfondimenti non realmente necessari. Questa disposizione è derogabile solo in casi straordinari e motivati, qualora l’istruttoria del procedimento lo renda necessario.

Conclusione del procedimento (art Conclusione del procedimento (art. 2): - il procedimento, avviato sia d’ufficio che a seguito di istanza di parte, deve essere sempre concluso con un provvedimento espresso; - le amministrazioni devono adottare regolamenti in cui siano indicati i procedimenti di competenza, le unità organizzative e gli uffici a cui sono affidati ed i termini entro i quali devono concludersi (nel caso che non siano già stabiliti per legge) [per il MiBAC: DM 495/94, in revisione]; - in assenza di regolamento e di previsione di legge, il termine di conclusione è di 90 giorni; - i termini di conclusione possono essere sospesi qualora sia prevista l’acquisizione di valutazioni tecniche (per non più di 90 giorni) e per l’acquisizione di informazioni e certificazioni di fatti, stati e qualità che non siano attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione o che possono essere acquisiti direttamente presso un’altra amministrazione (per una volta soltanto); - scaduto il termine previsto per la conclusione del procedimento, può essere proposto ricorso contro l’inerzia dell’amministrazione (entro 1 anno).

Motivazione del provvedimento (art Motivazione del provvedimento (art. 3): - ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato; - la motivazione non può essere generica o insufficiente e deve contenere “i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche” che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, ossia i dati di fatto, le argomentazioni, nonché le norme poste a base del provvedimento; - se le ragioni della decisione derivano da atti precedenti compiuti nel corso del procedimento (pareri, perizie ecc.), tali atti devono essere indicati nella motivazione e resi disponibili agli interessati. La motivazione illustra quindi l’iter logico che ha seguito l’amministrazione e le risultanze dell’istruttoria → principio di trasparenza. L’obbligo di motivazione non è previsto per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale. Uso della telematica (art. 3-bis): “ Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l’uso della telematica nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati”. (→ Codice dell’amministrazione digitale)

CAPO II - RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO (artt. 4-6) CAPO II - RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO (artt. 4-6) CAPO II - RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO (artt. 4-6) E’ la figura che gestisce l’intero iter procedimentale nelle sue varie fasi e rappresenta l’interlocutore ed il punto di riferimento dei cittadini e degli altri soggetti coinvolti nel procedimento. Il suo ruolo è quello di garantire la trasparenza, la semplificazione e la corretta ed unitaria gestione del procedimento. Identificazione del responsabile: - il dirigente dell’unità organizzativa, competente al procedimento, assegna l’istruttoria e la responsabilità del procedimento a sé o ad un dipendente dell’unità organizzativa (fino a quando non viene effettuata l’assegnazione, la responsabilità è del dirigente); - la nomina del responsabile può essere fatta con un atto apposito volta per volta, oppure può essere previamente stabilito che un dipendente/funzionario sia responsabile di una determinata categoria di procedimenti;

(il dirigente mantiene comunque il compito di coordinare e controllare le attività dei responsabili dei procedimenti) - all’avvio del procedimento, devono essere comunicati ai soggetti coinvolti l’unità organizzativa competente ed il nominativo del responsabile del procedimento. L’attività amministrativa viene quindi “personalizzata” ed i funzionari pubblici responsabilizzati in modo diretto in ordine alla regolarità ed alla conclusione del procedimento. Compiti del responsabile: valuta l’ammissibilità delle istanze; compie tutti gli atti istruttori necessari; può chiedere perizie, accertamenti, il rilascio di dichiarazioni e di documenti; può richiedere l’indizione di conferenze di servizi; cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti;

- trasmette gli esiti dell’istruttoria all’organo competente ad adottare il provvedimento finale e/o predispone lo schema di provvedimento. L’organo competente ad adottare il provvedimento finale non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale. Attenzione! Il responsabile del procedimento in caso di inosservanza, senza giustificato motivo, delle disposizioni e dei termini relativi al procedimento può incorrere in responsabilità civile per danni cagionati a terzi, responsabilità amministrativa e disciplinare, nonché in responsabilità penale (omissione di atti di ufficio).

CAPO III - PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO (artt. 7-13) Le disposizioni relative alla partecipazione al procedimento modificano completamente il rapporto tra amministrazione e cittadino. I cittadini da spettatori del procedimento divengono protagonisti del medesimo. La P.A. da amministrazione-autorità diviene amministrazione di servizio, nell’interesse della tutela dei fini pubblici. (Caringella) Oltre al principio di trasparenza viene realizzato il principio del giusto procedimento. Infatti l’azione amministrativa deve essere partecipativa e collaborativa e non possono essere imposte limitazioni ai cittadini se non sono stati compiuti tutti gli accertamenti necessari e se i privati interessati non sono stati messi in condizione di esporre le proprie ragioni.

Comunicazione di avvio del procedimento. Istituti partecipativi: - comunicazione di avvio del procedimento; - diritto degli interessati di intervenire nel procedimento e di presentare memorie scritte e documenti; - stipulazione di accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento. Comunicazione di avvio del procedimento. L’amministrazione è tenuta a comunicare l’avvio del procedimento a: i diretti interessati, sui quali il provvedimento finale andrà ad agire i soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento (solitamente altri enti ed organi pubblici) i terzi che possono subire un pregiudizio dal provvedimento (solo se individuati o facilmente individuabili)

E’ consentita la deroga solo se sussistono ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, ossia qualora un eventuale rallentamento del procedimento può compromettere l’interesse pubblico. Secondo il Consiglio di Stato, le ragioni di urgenza devono essere “obiettive, concrete ed attuali”. La comunicazione è personale e deve indicare: l’amministrazione competente; l’oggetto del procedimento; l’ufficio e la persona responsabile del procedimento; il termine di conclusione del procedimento ed i rimedi contro l’inerzia dell’amministrazione; la data di presentazione dell’istanza (nei procedimenti ad iniziativa di parte); l’ufficio presso cui si può prendere visione degli atti. In caso di destinatari molto numerosi, se la comunicazione personale non è possibile o è troppo gravosa, l’amministrazione può ricorrere ad idonee forme di pubblicità.

Partecipazione al procedimento Partecipazione al procedimento. Possono intervenire nel procedimento sia i soggetti destinatari della comunicazione di avvio del procedimento, sia altri soggetti (pubblici, privati, associazioni o comitati portatori di interessi diffusi *) che possono avere un pregiudizio dal provvedimento finale. * [associazioni e comitati regolarmente costituiti e riconosciuti che hanno come finalità la cura di particolari interessi di carattere generale, quali, ad esempio, gli interessi dei consumatori, la tutela dell’ambiente]. Tali soggetti hanno il diritto di: - prendere visione degli atti del procedimento (→diverso dal diritto di accesso); - presentare memorie scritte e documenti che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare purché siano pertinenti all’oggetto del procedimento. Nei procedimenti ad istanza di parte, prima della definitiva adozione di un provvedimento negativo devono essere comunicati all’interessato (solo all’istante) i motivi che non consentono l’accoglimento della domanda. Anche in questo caso il soggetto ha il diritto di presentare osservazioni scritte ed ulteriori documenti. (La disposizione non si applica alle procedure concorsuali ed ai procedimenti in materia previdenziale ed assistenziale).

Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento. L’amministrazione può concludere accordi con gli interessati sia per determinare il contenuto del provvedimento finale (accordo procedimentale), sia in sostituzione del provvedimento stesso (accordo sostitutivo). L’attività amministrativa utilizza in questi casi strumenti di diritto privato; intese consensuali in luogo di potere autoritativo, allo scopo di accelerare la conclusione del procedimento ed evitare conflitti e contenzioso. Provvedimenti attributivi di vantaggi economici. Per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e per l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati, l’amministrazione deve prima determinare e rendere pubblici i criteri e le modalità per accedere a tali benefici. Non si tratta di un vero istituto partecipativo ma di una disposizione per garantire imparzialità e trasparenza.

CAPO IV - SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (artt. 14-21) Gli istituti previsti dalla legge in materia di semplificazione hanno lo scopo principale di rendere più snella l’azione amministrativa, nonché, nel caso della conferenza dei servizi, anche di coordinare le attività procedimentali delle diverse amministrazioni. Conferenza di servizi. Rappresenta una forma di cooperazione tra pubbliche amministrazioni per raggiungere un accordo nel caso di procedimenti particolarmente complessi in cui siano coinvolti più interessi pubblici. La conferenza è convocata: - qualora l’amministrazione competente ad emanare il provvedimento ritenga opportuno effettuare, con le altre amministrazioni interessate, un esame congiunto delle diverse posizioni (conferenza istruttoria); l’amministrazione procedente decide poi autonomamente i contenuti del provvedimento finale;

Accordi tra pubbliche amministrazioni. - obbligatoriamente, quando l’amministrazione procedente deve acquisire atti di assenso e/o nulla osta da parte di altre amministrazioni e non li ottenga entro 30 giorni dalla ricezione della richiesta; in tale sede le amministrazioni giungono contestualmente alla determinazione finale (conferenza decisoria); - nel caso di progetti preliminari di particolare complessità (es. opere pubbliche) al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, gli atti di assenso, le concessioni, le autorizzazioni necessarie (conferenza preliminare). [La conferenza di servizi può essere convocata dall’amministrazione titolare del procedimento anche su richiesta di un privato la cui attività è subordinata all’acquisizione di atti di consenso di più amministrazioni.] Previo accordo tra le amministrazioni interessate, la conferenza è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili. Accordi tra pubbliche amministrazioni. Oltre alle conferenze di servizi, viene previsto che le amministrazioni pubbliche possano concludere specifici accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.

Attività consultiva (→ silenzio facoltativo). Qualora l’amministrazione abbia richiesto un parere ad un organo consultivo della P.A. e quest’ultimo non abbia risposto entro i termini previsti (45 giorni per i pareri obbligatori, termini stabiliti dallo stesso organo consultivo per i pareri facoltativi), l’amministrazione può procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere. Valutazioni tecniche (→ silenzio devolutivo). Nei casi in cui l’amministrazione, ai fini dell’adozione di un provvedimento, è tenuta a chiedere valutazioni tecniche ad organi ed enti appositi, qualora questi non provvedano nei termini fissati (o in mancanza entro 90 giorni) il responsabile del procedimento deve chiedere tali valutazioni tecniche ad altri organi della P.A., ad enti pubblici dotati della necessaria qualificazione o ad istituti universitari. La disposizione non si applica qualora le valutazioni debbano essere fornite da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini.

Autocertificazione. Sono dettate disposizioni al fine di garantire l’applicazione delle norme in materia di autocertificazione e di presentazione alla P.A. di atti e documenti da parte dei cittadini. Le varie norme relative a questa materia sono confluite nel Testo unico sulla documentazione amministrativa (D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, in particolare artt. 38-49). → L’autocertificazione è una dichiarazione sottoscritta che il cittadino può produrre in sostituzione dei normali certificati attestanti stati, qualità personali o fatti che la P.A. deve già conoscere o può facilmente verificare (luogo e data di nascita, residenza, cittadinanza, godimento diritti civili e politici, ecc.). Chi presenta tali dichiarazioni è responsabile penalmente qualora risulti falso quanto dichiarato. Non possono essere sostituiti da dichiarazioni i certificati medici, sanitari, veterinari, di origine, di conformità CE, di marchi o brevetti. Le istanze e dichiarazioni da presentare alla P.A. o ai gestori o esercenti di pubblici servizi possono essere inviate anche per fax e via telematica (con firma digitale o carta d’identità elettronica). I dati relativi a cognome, nome, luogo e data di nascita, cittadinanza e residenza attestati in documento di identità o di riconoscimento in corso di validità possono essere comprovati mediante l’esibizione di detto documento. L’amministrazione acquisisce i dati mediante copia fotostatica semplice del documento stesso.

Anche la legge 241/1990 prevede quanto disposto dall’articolo 43 del Testo unico in materia di acquisizione dei documenti. L’amministrazione, per l’istruttoria di un procedimento, non può richiedere al cittadino documenti, attestanti stati, qualità personali o fatti, che siano già in suo possesso o siano detenuti da altre pubbliche amministrazioni; l’acquisizione d’ufficio avviene ad opera del responsabile del procedimento che può chiedere al cittadino solo gli elementi necessari per la ricerca dei documenti. Analogamente, l’amministrazione non può chiedere dichiarazioni su stati, fatti e qualità, che la stessa amministrazione procedente o altra P.A. è tenuta a certificare; anche in questo caso l’accertamento d’ufficio è effettuato dal responsabile del procedimento.

Dichiarazione di inizio attività (D.I.A.) - art. 19. E’ uno strumento di semplificazione che snellisce le procedure di acquisizione delle autorizzazioni richieste per iniziare attività economiche private. Infatti, ogni atto di autorizzazione, licenza, permesso o nulla osta per l’esercizio di attività imprenditoriali, commerciali o artigianali - il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti richiesti e non siano previsti limiti di numero o di localizzazione - è sostituito da una dichiarazione dell’interessato corredata delle certificazioni (o autocertificazioni) e delle attestazioni previste. Decorsi 30 giorni dalla data di presentazione della dichiarazione, l’attività può iniziare e l’interessato ne dà comunicazione all’amministrazione. L’amministrazione può comunque chiedere l’integrazione delle informazioni o certificazioni non complete e, in caso di accertata carenza delle condizioni e dei requisiti richiesti, può adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività.

Sono esclusi dalla disposizione gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, alla tutela della saluta e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e paesaggistico e dell’ambiente, nonché gli atti imposti dalla normativa comunitaria. Silenzio assenso - art. 20. Al di fuori dei casi previsti per la D.I.A., nei procedimenti ad istanza di parte qualora l’amministrazione non si esprima entro i termini previsti, l’istanza si intende accolta. → Il silenzio dell’amministrazione equivale quindi all’accoglimento (tacito) della domanda. La disposizione non si applica agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l’immigrazione, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Differenze tra D.I.A. e silenzio assenso: La D.I.A. si applica a materie per le quali sono richieste autorizzazioni a carattere vincolato, ossia quelle che l’amministrazione è tenuta a rilasciare se ricorrono le condizioni ed i requisiti previsti dalla legge. Il silenzio assenso si riferisce ad autorizzazioni a contenuto discrezionale, in relazione alle quali l’amministrazione ha facoltà di scelta dopo aver esaminato e ponderato tutti gli interessi coinvolti. Conseguenza delle dichiarazioni mendaci. Con la denuncia e con l’istanza previste dagli articolo 19 e 20, l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti. In caso di dichiarazioni mendaci e di false attestazioni si incorre nel reato di cui all’articolo 483 c.p. (falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico) ed è negata la possibilità di fruire del beneficio della sanatoria.

CAPO IV bis - EFFICACIA ED INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO. REVOCA E RECESSO (artt. 21 bis - 21 nonies) Il Capo IV bis della legge 214/1990 è stato introdotto nel 2005 per dettare alcune disposizioni sul provvedimento amministrativo. → La legge sul procedimento diviene anche legge sul provvedimento. In particolare sono stati disciplinati istituti creati e fino a quel momento regolamentati soltanto dalla dottrina o dalla giurisprudenza. Sono definiti i concetti, e la relativa applicazione, di efficacia ed esecutività del provvedimento amministrativo, di esecutorietà, di recesso, di revoca del provvedimento, nonché gli istituti concernenti la patologia dell’atto amministrativo (nullità, annullabilità, annullamento d’ufficio).

CAPO V - ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI (artt. 22-28) L’accesso ai documenti amministrativi, in considerazione delle sue rilevanti finalità di interesse pubblico, è posto a principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che lo Stato deve garantire, ai sensi del dettato costituzionale, uniformemente su tutto il territorio nazionale. “La conoscibilità degli atti della P.A. rappresenta uno strumento indispensabile ai fini della verifica della correttezza dell’operato dei pubblici poteri e dell’individuazione di eventuali favoritismi e collusioni” (Caringella). Le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi sono disciplinate da un apposito regolamento (D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, che ha sostituito il precedente regolamento recato dal D.P.R. n. 352/1992).

Il diritto di accesso è escluso: Caratteristiche. Il diritto di accesso è il diritto riconosciuto ai soggetti interessati di prendere visione ed eventualmente di estrarre copia di documenti amministrativi. Il diritto di accesso è escluso: per i documenti coperti da segreto di Stato e nei casi di divieto di divulgazione; nei procedimenti tributari; nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione; nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi. Il Governo, con apposito regolamento, può prevedere altri casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi quando dalla loro divulgazione possa derivare una lesione alla sicurezza e alla difesa nazionale, alla politica monetaria e valutaria, quando i documenti riguardino informazioni relative all’ordine pubblico, alla prevenzione e repressione della criminalità, alla conduzione di indagini, quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, gruppi, imprese con riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale, quando i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro.

Chi può esercitare il diritto di accesso. Tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi (quali le associazioni, i comitati, …), che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso. L’accesso a un documento deve quindi essere garantito a chiunque abbia la necessità di conoscerne i contenuti per curare o difendere i propri interessi giuridici. Detti interessi devono inoltre essere diretti, concreti ed attuali e non determinati da mera curiosità. Non sono infatti ammesse richieste di accesso la cui finalità sia esclusivamente quella di effettuare un controllo generalizzato dell’operato della P.A. Controinteressati. I soggetti, individuati o individuabili, che dall’esercizio di accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza.

Nei confronti di chi si esercita il diritto di accesso. Il diritto di accesso è esercitabile nei confronti di: pubbliche amministrazioni; enti pubblici; aziende autonome; aziende speciali; gestori di pubblici servizi; autorità di garanzia e vigilanza, secondo le modalità fissate nei rispettivi ordinamenti; amministrazione comunitaria; imprese di assicurazioni, nel ramo dell’assicurazione obbligatoria per la circolazione dei veicoli. Per pubblica amministrazione si intende, ai fini dell’accesso, tutti i soggetti di diritto pubblico ed i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.

Il documento amministrativo. E’ considerato documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti anche interni, o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale. → Sono quindi ricompresi anche gli atti formati da soggetti privati purché siano connessi allo svolgimento di attività amministrativa. I documenti devono essere materialmente esistenti e presenti presso l’amministrazione al momento della richiesta. E’ quindi escluso l’accesso a semplici informazioni in possesso dell’amministrazione che non siano atti già formati, adottati formalmente ed individuabili, né l’amministrazione è tenuta ad elaborare dati in suo possesso per soddisfare le richieste di accesso. L’accesso ad un documento è esercitabile sino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere il documento.

Richiesta di accesso. La richiesta di accesso deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato l’atto o che lo detiene stabilmente. Il richiedente deve: motivare la richiesta, ossia specificare l’interesse connesso; indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta o gli elementi che ne consentano l’individuazione; dimostrare la propria identità o i poteri di rappresentanza del soggetto interessato. Accesso informale. Qualora non risulti l’esistenza di controinteressati, il diritto di accesso può essere esercitato in via informale mediante richiesta, anche verbale, all’ufficio dell’amministrazione competente a formare l’atto o a detenerlo stabilmente. La richiesta, esaminata immediatamente e senza formalità, è accolta; se l’amministrazione riscontra l’esistenza di controinteressati o sorgano dubbi sulla possibilità di accesso invita l’interessato a presentare richiesta formale.

Procedimento di accesso formale. Necessario oqniqualvolta esistano controinteressati o sorgano dubbi sull’identità del richiedente, sui suoi poteri di rappresentanza, sul suo interesse, sull’accessibilità del documento. L’istanza di accesso, a pena di inammissibilità, deve essere sottoscritta dal richiedente e consegnata all’ufficio competente, che ne rilascia ricevuta. [La richiesta formale presentata ad amministrazione diversa di quella nei cui confronti va esercitato il diritto di accesso è dalla stessa trasmessa immediatamente a quella competente, dandone comunicazione all’interessato.] A seguito della ricezione della domanda, l’amministrazione avvia un ordinario procedimento amministrativo (comunicazione avvio del procedimento, indicazione del responsabile). → Responsabile del procedimento è il dirigente, il funzionario preposto all’unità organizzativa o altro dipendente addetto all’unità competente a formare il documento o a detenerlo stabilmente.

Il procedimento deve concludersi entro 30 giorni Il procedimento deve concludersi entro 30 giorni. Se la richiesta di accesso è incompleta o irregolare, l’amministrazione entro 10 giorni ne dà comunicazione al richiedente (con raccomandata a.r. o altro mezzo idoneo); il termine del procedimento ricomincia quindi a decorrere dalla presentazione della domanda corretta. [Nel caso siano individuati controinteressati, l’amministrazione è tenuta a dare comunicazione agli stessi dell’istanza di accesso, mediante invio di copia con raccomandata a.r. o per via telematica. Entro 10 giorni dalla ricezione di detta comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, che l’amministrazione valuta ai fini della decisione.] Al termine del procedimento l’amministrazione può: accogliere la richiesta; respingerla; limitarla solo ad alcuni documenti, qualora altri siano sottratti all’accesso; differirla, qualora l’amministrazione ritenga che per tutelare determinati interessi o per non compromettere l’azione amministrativa sia sufficiente spostare l’accesso ad un momento successivo (che va indicato). Il rifiuto, la limitazione ed il differimento devono essere motivati.

→ Ulteriore ipotesi: se entro 30 giorni dalla richiesta l’amministrazione non si esprime, la richiesta stessa si intende respinta (diniego tacito). Accoglimento della richiesta e modalità di esercizio dell’accesso. L’atto di accoglimento contiene l’indicazione dell’ufficio, completa della sede, presso cui rivolgersi, nonché di un congruo periodo di tempo, non inferiore a 15 giorni, per accedere ai documenti. [L’accoglimento della richiesta di accesso ad un documento comporta la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati ed appartenenti allo stesso procedimento.] Il richiedente, o persona da lui incaricata, può visionare i documenti nella sede indicata, nelle ore d’ufficio, alla presenza, ove necessario, di personale addetto. E’ possibile prendere appunti, trascrivere in tutto o in parte i documenti ed estrarne copia. I documenti non possono essere asportati dal luogo in cui sono dati in visione o alterati.

Il rilascio di copia è subordinato al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura. La Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi ha dettato, con apposita circolare, disposizioni al riguardo, stabilendo che il rimborso delle spese complessive sia da corrispondere mediante applicazione (anche in calce alla richiesta) di marche da bollo ordinarie, da annullare con il datario a cura dell’ufficio. In particolare: per il rilascio di copia semplice è dovuto l’importo di euro 0,26 per le copie da 1 a 2, euro 0,52 per le copie da 3 a 4, e così via, applicando il medesimo criterio; per il rilascio di copie conformi, oltre al rimborso delle spese sopra indicate, è dovuto anche l’importo previsto dalle vigenti disposizioni in materia di imposta di bollo.

Richiesta respinta o differita. In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso, il richiedente può, entro 30 giorni, presentare ricorso al Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.). Il giudice amministrativo, sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione dei documenti. [Al T.A.R. può rivolgersi anche il controinteressato per ricorrere contro un provvedimento di accoglimento della richiesta di accesso]. E’ altresì possibile il ricorso, nel medesimo termine di 30 giorni: alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, in caso di atti di amministrazioni dello Stato; al difensore civico, in casi di atti di amministrazioni comunali, provinciali e regionali. [Qualora l’accesso sia stato negato o differito per motivi concernenti i dati personali di terzi, deve essere sentito il Garante per la protezione dei dati personali.] La Commissione ed il difensore civico, se ritengono illegittimo il diniego o il differimento, non decidono definitivamente sull’istanza di accesso, ma informano l’amministrazione per avviare un riesame. L’amministrazione può confermare, motivatamente, il provvedimento o consentire l’accesso.

Rapporti tra accesso e privacy. Dati personali: - dati comuni; - dati sensibili (sfera religiosa, politica, sindacale e filosofica,origine razziale ed etnica); - dati c.d. sensibilissimi (salute e vita sessuale). [→ decreto legislativo n. 196/2003, c.d. Codice della privacy] Non ci sono problemi in caso di accesso ai documenti contenenti dati personali da parte dell’interessato, di persona da lui delegata o, in caso di decesso, di chi agisce a tutela dell’interessato o per ragioni familiari. Nel caso di richieste di accesso a documenti contenenti dati personali riferiti a terzi, l’amministrazione deve compiere un attento bilanciamento degli interessi coinvolti. L’interesse da tutelare in base al quale si chiede l’accesso deve essere di pari rango rispetto al diritto alla riservatezza dei terzi. Nel caso di documenti contenenti dati relativi alla salute ed alla vita sessuale, l’accesso può essere consentito solo se la conoscenza di tali documenti sia strettamente indispensabile per difendere i propri interessi o sia correlata a diritti o libertà fondamentali e inviolabili.

Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi. Istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. E’ presieduta dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è composta da 12 membri di cui due senatori, due deputati, quattro scelti tra magistrati (ordinar e amministrativi) e avvocati dello Stato, due scelti tra professori di ruolo in materie giuridiche, uno scelto tra dirigenti dello Stato o di enti pubblici e dal capo dell’Ufficio della Presidenza che presta supporto organizzativo alla Commissione. La Commissione decide sui ricorsi ad essa presentati, esprime pareri in materia di accesso, vigila sull’applicazione dei principi, propone al Governo modifiche legislative e regolamentari, redige una relazione annuale sulla trasparenza per il Parlamento e per il Presidente del Consiglio. Obbligo di pubblicazione. Devono essere pubblicate, secondo le modalità dei rispettivi ordinamenti: le direttive, i programmi, le istruzioni, le circolari, ogni atto che dispone in generale sull’organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti di una P.A. o nel quale si dettano disposizioni su interpretazione ed applicazione di norme giuridiche; le relazioni annuali della Commissione per l’accesso e tutte le disposizioni attuative della legge 241/1990.

CAPO VI - DISPOSIZIONI FINALI (artt. 29-30) Ambito di applicazione della legge. Le disposizioni della legge si applicano alle amministrazioni statali ed agli enti pubblici e, per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche. Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie della legge rispettandone i principi. Atti di notorietà. In tutti i casi in cui leggi o regolamenti prevedano atti di notorietà o dichiarazioni asseverate da testimoni, il numero dei testimoni è ridotto a 2. Le P.A. non possono richiedere atti di notorietà nei casi in cui sia prevista la possibilità di effettuare una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà.