I principali riferimenti normativi alla base delle attività delle Autorità di audit

LE FONTI (1) Artt. 58,59,62 e 71,73,74 Reg. CE 1083/2006; Nota orientativa sulla strategia di audit della Commissione Europea (COCOF 07/0038/01); Guida per una metodologia comune per la valutazione dei sistemi di gestione e controllo negli stati Membri (periodo di programmazione 2007-2013) (COCOF 08/0019/00); Guidance note on sampling methods for audit authorities (COCOF 08/0021/01); Linee guida sul Rapporto annuale di controllo e sul Parere (Articolo 62(d)(i) & (ii) del Regolamento del Consiglio (CE) 1083/2006); Linee Guida sul concetto di ricorso al lavoro di terzi (COCOF 09/0002/00); Nota Informativa sugli Indicatori di frode per il FESR, FSE e FC COCOF 09/0003/00-IT); Guida all’Audit dei Sistemi di Gestione e Controllo per i Fondi Strutturali (Commissione CE – 27.11.2003); Orientamenti per la determinazione delle rettifiche finanziarie da applicare alle spese cofinanziate dai fondi strutturali e dal fondo di coesione in occasione del mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici (COCOF 07/0037/03-IT)

LE FONTI (2) In generale, l’attività di auditing non può prescindere da una buona conoscenza di: Il Regolamento generale e quelli specifici di ogni Fondo che regolano la Programmazione comunitaria 2007 - 2013, nonché la normative nazionale. In questa logica sono da annoverare: D.P.R. 3/10/2008 n. 196 – Regolamento di esecuzione del Reg (CE) n. 1083/2006 recante disposizioni generali sul fondo europeo di sviluppo regionale, sul fondo sociale europeo e sul fondo di coesione; Linee - guida riguardanti le buone pratiche in materia di controlli di gestione da espletare da parte degli Stati-membri sui progetti cofinanziati dai fondi strutturali e dal fondo di coesione per il periodo di programmazione 2007-2013 (COCOF 08/0020/04-IT); Linee - guida sulle funzioni dell’AdC per il periodo di programmazione 2007-2013 (COCOF 08/0014/02-IT); In generale ogni Vademecum o Linea guida nazionali o comunitarie

L’ art. 58 del Regolamento CE 1083/2006 Sancisce i principi generali dei sistemi di gestione e controllo, cui devono uniformarsi le Amministrazioni titolari per assicurare una sana gestione finanziaria dei Programmi Operativi. A tal fine, quindi, è prevista l’implementazione di sistemi e di procedure per garantire una attività di controllo adeguata.

L’ art. 59 del Regolamento CE 1083/2006 In particolare per ciascun Programma Operativo, dovranno essere individuati i tre seguenti organismi: Autorità di Gestione, preposta alla gestione del programma operativo; Autorità di Certificazione, preposta a certificare le dichiarazioni di spesa e le domande di pagamento prima del loro invio alla Commissione; Autorità di Audit, responsabile della verifica dell’efficace funzionamento del sistema di gestione e controllo. In questo ultimo caso, la stessa autorità può essere designata per più di un programma operativo. L’ Autorità di Audit deve essere funzionalmente indipendente sia dall’Autorità di Gestione che dall’Autorità di Certificazione. Tali autorità sono designate dallo Stato Membro e possono essere sia autorità pubbliche che organismi pubblici o privati, nazionali regionali o locali.

L’ art. 59 del Regolamento CE 1083/2006 L’introduzione dell’Autorità di Audit quale parte integrante del sistema di gestione e controllo, congiuntamente all’Autorità di Gestione e all’Autorità di Certificazione, costituisce una novità introdotta dall’assetto normativo connesso alla nuova programmazione. Nell’ambito dei regolamenti relativi alla programmazione 2000/2006 non veniva fatto esplicito richiamo ad un’Autorità di Audit, bensì all’attività relativa al controllo a campione sulle operazioni (Reg. CE 438/2001, art. 10), demandata alla responsabilità di un organismo indipendente dall’Autorità di Gestione e dall’Autorità di Pagamento.

L’ art. 62 del Regolamento CE 1083/2006 Compiti dell’Autorità di Audit Accezione diversa e più ampia alle funzioni poste in capo a tale organismo: Permangono: la responsabilità di accertare l’efficace funzionamento dei sistemi di gestione e controllo del programma operativo, garantendo che siano svolte le attività di audit a tal fine necessarie (par. 1 lett. a)); l’onere di svolgere le attività di audit su un campione di operazioni, garantendo che le stese riguardino un campione di operazioni adeguato per la verifica delle spese dichiarate (par. 1 lett. b)); l’obbligo di presentare alla Commissione, entro il 31 marzo del 2017, una dichiarazione di chiusura del Programma Operativo, che attesti la validità della domanda di pagamento del saldo finale e la legittimità e la regolarità delle transazioni soggiacenti coperte dalla dichiarazione finale delle spese, accompagnata da un rapporto finale (par. 1 lett. e)).

L’ art. 62 del Regolamento CE 1083/2006 Nuovi Compiti dell’Autorità di Audit (1) Tra i nuovi compiti: la presentazione alla Commissione, entro nove mesi dall'approvazione del programma operativo, di una strategia di audit riguardante la metodologia utilizzata, il metodo di campionamento, la pianificazione indicativa delle attività di audit al fine di garantire l’uniforme ripartizione delle verifiche sull'intero periodo di programmazione (par. 1 lett. c)). In assenza di osservazioni da parte della Commissione entro 3 mesi la SA si ritiene accettata (par. 4);

L’ art. 62 del Regolamento CE 1083/2006 Nuovi Compiti dell’Autorità di Audit (2) Tra i nuovi compiti: la presentazione alla Commissione entro il 31 dicembre di ogni anno (dal 2008 al 2015) il rapporto annuale di controllo, che evidenzi le risultanze delle attività di audit effettuate, corredato da un parere in merito all’efficace funzionamento dei sistemi ed alla correttezza delle dichiarazioni di spesa (par. 1 lett. d)) e presentare nei casi previsti dall'art. 88, una dichiarazione di chiusura parziale;

L’ art. 62 del Regolamento CE 1083/2006 Nuovi Compiti dell’Autorità di Audit (3) Tra i nuovi compiti: l’assicurazione che il lavoro di audit tenga conto degli standard internazionalmente riconosciuti e garantire che, qualora le attività di audit siano svolte da organismi diversi dall’Autorità di Audit, tali organismi siano funzionalmente indipendenti dall’Autorità di Gestione e dall’Autorità di Certificazione (par. 2).

L’ art. 62 del Regolamento CE 1083/2006 Affidamento a terzi dell’attività di Audit Qualora i controlli e le attività di audit vengano effettuati da un organismo diverso dall'autorità di audit, quest'ultima si accerta che gli organismi coinvolti dispongano dell'indipendenza funzionale necessaria (par. 3). Recentemente la Commissione ha voluto specificare i criteri per garantire l'affidamento dell'attività dei terzi attraverso il documento di lavoro: “Linee Guida sul concetto di ricorso al lavoro di terzi (COCOF 09/0002/00)”

L’ art. 16 del Regolamento CE 1828/2006 Controlli sulle operazioni (1) Sono effettuati ogni dodici mesi a partire dal 1° luglio 2008 su un campione di operazioni selezionate mediante un metodo stabilito o approvato dall’autorità di audit in conformità dell’articolo 17. Sono effettuati in loco sulla base della documentazione e dei dati conservati dai beneficiari, al fine di accertare: a) rispetto dei criteri di selezione del Programma Operativo; b) corrispondenza della spesa dichiarata ai documenti contabili e giustificativi; c) conformità della spesa dichiarata alle norme comunitarie e nazionali; d) rispetto del principio dell’integrità nell’erogazione del contributo (art. 80 del regolamento (CE) n. 1083/2006).

L’ art. 16 del Regolamento CE 1828/2006 Controlli sulle operazioni (2) Verifica il carattere sistematico dei problemi riscontrati e svolte, eventualmente, ulteriori esami o audit supplementari per definire l'entità degli stessi, anche al fine dei necessari provvedimenti preventivi e correttivi a cura delle pertinenti Autorità.

L’ art. 17 del Regolamento CE 1828/2006 Campionamento (1) È basato su un metodo di campionamento statistico casuale che tiene conto degli standard di controllo accettati a livello internazionale ed è definito dalla stessa Autorità di Audit sulla base dell’importo della spesa, del numero e del tipo di operazioni e di altri fattori pertinenti, nonché deve contemplare i parametri tecnici indicati nell'Allegato IV (livello di certezza, soglia di rilevanza massima ecc.). Il campione da sottoporre ad audit ogni dodici mesi è selezionato tra le operazioni per le quali, nel corso dell’anno precedente sono state dichiarate spese alla Commissione per il programma operativo. L’autorità di audit riesamina regolarmente la copertura consentita dal campionamento casuale (affidabilità audit e dichiarazioni di chiusura) e decide, tenendo conto di specifici fattori di rischio individuati se sia necessario sottoporre ad audit un campione supplementare di ulteriori operazioni. Con riferimento alle metodologie di campionamento la Commissione ha emanate il documento: “Guidance note on sampling methods for audit authorities (COCOF 08/0021/01)”

L’ art. 17 del Regolamento CE 1828/2006 Campionamento (2) L’autorità di audit trae le proprie conclusioni, annualmente, sulla base dei risultati degli audit svolti: sulle operazioni rientranti nel campione statistico casuale; e, separatamente, sulle operazioni rientranti nell'eventuale campione supplementare; Qualora l'AdA rilevi: nel primo caso, che in un programma operativo vi sia un tasso di errore previsto superiore alla soglia di rilevanza (2%); nel secondo caso (campione supplementare), quando il numero delle irregolarità rilevate è elevato o quando vengono rilevate irregolarità sistematiche ; Essa, provvede, sempre separatamente, ad analizzare il significato e prendere i provvedimenti necessari, comprese adeguate raccomandazioni, che vengono comunicati, separatamente, nel rapporto annuale di controllo.

L’Allegato IV del Regolamento CE 1828/2006 Campionamento (3) La garanzia fornita sul funzionamento dei sistemi è determinata dal livello di certezza derivante dalle conclusioni degli audit dei sistemi e dagli audit delle operazioni. L’autorità di audit deve, prima, valutare l’affidabilità dei sistemi (alta, media o bassa), attraverso i risultati forniti dagli audit dei sistemi (sono così determinati il livello di certezza ed il tasso di errore previsto). Nel rapporto annuale di controllo l’autorità di audit deve descrivere il modo in cui è stato ottenuto il livello di garanzia. L’affidabilità dei sistemi di gestione e di controllo è determinata utilizzando i criteri stabiliti dall’autorità di audit per gli audit dei sistemi. La Commissione, congiuntamente alla Corte dei Conti europea, ha emanato la “Guida per una metodologia comune per la valutazione dei sistemi di gestione e controllo negli stati Membri (periodo di programmazione 2007-2013) (COCOCF 08/0019/00)”

L’ art. 18 del Regolamento CE 1828/2006 Documenti presentati dall’autorità di audit (1) La strategia di audit definita conformemente al modello di cui all’allegato V del regolamento. Essa viene aggiornata e riesaminata su base annuale e, se necessario, nel corso dell’anno. A tal riguardo, la Commissione ha diffuso la “Nota orientativa sulla strategia di audit della Commissione Europea (COCOF 07/0038/01)”.

L’ art. 18 del Regolamento CE 1828/2006 Documenti presentati dall’autorità di audit (2) Il rapporto annuale di controllo e il parere annuale: si basano sugli audit dei sistemi e sugli audit delle operazioni svolti nel rispetto della strategia di audit; sono redatti conformemente ai modelli di cui agli allegati VI e VII del regolamento; per i programmi operativi nel quadro dell’obiettivo “Cooperazione territoriale europea”, riguardano tutti gli Stati membri che partecipano al programma. Sulla questione la Commissione ha recentemente fornito alle AdA di tutti gli Stati membri nel corso del Technical meeting del 5 dicembre 2008 i seguenti documenti di lavoro: “Linee guida sul Rapporto annuale di controllo e sul Parere (Articolo 62(d)(i) & (ii) del Regolamento del Consiglio (CE) 1083/2006)”;

L’ art. 18 del Regolamento CE 1828/2006 Documenti presentati dall’autorità di audit (3) La dichiarazione di chiusura, basata su tutte le attività di audit effettuate dall’autorità di audit, o sotto la sua responsabilità, nel rispetto della strategia di audit (redatta assieme al rapporto finale di controllo) conformemente al modello di cui all’allegato VIII regolamento. (“Cooperazione territoriale europea”) Menzione delle ragioni e valutazione dell’entità del problema, nonché il suo impatto finanziario, in caso di limiti alla portata del controllo o qualora il livello delle spese irregolari rilevate non consenta di formulare un parere senza riserve.

L’ art. 18 del Regolamento CE 1828/2006 Documenti presentati dall’autorità di audit (4) Dichiarazione di chiusura parziale di un programma operativo, relativa alla legittimità e alla regolarità delle transazioni che rientrano nella dichiarazione di spesa di cui all’articolo 88 del regolamento (CE) n. 1083/2006 (conformemente al modello di cui all’allegato IX del regolamento assieme al parere annuale).

L’ art. 23 del Regolamento CE 1828/2006 Informazioni relative all’autorità di audit e agli organismi che svolgono attività di audit Relativamente all'autorità di audit ed agli altri organismi che partecipano allo svolgimento delle attività di audit, lo Stato membro deve fornire alla Commissione le seguenti informazioni: la descrizione dei rispettivi compiti e delle loro interconnessioni (eventualmente anche la relazione con l'organismo nazionale di coordinamento); l’organigramma, con una descrizione del modo in cui ne viene garantita l’indipendenza, l’indicazione del numero approssimativo dei posti assegnati nonché delle qualifiche o delle esperienze richieste; le procedure per controllare l'attuazione delle raccomandazioni e dei provvedimenti correttivi indicati nei rapporti di audit; se del caso, le procedure relative al controllo, da parte dell’autorità di audit, dell'attività degli organismi che partecipano allo svolgimento degli audit inerenti al programma operativo; le procedure relative alla redazione del rapporto annuale di controllo e delle dichiarazioni di chiusura.

L’ art. 62 del Regolamento CE 1083/2006 Rispetto degli standard internazionali di audit nello svolgimento delle attività di controllo (1) L’attività di verifica in capo all’Autorità di Audit, nell’accezione conferitagli dai nuovi regolamenti, è sostanzialmente assimilabile all’attività di controllo interno di qualsiasi organizzazione, pubblica o privata, ben gestita, effettuata da un organismo individuato ad hoc per garantire il corretto svolgimento dei processi di cui è responsabile l’organizzazione stessa. Sebbene l’ambito di riferimento sia diverso, il principio resta il medesimo: le verifiche effettuate dall’organismo competente all’interno di un’organizzazione devono consentirle di sincerarsi del corretto svolgimento dei processi di cui la stessa è responsabile e della loro conformità alle norme e ai regolamenti pertinenti.

L’ art. 62 del Regolamento CE 1083/2006 Rispetto degli standard internazionali di audit nello svolgimento delle attività di controllo (2) IFAC - International Federation of Accountants INTOSAI - International Organization of Supreme Audit Institutions IIA - Institute of Internal Auditors

L’ art. 62 del Regolamento CE 1083/2006 Rispetto degli standard internazionali di audit nello svolgimento delle attività di controllo (3) Lo scopo degli Standard è quello di: delineare i principi base che prescrivono le modalità di esecuzione delle attività di Internal Auditing; fornire un quadro di riferimento al responsabile della funzione di Internal Audit per lo sviluppo dell’attività verso obiettivi di creazione del valore; definire i parametri per la valutazione della prestazione dell’Internal Auditing; promuovere il miglioramento delle operazioni e dei processi dell’Organizzazione.

L’ art. 62 del Regolamento CE 1083/2006 Rispetto degli standard internazionali di audit nello svolgimento delle attività di controllo (4) L’applicazione degli Standard comporta: l’adozione di un approccio comune da parte degli Internal Auditors nello svolgimento delle pratiche professionali; l’adeguamento a precise norme etiche e deontologiche da parte degli Auditors, che fornisce maggiori garanzie di credibilità verso l’interno e l’esterno; omogeneità di trattamento nei confronti dei soggetti “auditati”; il rispetto di determinati requisiti di qualità nello sviluppo dell’attività di Internal Auditing.

L’ art. 62 del Regolamento CE 1083/2006 Rispetto degli standard internazionali di audit nello svolgimento delle attività di controllo (5) Sostanzialmente l'internal auditing è un'attività: indipendente e obiettiva, in quanto prescinde da chi la svolge (insourcing/outsourcing), richiede che l'indipendenza sia protetta ai massimi livelli e l’obiettività trova fondamento nell’etica e nella competenza. di “assurance” e di consulenza, in quanto è volta al miglioramento della qualità delle decisioni, procurando nuove informazioni oppure rendendo più tempestive quelle disponibili oppure assicurandone l’affidabilità o la rilevanza e si propone di fornire: valutazioni utili per le decisioni; guida alla individuazione di punti di forza ed opportunità di miglioramento; suggerimento di modalità ed azioni correttive.

L’ art. 71 del Regolamento CE 1083/2006 Ruolo delle AdA nel Parere sulle Descrizioni dei Sistemi di G&C Nei termini previsti dalla normativa comunitaria (12 mesi dall’approvazione dei PO o comunque prima dell’invio della prima domanda di pagamento), gli Stati Membri dovranno fornire alla Commissione Europea la descrizione del sistema di gestione e di controllo di ciascun programma operativo, corredata da una relazione che esprima un parere sulla conformità del sistema stesso. La relazione ed il parere vengono elaborati, tenendo conto degli standard di controllo accettati a livello internazionale, dall’Autorità di Audit o da un altro organismo, pubblico o privato, funzionalmente indipendente dall’Autorità di Gestione e di Certificazione.

L’ art. 25 del Regolamento CE 1828/2006 Valutazione dei Sistemi di gestione e controllo Tale attività deve basarsi: a) sull’esame della descrizione dei sistemi; b) sull’esame della documentazione inerente i sistemi; c) sull’esame delle modalità di conservazione dei documenti; d) su colloqui con il personale degli organismi principali.

L’ art. 73 del Regolamento CE 1083/2006 Cooperazione con le autorità di audit degli Stati membri (1) Cooperazione e coordinamento costante con la CE, attraverso elaborazione da parte dell’AdA, rapporto e parere annuale sull’attività di controllo, designazione organismo di coordinamento nazionale, organizzazione incontri annuali. La Commissione collabora con le autorità di audit dei programmi operativi per coordinare i rispettivi piani e metodi di audit e scambia immediatamente i risultati dei controlli realizzati sui sistemi di gestione e di controllo al fine di sfruttare al meglio le risorse ed evitare inutili duplicazioni del lavoro svolto.

L’ art. 73 del Regolamento CE 1083/2006 Cooperazione con le autorità di audit degli Stati membri (2) Tra le Autorità competenti nel settore dei controlli, inoltre, particolare rilievo assume l’Organismo nazionale di coordinamento delle Autorità di Audit previsto dal Regolamento (CE) 1083/2006, all’articolo 73, nel caso di costituzione all’interno dello Stato Membro di una molteplicità di Autorità di Audit. Il Quadro Strategico Nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-13 identifica tale organismo con il Ministero dell’Economia e delle Finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – Ispettorato Generale per i Rapporti finanziari con l’Unione Europea (IGRUE).

L’ art. 74 del Regolamento CE 1083/2006 Proporzionalità in materia di controllo Introduzione del principio che in tema di controllo dei programmi l’intervento della Commissione Europea sarà proporzionale al contributo dei fondi. Infatti ad ogni programma il cui valore massimo sia pari a 750 milioni di euro ed il cui livello di aiuto della Commissione in media non superi il 40% del costo totale, potranno essere applicate le regole nazionali in materia di controllo.