Le opposizioni alle sanzioni amministrative Messina, 18 Marzo 2013 ore Dipartimento Cultura e Servizi – Ordine Avvocati di Messina Avv. Carmen Agnello

Le sanzioni amministrative La Legge 24 novembre 1981 n. 689 ha dato per la prima volta nel nostro ordinamento un'organica sistemazione alla vasta materia delle sanzioni amministrative. Da ciò deriva la necessità di un esame compiuto di quelle parti della Legge che possono interessare in qeusta sede e cioè gli articoli da 1 a 28 che costituiscono le prime due sezioni del capo I

Le sanzioni amministrative pecuniarie hanno evidente natura punitiva

La competenza I l giudizio avente ad oggetto l'opposizione alle ordinanze ingiunzioni che irrogano una sanzione amministrativa secondo quanto disposto dall'articolo 22 – bis della Legge 689/81 è riservato alla competenza del Giudice di Pace, sia pure con alcune limitazioni

L'articolo 1 : la riserva di legge Nessuno può essere soggetto a sanzione amministrativa se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione. Le Leggi che prevedono sanzioni aministrative si applicano solo nei casi e per i tempi in esse considerati. L'illecito amministrativo può essere sanzionato solo ad opera di una legge in senso formale (si rafforza la convinzione che la legge in esame sia ispirata al modello penalistico.

L'articolo 2: l'imputabilità Non può essere assoggettato a sanzione amministrativa chi, al momento in cui ha commesso il fatto, non aveva compiuto i 18 anni o non aveva capacità di intendere o volere.

L'articolo 3: l'elemento soggettivo della violazione Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa. Perchè si venga assoggettati a sanzione amministrativa occorre che l'agente abbia quantomeno agito a titolo di colpa. Nel caso in cui la violazione è commessa per errore sul fatto, l'agente non è responsabile quando l'errore non è determinato da sua colpa.

L'articolo 4: l'esclusione di responsabilità Non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima ovvero in stato di necessità o di legittima difesa.

L'articolo 7: intrasmissibilità dell'obbligazione L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione non si trasmette agli eredi. Tale previsione ci riporta alla disciplina di ispirazione penalistica disapplicando i tradizionali principi civilistici in tema di trasmissibilità delle obbligazioni, con la conseguenza che in caso di decesso dell'autore della violazione, gli eredi non sono tenuti al pagamento della somma dovuta per tale titolo.

L'articolo 17: il rapporto Qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta, il funzionario o l'agente che ha accertato la violazione deve presentare rapporto all'ufficio periferico cui sono demandati i compiti del Ministero, nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto.

Nelle materie di competenza delle regioni e negli altri casi per le funzioni amministrative delegate, il rapporto è presentato all'ufficio regionale competente. Per le violazioni dei regolamenti provinciali e comunali il rapporto è presentato, rispettivamente, al presidente della giunta provinciale o al sindaco.

Soccorre il V comma dell'articolo 17 che statuisce il criterio secondo cui L'ufficio territorialmente competente è quello del luogo in cui è stata commessa la violazione. Una volta individuato il destinatario del rapporto, occorre ricercare, nell'ambito di più uffici che si occupano della stessa materia, quello competente per territorio.

La norma, apparentemente di piana lettura, introduce un principio significativo poiché l'accertamento è valido solo in quanto sia competente l'agente che vi procede, pena la nullità assoluta, se non addirittura l'inesistenza dell'accertamento medesimo.

L'articolo 18: l'ordinanza - ingiunzione Entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell'articolo 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità.

L'autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l'accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e poi ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente;

Altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti comunicandola integralmente all'organo che ha redatto il rapporto.

L'articolo in questione regola quello che è un vero e proprio procedimento amministrativo destinato a chiudersi con un provvedimento, sia esso di archiviazione degli atti o di applicazione della sanzione.

I soggetti interessati possono rendersi parte diligente ed indirizzare all'autorità competente scritti difensivi ed ogni documentazione utile ai propri fini chiedendo al contempo di essere sentiti. Tale ulteriore richiesta non è obbligatoria, un tempo si riteneva vincolante rispetto all'autorità cui era diretta. La Cassazione infatti riteneva in maniera unanime che l'audizione della parte che ne faceva richiesta aveva carattere essenziale proprio perchè diretta alla possibile definizione della lite in via amministrativa.

L'audizione richiesta non era considerata mera facoltà dell'Amministrazione procedente ma addirittura condizione di validità sia del procedimento stesso che dell'atto amministrativo conclusivo.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza n del 28 gennaio 2010 muta un precedente consolidato indirizzo delle sezioni semplici affermando che la mancata audizione dell'interessato che ne abbia fatto richiesta in sede amministrativa non comporta la nullità dell'ordinanza ingiunzione.

Afferma la Corte “basta riflettere al fatto che l'audizione è preordinata all'esposizione di elementi favorevoli alla propria tesi che l'interessato vuole far conoscere all'Autorità preposta all'adozione dell'ordinanza, per concludere che la tutela del trasgressore non è lesa dal mancato uso di tale facoltà, atteso che quelle ragioni potranno senza dubbio alcuno essere prospettate in sede giusdizionale”.

Se l'Amministrazione procedente, visti gli atti, sentite le parti, e compiuta l'eventuale istruttoria, ritiene fondato l'accertamento della violazione, dovrà provvedere con ordinanza motivata, a determinare la somma dovuta ed ingiungerne il pagamento. L'ordinanza ingiunzione va notificata agli interessati nel termine di cinque anni dalla commissione del fatto, e ciò in tempo utile perchè non si verifichi la prescrizione (articolo 28 Legge 689/1981).

L'articolo 22, 22 bis e 23 Il contenzioso civile delle sanzioni amministrative è regolato dagli articolo 22, 22 Bis e 23 della Legge 689/1981

L'ordinanza ingiunzione può essere soggetta ad opposizione ed in tal caso si instaura una fase avente natura giurisdizionale. Il Giudice ha il potere di riesaminare l'intera attività compiuta dall'Amministrazione procedente nel giungere all'emanazione dell 'ordinanza stessa.

Oggetto del giudizio è infatti il rapporto sostanziale in ordine al quale l'Amministrazione ha emanato il proprio provvedimento e non l'atto impugnato in sè. In sostanza, l'impugnazione non è l'oggetto del processo ma l'occasione per discutere della situazione sostanziale.

Il Giudice conosce solo dei presupposti individuati dal ricorrente con l'atto di opposizione. Il ricorrente quindi deve ben individuare le proprie doglianze al fine di dimostrare l'illegittimità del provvedimento impugnato.

L'articolo 22 In tema di sanzioni amministrative – e salvo che si versi in ipotesi di violazioni del codice della strada, per le quali il verbale di accertamento della violazione è immediatamente impugnabile davanti al Giudice – il verbale di constatazione non può essere impugnato davanti al Giudice ordinario da parte dell'interessato ai sensi del'articolo 22, trattandosi di un atto a carattere procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla di lui situazione giuridica, la quale viene incisa invece solo a seguito e per effetto dell'emanazione del procedimento amministrativo, costituito dall'ordinanza ingiunzione, unico atto contro cui è possibile proporre opposizione.

Contro l'ordinanza ingiunzione gli interessati possono proporre opposizione entro trenta giorni decorrenti dalla notificazione del provvedimento da impugnare (sessanta se l'interessato risiede all'estero) – termine di decandenza, pena l'inammissibilità del ricorso - davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa l'infrazione (Competenza per territorio).

L'opposizione si propone con ricorso al quale è allegata l'ordinanza notificata. L'opposizione non sospende l'esecuzione del provvedimento salvo che il Giudice concorrendo gravi motivi disponga diversamente con ordinanza inoppugnabile.La delibazione della gravità dei motivi sarà riservata al prudente apprezzamento del Giudicante previa esposizione adeguata dei medesimi da parte dell'interessato.

E' applicabile anche a tale atto la sospensione feriale dei termini processuali (1 Agosto/ 15 Settembre) anche per quanto riguarda la particolare ipotesi prevista dall'articolo 204 Bis del codice della strada.

Legittimato passivamente a partecipare al giudizio normalmente è l'autorità amministrativa che ha emesso l'ordinanza ingiunzione.

Particolare regime è riservato all'impugnazione del verbale di accertamento di un'infrazione stradale. A norma dell'articolo 203, l'interessato può proporre ricorso al Prefetto, che provvederà a norma dell'articolo 204; in caso di emanazione di un'ordinanza ingiunzione si potrà ricorrere al giudice di pace e sarà il Prefetto ad assumere la veste di legittimato passivo.

Nel caso in cui invece non ci si rivolga al Prefetto, ma ci si avvalga del rimedio previsto dall'articolo 204 – bis, proponendo direttamente ricorso al Giudice di pace, legittimato passivo sarà l'Amministrazione da cui dipende l'organo accertatore della violazione.

Dai primi due commi dell'articolo 23 si evince che l'atto introduttivo del giudizio di opposizione va depositato presso la cancelleria del giudice di pace per la preliminare verifica della sua tempestività e che solo in un secondo momento verrà portato a conoscenza dell'autorità che ha emesso il provvedimento impugnato.

La giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenza n. 98/2004) ha risolto la questione relativa alla possibilità di ricorrere al servizio postale per il deposito del ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'articolo 22 nella parte in cui lo consentiva. Ora non è più necessario procedere in ogni caso al deposito dell'atto presso la cancelleria del Giudice di pace, incombente che spesso si rivelava proibitivo.

Ripartizione della competenza Salvo quanto previsto dai commi seguenti, l'opposizione di cui all'articolo 22 si propone davanti al Giudice di pace.

Competenza per materia L'opposizione si propone davanti al Tribunale quando la sanzione è stata applicata per una violazione concernente disposizioni in materia: di tutela del lavoro, igiene sui luoghi di lavoro e prevenzione degli infortuni sul lavoro; previdenza e assitenza obbligatoria; urbanistica ed edilizia; tutela dell'ambiente dall'inquinamneto della flora, della fauna e delle aree protette; igiene degli alimenti e delle bevande; società ed intermediari finanziari; tributaria e valutaria.

Competenza per valore L'opposizione si propone altresì davanti al Tribunale: Se per la violazione è prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a € ; Quando è applicata una sanzione superiore ad € ,00; Quando è stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria.

L'articolo 23: il giudizio di opposizione Se il ricorso è tempestivamente proposto, il giudice fissa l'udienza di comparizione con decreto, ordinando all'autorità che ha emesso il provvedimento di depositare in cancelleria, dieci gionri prima dell'udienza fissata, copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento, nonché alla contestazione o notificazione della violazione. Il ricorso ed il decreto sono notificati, a cura della cancelleria, all'opponente o se è stato nominato al suo difensore, ed all'autorità che ha emesso l'ordinanza.

Termini di comparizione Tra il giorno della notificazione e l'udienza di comparizione devono intercorrere i termini previsti dall'articolo 163-bis del codice di procedura civile.

Nel corso del giudizio il Giudice dispone i mezzi di prova, anche d'ufficio, e può disporre la citazione dei testi anche senza formulazione di capitolati. Terminata l'istruttoria, il giudice invita le parti a precisare le conclusioni ed a procedere nella stessa udienza alla discussione della causa, pronunciando subito dopo la sentenza mediante lettura del dispositivo.

DECRETO LEGISLATIVO N. 150/2011 Il decreto in questione, in vigore dal 6 Ottobre 2011, statuisce che le controversie in materia di opposizione al verbale di accertamento del Codice della Strada di cui all'articolo 204 bis del Decreto Legislativo 30 Aprile 1992 n. 285 (codice della strada) sono regolate dal rito del lavoro. Il ricorso va proposto entro trenta giorni (prima erano sessanta) dalla data di contestazione della violazione o di notificazione del verbale di accertamento.

Onere della prova Il giudice accoglie l'opposizione quando non vi sono prove sufficienti della responsabilità dell'opponente. L'opponente assume veste sostanziale di convenuto e l'Amministrazione di attrice. I fatti allegati dall'opponente e non contestati dall'amministrazione possono essere considerati ammessi in assenza di altri argomenti incompatibili con il disconoscimento dei medesimi.

L'impugnazione Un tempo le sentenze che decidevano sulle opposizioni a sanzioni amministrative ai sensi dell'articolo 23 Legge 689/81 e dell'articolo 339 Cpc, potevano essere gravate solo con ricorso in Cassazione. L'articolo 26 Decreto Legislativo n. 40/2006 ha abrogato tale norma consentendone l'appello.

Deve essere rispettato il termine lungo, fissato dalla Legge di riforma del processo civile 69/2009, in sei mesi (oltre all'eventuale periodo di sospensione feriale) decorrente dal deposito della sentenza, pena l'inammissibilità dell'appello.

Ricorsi contro le sanzioni amministrative: note e avvertenze Si ricorda che è obbligatorio nella predisposizione del ricorso indicare Codice Fiscale e per l'eventuale difensore anche la Pec ed il numero di Fax. Per effetto delle norme introdotte con la Finanziaria 2010 dal 01/01/2010 deve essere dichiarato il valore della causa e pagati gli importi del contributo unificato e delle spese forfettizzate.

Grazie per l'attenzione!