Par condicio o par silentium? Dott.ssa Antonietta Rubino

Inquadramento costituzionale La propaganda politica così come quella elettorale si inquadra tra le varie forme di manifestazione del pensiero ex art. 21. Ciò non toglie che ci possano essere dei limiti dovuti al bilanciamento con altri interessi e valori costituzionali. La Corte nella sentenza 155/2002 ha affermato che “ è attribuendo preminenza al valore della garanzia del "corretto svolgimento del confronto politico" (e non tanto a quello della "pari visibilità" dei partiti) che va risolto il bilanciamento rispetto alle altre libertà concorrenti”.

Cenni storici 1/2 Le prime disposizioni sulla par condicio sono contenute nella l. 103/75 all’art. 4 che attribuisce alla Commissione di vigilanza Rai il potere di disciplinare direttamente le rubriche di tribuna politica, tribune elettorali etc. Il d.l. 807/84 convertito nella l. 10/85 stabilisce che “nel giorno precedente e in quello stabiliti per le elezioni è fatto divieto anche alle emittenti radiotelevisive private di diffondere propaganda istituzionale”. Nella Mammì, la prima legge di sistema del settore radiotelevisivo, non c’è alcun riferimento alla par condicio. Con la l. 81/93 relativa all’elezione dei sindaci viene elaborata una prima disciplina relativa alla propaganda elettorale nel corso della campagna elettorale per le amministrative.

Cenni storici 2/2 Dicembre 1993 l. 515/93 viene approvata disciplina relativa alle elezioni del (problema nasceva per la discesa in campo di Berlusconi e per gli spot di Forza Italia mandati ni onda continuamente sulle reti Mediaset) Nel 1995, in previsione delle elezioni del 1996, viene approvata disciplina con dl 83/1995 con il quale si regola in maniera più organica l’intera materia della parità di accesso ai mezzi di informazione di massa durante la campagna elettorale. Forti polemiche soprattutto per l’uso del dl che viene reiterato diverse volte. Nel 1996, Prodi lascia decadere il dl, presentando contestualmente un disegno di legge con lo stesso contenuto. Decadendo il dl viene meno effetto abrogativo l. 515/93.

Legge di sistema Con la l. 28/2000 il legislatore ha dettato una disciplina generale per le condizioni di accesso ai mezzi d’informazione durante la campagna elettorale e ha fissato delle regole per la comunicazione politica anche al di fuori di questi periodi. Art.2 stabilisce i principi che devono essere osservati dalle emittenti tv: imparzialità ed equità per l’accesso all’informazione e alla comunicazione politica. la legge distingue tra: comunicazione politica: le tribune politiche e le altre trasmissioni dedicate alla presentazione in contraddittorio di opinioni e valutazioni politiche (art. 2, co. 2) informazione politica (art. 5) – programmi a rilevante presentazione giornalistica, caratterizzati dalla correlazione ai temi dell'attualità e della cronaca. art.2 Comma 2 prevede che le Regole previste dalla legge si applicano SOLO alla comunicazione politica Esse non si applicano alla diffusione di notizie nei programmi di informazione. -> Commissione ed Autorità stabiliscono le regole per l’applicazione delle regole per la comunicazione politica, in particolare per la parità di accesso e il contraddittorio. messaggio autogestito: forme di comunicazione tese ad illustrare, in modo motivato ma unilaterale un singolo programma o una singola opinione politica, dunque una forma di comunicazione propagandistica.

Comunicazione politica radiotelevisiva e messaggi autogestiti in campagna elettorale. Art.4 Dalla data di convocazione dei comizi elettorali la comunicazione si svolge con: Tribune politiche, dibattiti, tavole rotonde, presentazione in contraddittorio di candidati e programmi politici interviste e ogni altra forma che consenta il confronto tra le posizioni politiche e tra i candidati. Commissione e Autorità regolano il riparto degli spazi tra i soggetti politici: a) per il tempo intercorrente tra la data di convocazione dei comizi elettorali e la data di presentazione delle candidature, gli spazi sono ripartiti tra i soggetti politici presenti nelle assemblee da rinnovare, nonché tra quelli in esse non rappresentati purché presenti nel Parlamento europeo o in uno dei due rami del Parlamento; b) per il tempo intercorrente tra la data di presentazione delle candidature e la data di chiusura della campagna elettorale, gli spazi sono ripartiti secondo il principio della pari opportunità tra le coalizioni e tra le liste in competizione che abbiano presentato candidature in collegi o circoscrizioni che interessino almeno un quarto degli elettori chiamati alla consultazione, fatta salva l'eventuale presenza di soggetti politici rappresentativi di minoranze linguistiche riconosciute, tenendo conto del sistema elettorale da applicare e dell'ambito territoriale di riferimento; c) per il tempo intercorrente tra la prima e la seconda votazione nel caso di ballottaggio, gli spazi sono ripartiti in modo uguale tra i due candidati ammessi; d) per il referendum, gli spazi sono ripartiti in misura uguale fra i favorevoli e i contrari al quesito referendario.

Programmi d’informazione. Art La Commissione e l'Autorità, previa consultazione tra loro e ciascuna nell'ambito della propria competenza, definiscono, non oltre il quinto giorno successivo all'indizione dei comizi elettorali, i criteri specifici ai quali, fino alla chiusura delle operazioni di voto, debbono conformarsi la concessionaria pubblica e le emittenti radiotelevisive private nei programmi di informazione, al fine di garantire la parità di trattamento, l'obiettività, la completezza e l'imparzialità dell'informazione. 2. Dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fino alla chiusura delle operazioni di voto in qualunque trasmissione radiotelevisiva è vietato fornire, anche in forma indiretta, indicazioni di voto o manifestare le proprie preferenze di voto. 3. I registi ed i conduttori sono altresì tenuti ad un comportamento corretto ed imparziale nella gestione del programma, così da non esercitare, anche in forma surrettizia, influenza sulle libere scelte degli elettori.

Le sentenza 155/2002 1/2 PUNTO 2, § 4. “Il diritto alla completa ed obiettiva informazione del cittadino appare dunque tutelato in via prioritaria soprattutto in riferimento a valori costituzionali primari, che non sono tanto quelli -come sostiene la difesa delle parti private- alla "pari visibilità dei partiti", quanto piuttosto quelli connessi al corretto svolgimento del confronto politico su cui in permanenza si fonda, indipendentemente dai periodi di competizione elettorale, il sistema democratico. E' in questa prospettiva di necessaria democraticità del processo continuo di informazione e formazione dell'opinione pubblica, che occorre dunque valutare la congruità del bilanciamento tra principi ed interessi diversi attuato dalla disciplina censurata mediante la previsione di modalità e forme della "comunicazione politica". Attraverso di esse infatti, proprio al fine specifico di consentire -in ogni tempo e non solo nei periodi elettorali- la più ampia informazione del cittadino per formare la sua consapevolezza politica, si esplica la libertà di espressione delle singole emittenti private. La Corte afferma il valore “non contingente” della par condicio in quanto non suscettibile di superamento attraverso la sola realizzazione del pur indispensabile pluralismo esterno.

Le sentenza 155/2002 2/2 PUNTO 2.2. La Corte salva la legge dicendo che “In ogni caso non é esatto ritenere che in questo modo si pervenga -come sostiene l'ordinanza di rimessione- ad >. Ed infatti l'art. 2, comma 2, della legge censurata, stabilendo espressamente che le disposizioni che regolano la comunicazione politica radiotelevisiva "non si applicano alla diffusione di notizie nei programmi di informazione", preclude che in questi programmi, che certamente costituiscono un momento ordinario, anche se tra i più caratterizzanti dell'attività radiotelevisiva, all'emittente possano essere imposti limiti, che derivino da motivi connessi alla comunicazione politica. L'espressione "diffusione di notizie" va pertanto intesa, del resto secondo un dato di comune esperienza, nella sua portata più ampia, comprensiva quindi della possibilità di trasmettere notizie in un contesto narrativo- argomentativo ovviamente risalente alla esclusiva responsabilità della testata.

Osservazioni sulla sentenza Proprio questa distinzione tra la comunicazione e l’informazione ha evitato le censura di legittimità della 28/00. l’obbligo di concedere spazi per le tribune elettorali avrebbe potuto incidere sulla dimensione di imprese di tendenza delle tv private.

Il Regolamento della commissione vigilanza RAI del 9/02/10 La l. 103/1975 aveva assegnato alla Cpiv Rai il compito di «disciplina direttamente le rubriche di "Tribuna politica", "Tribuna elettorale", "Tribuna sindacale" e "Tribuna stampa"». Il Regolamento all’art. 6 prevede che: 1. Nel periodo di vigenza del presente regolamento, i notiziari diffusi dalla RAI ed i relativi programmi di approfondimento di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), si conformano con particolare rigore ai principi di tutela del pluralismo, dell'imparzialità, dell'indipendenza, della obiettività e della apertura alle diverse forze politiche, nonché, al fine di garantire l’osservanza dei predetti principi, allo specifico criterio della parità di trattamento tra i soggetti e le diverse forze politiche individuate, nel periodo compreso tra lo spirare del termine per la presentazione delle candidature e la mezzanotte del secondo giorno precedente la data delle elezioni, ai sensi dell’articolo 3, comma 5, del presente regolamento. Il Cda Rai in virtù di questo Regolamento ha congelato le trasmissioni Rai durante tutto il periodo elettorale.

La Delibera Agcom 25/10/CSP L’Agcom, in part. la Commissione Servizi e Prodotti, “garantisce l'applicazione delle disposizioni vigenti sulla propaganda, sulla pubblicità e sull'informazione politica nonché l'osservanza delle norme in materia di equità di trattamento e di parità di accesso nelle pubblicazioni e nella trasmissione di informazioni e di propaganda elettorale ed emana le norme di attuazione.” Con la Delibera 25 al fine di“evitare una distonia del complesso sistema dell’informazione radiotelevisiva in campagna elettorale” ha imposto anche alle tv private la dannosa equazione comunicazione=informazione (art. 6, co. 5).

Tar 01179/10 e 01180/10 Il TAR Lazio si è pronunciato sui ricorsi proposti dalla società Telecom Italia Media Spa e dalla società Sky Italia Srl avverso la predetta delibera n. 25/10/CSP, e con le sentenze n /2010 e n /2010 del 12 marzo 2010 ha accolto le domande incidentali di sospensione e, per l’effetto, ha sospeso in parte qua la delibera impugnata nella parte in cui, in violazione dell’art. 2 della legge 22 febbraio 2000, n. 28 e del distinguo operato, agli effetti del rispetto del principio della par condicio da parte delle emittenti private, dal giudice delle leggi fra “programmi di informazione” e “comunicazione politica radiotelevisiva”, ha illegittimamente esteso ai programmi di informazione la disciplina dettata per la comunicazione politica.

Eventuali rimedi per il silenzio elettorale imposto dal Regolamento Prima questione. Natura del Regolamento: atto politico o atto amministrativo? Atto politico: Gli atti politici, stante la loro libertà nel fine, sono sottratti al sindacato del giudice comune perché rispetto a essi la contestazione non verte sull’uso legittimo del potere, bensì sull’opportunità delle scelte compiute. Questa valutazione è di regola inibita al giudice, che non può sostituire il proprio apprezzamento a quello di un soggetto politico. Art Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa. La deroga per gli atti politici si ammette perché si mira a proteggere l’autonomia del decisore politico.

Segue. La Commissione parlamentare è sicuramente estranea al plesso organizzativo Governo-amministrazione ma ciò non toglie che un suo atto non ricada nell’ambito di applicazione dell’art. 113 Cost. Ciò accade nel caso in cui sia impegnata una funzione sostanzialmente amministrativa anche se esercitata da un soggetto che non è strutturalmente parte del potere esecutivo. Fine della Commissione: conformare il servizio pubblico all’imperativo del pluralismo interno (Corte Cost. nn. 420/94 e 112/93). Questo fine ha rilievo politico, e la Commissione adotta sicuramente atti politici ma NON ogni atto volto a realizzare quel fine assume automaticamente la natura di atto politico. Nel caso di specie, anzi, la Commissione esercita una funzione prevista dalla legge, cui non è dubbio che la Commissione stessa deve attenersi. L’atto che la Commissione adotta non sarà libero nel fine ma vincolato a quello che è previsto dalla legge. In pertanto si tratta di una tipica funzione amministrativa. Se non fosse così, questo atto rimarrebbe primo di rimedio, pur producendo effetti sui cittadini (diversamente dagli interna corporis).

Rimedi avverso la delibera Cda RAI La delibera è afflitta da due VIZI: - uno dovuto al fatto che invece di estendere le regole della par condicio ai programmi d’informazione, li ha VIETATI. - un secondo derivante dall’illegittimità del Regolamento della Commissione. Rimedi: - ricorso GO. Risultati: annullamento e risarcimento ma non l’informazione. - class action: difficoltà per l‘esperibilità del rimedio a causa della costruzione della condotta rilevante ai sensi dell’art. 1 l. 198/09 che prevede solo l’ipotesi dell’omissione da parte della Pa col conseguente intervento del giudice per imporre un obbligo di facere. -potere sanzionatorio dell’Agcom attivabile d’ufficio in caso di violazione del dovere informativo da parte della concessionaria pubblica (ex art.19 L. 112/04). Si tratta però di misure punitive di tipo esclusivamente pecuniario

Riflessioni su internet: questioni aperte. Le l. 28/00 non include internet tra i mezzi sottoposti alla disciplina. la visione dello spot sul sito internet del partito comporta una scelta da parte dell'elettore, dunque la "pervasività" del mezzo in questo caso non è equiparabile a quella degli spot e della propaganda radiotelevisiva. Chi dovrebbe essere sottoposto all’obbligo? Problema dei termini di inizio e fine: basterebbe non aggiornare il sito nei due gg precedenti al voto per non violare la disciplina? Differenze tra cercare informazioni e subirle (es. pop-up, banner pubblicitari) In quest’ultima campagna elettorale: Mentana condicio e Rai per una notte.