1 Accertamento del diritto soggettivo all’iscrizione anagrafica Poteri e competenze dell’ufficiale d’anagrafe e del vigile accertatore I provvedimenti anagrafici Riccione 18 novembre 2009

2 Iscrizione anagrafica Il compito dell’ufficiale d’anagrafe si presenta difficile in entrambi i casi Alla “storica” difficoltà di accertare la veridicità della dichiarazione di residenza resa da chi chiede di essere iscritto per aver stabilito nel comune la sua dimora abituale, con la legge n. 94/2009, si è aggiunta una difficoltà ancora maggiore: quella di accertare il domicilio Nell’anagrafe della popolazione residente troviamo:  persone iscritte perché residenti e  persone ugualmente iscritte, pur non essendo residenti, ma che hanno eletto domicilio nel comune essendo senza fissa dimora

3 Obblighi anagrafici delle persone Art. 2 della legge anagrafica: Art. 2 della legge anagrafica: “È fatto obbligo ad ognuno di chiedere per sé e per le persone sulle quali esercita la potestà o la tutela, la iscrizione nell’anagrafe del comune di dimora abituale e di dichiarare alla stessa i fatti determinanti mutazioni di posizioni anagrafiche” art. 6 del regolamento anagrafico Obbligo ribadito dall’ art. 6 del regolamento anagrafico che aggiunge due precisazioni: A. A.Per le sole mutazioni anagrafiche la dichiarazione può essere resa anche per gli altri componenti della famiglia B. B.Per le convivenze, tali dichiarazioni possono essere rese anche dal responsabile della convivenza

4 Art. 4 della legge anagrafica : “L’ufficiale d’anagrafe provvede alla regolare tenuta dell’anagrafe della popolazione residente ed è responsabile della esecuzione degli adempimenti prescritti per la formazione e la tenuta degli atti anagrafici.” Il ruolo e le funzioni dell’ufficiale d’anagrafe obblighi dell’ufficiale d’anagrafe

5 Obblighi dell’ufficiale d’anagrafe Art. 4 della legge anagrafica: “Egli ordina gli accertamenti necessari ad appurare la verità dei fatti denunciati dagli interessati, relativi alle loro posizioni anagrafiche, e dispone indagini per accertare le contravvenzioni alle disposizioni della presente legge e del regolamento per la sua esecuzione” “Egli invita le persone aventi obblighi anagrafici a presentarsi all’ufficio per fornire le notizie e i chiarimenti necessari alla regolare tenuta dell’anagrafe. Può interpellare allo stesso fine, gli enti, amministrazioni ed uffici pubblici e privati”

6 Obblighi dell’ufficiale d’anagrafe poteri d’ufficio Art. 5 della legge anagrafica: Art. 5 della legge anagrafica: “L’ufficiale d’anagrafe che sia venuto a conoscenza di fatti che comportino l’istituzione o la mutazione di posizioni anagrafiche per i quali non siano state rese le prescritte dichiarazioni, DEVE INVITARE gli interessati a renderle. In caso di mancata dichiarazione, l’ufficiale d’anagrafe provvede d’ufficio, notificando all’interessato il provvedimento stesso” Obbligo e potere di agire d’ufficio, ribaditi dall’ art. 15 del regolamento anagrafico

7 La funzione dell’anagrafe In conclusione: L’ufficiale d’anagrafe ha l’obbligo di agire con ogni mezzo a sua disposizione per ottenere il risultato per il quale è stata creata la sua stessa funzione La regolare tenuta dell’anagrafe della popolazione residente ha l’obbligo di agire d’ufficio Quando, per qualsiasi motivo, non si possa ottenere la dichiarazione degli interessati, l’ufficiale d’anagrafe ha l’obbligo di agire d’ufficio e cioè d’autorità

8 L’iscrizione anagrafica L’iscrizione anagrafica è un diritto soggettivo per tutte le persone, italiani o stranieri regolarmente soggiornanti, che si trovino sul territorio nazionale in maniera non transitoria od occasionale È sempre risolvibile il problema legato ai soggetti cui compete l’iniziativa di un procedimento anagrafico, attraverso il potere-dovere di provvedere d’ufficio

9 L’iscrizione anagrafica L’iscrizione anagrafica deve essere effettuata su base comunale, per cui occorre stabilire quale sia il comune competente in relazione alla residenza Fanno eccezione solo le persone senza fissa dimora che, non avendo alcuna residenza, indicheranno come comune di iscrizione anagrafica quello in cui hanno un domicilio (dimostrabile)

10 I principi fondamentali la dimora abituale Altro principio di fondamentale importanza: la stabilità della permanenza non viene meno per allontanamenti di qualsiasi tipo e di qualsiasi frequenza, limitata dalla sola condizione del ritorno “a casa” quando possibile; con la precisazione che il ritorno a casa non può essere tale se quello non è più il centro delle proprie relazioni familiari e sociali.

11 I principi fondamentali la dimora abituale La sentenza della Corte di Cassazione del 1986 è tuttora un punto fermo del nostro ordinamento giuridico e l’espressione concettuale del principio di dimora abituale, e quindi di residenza, seguito e rispettato da tutte le pronunce dei giudici civili e amministrativi, in sede di esame di ogni contenzioso in materia anagrafica Conseguenza più evidente e importante: gli ufficiali d’anagrafe sono naturalmente portati a considerare l’esistenza dell’elemento oggettivo, e cioè della abituale dimora effettivamente stabilita in una determinata abitazione, dal solo aspetto “materiale” di tale requisito, e cioè dalla presenza fisica della persona Le sentenze della Cassazione ci dicono che non è così !

12 I principi fondamentali la dimora abituale La presenza fisica della persona nel luogo in cui ha dichiarato l’intenzione di stabilire la sua dimora abituale, è un elemento che potrebbe rivelarsi secondario e comunque mai sufficiente e risolutivo a definire l’esistenza del requisito oggettivo della dimora abituale Anzi, in certi casi, la presenza fisica può rivelarsi addirittura elemento ingannevole e fuorviante Es: “la seconda casa”

13 I principi fondamentali la dimora abituale La chiara definizione del concetto di residenza elaborata dalla Cassazione si fonda non tanto sulla presenza fisica, elemento totalmente oggettivo, ma soprattutto su quella combinazione e commistione di elementi oggettivi e soggettivi costituita dall’esistenza del “centro delle proprie relazioni familiari e sociali”. Si potrebbe dire che si tratta di accertare l’esistenza di una volontà (elemento oggettivo) riscontrabile nei fatti e nei comportamenti, misurabili però non già da una presenza quantitativa, bensì qualitativa (elemento oggettivo).

14 Gli accertamenti art. 19 D.P.R. 223/1989 L’ufficiale d’anagrafe ORDINA gli accertamenti necessari ad appurare la veridicità dei fatti dichiarati dagli interessati. Per avere notizie e chiarimenti può interpellare, oltre ai diretti interessati, enti, amministrazioni ed uffici pubblici e privati. Gli accertamenti vengono effettuati di norma tramite la polizia municipale o personale appositamente incaricato. Se il fatto da accertare è personalmente conosciuto dall’ufficiale d’anagrafe o dal Sindaco, saranno essi a fornire le notizie e a compilare il modello.

15 Gli accertamenti art. 19 D.P.R. 223/1989 Chi può effettuare gli accertamenti anagrafici Il personale del corpo di polizia municipale (compreso il personale assunto con contratto a tempo determinato) Altro personale comunale appositamente incaricato dal sindaco (compreso il personale assunto con contratto a tempo determinato) L’ufficiale d’anagrafe (compilando egli stesso e sottoscrivendo il verbale di accertamento)

16 Le modalità di accertamento L’accertatore esprime il suo parere in merito all’abitualità della dimora, ma spetta all’ufficiale d’anagrafe la VALUTAZIONE COMPLESSIVA degli accertamenti effettuati ed il POTERE DECISIONALE in merito. L’ufficiale d’anagrafe non ha vincoli nella esecuzione degli accertamenti; disporrà tutte le indagini che riterrà necessarie a formare il suo convincimento circa la sussistenza della dimora abituale Inoltre …

17 Il valore degli accertamenti Le risultanze degli accertamenti anagrafici forniscono all’ufficiale d’anagrafe gli elementi di fatto necessari ad appurare la veridicità delle dichiarazioni rese dagli interessati In caso di procedimenti anagrafici ad istanza di parte In caso di procedimenti anagrafici avviati d’ufficio Le risultanze degli accertamenti anagrafici forniscono all’ufficiale d’anagrafe gli elementi di fatto necessari ad appurare la sussistenza di posizioni anagrafiche per le quali non sono state rese le dovute dichiarazioni da parte degli interessati

18 Il valore degli accertamenti Cambio di abitazione all’interno del territorio comunale Cancellazione per altro comune Variazioni anagrafiche (costituzione di nuova famiglia) Gli accertamenti sono obbligatori nei seguenti procedimenti Iscrizione d’ufficio Iscrizione per provenienza da altro comune Iscrizione per provenienza dall’estero Iscrizione per ricomparsa a seguito della cancellazione per irreperibilità Cancellazione per irreperibilità Gli accertamenti sono facoltativi nei seguenti procedimenti

19 Il valore degli accertamenti Gli accertamenti hanno sempre grande importanza, ma non sempre possono essere decisivi ai fini della decisione finale dell’ufficiale d’anagrafe Il vigile accertatore deve compilare il modello predisposto dall’ISTAT in ogni sua parte, tuttavia, considerati i profondi mutamenti intervenuti nella realtà abitativa e nelle abitudini di vita delle persone, nulla esclude che l’ufficiale d’anagrafe predisponga, nel rispetto delle norme vigenti e dei criteri adottati dall’ISTAT nel modello ufficiale, un apposito modello aggiornato con le nuove esigenze istruttorie Il vigile accertatore deve limitarsi, salvo diversa disposizione dell’ufficiale d’anagrafe, a verbalizzare lo stato di fatto accertato in occasione delle verifiche effettuate “L’ufficiale d’anagrafe ha il compito di una valutazione complessiva degli accertamenti effettuati ed il potere decisionale in merito” Da: Avvertenze e note illustrative al regolamento anagrafico in Metodi e Norme ISTAT – ed. 1992

20 Il valore degli accertamenti Accertamento negativo e decisione positiva dell’ufficiale d’anagrafe La decisione dell’ufficiale d’anagrafe deve essere sempre conforme all’esito degli accertamenti Qualora, malgrado l’esito negativo degli accertamenti, risulti, sulla base di altri elementi di valutazione, che sussiste il requisito della dimora abituale, il provvedimento dell’ufficiale d’anagrafe in merito al diritto all’iscrizione anagrafica deve essere positivo

21 Il valore degli accertamenti Accertamento positivo e decisione negativa dell’ufficiale d’anagrafe La decisione dell’ufficiale d’anagrafe deve essere sempre conforme all’esito degli accertamenti Qualora, malgrado l’esito positivo degli accertamenti, risulti, sulla base di altri elementi di valutazione, che non sussiste il requisito della dimora abituale, il provvedimento dell’ufficiale d’anagrafe in merito al diritto all’iscrizione anagrafica deve essere negativo

22 Le responsabilità La responsabilità, penale, civile e amministrativa, in merito alla decisione finale è sempre e solo dell’ufficiale d’anagrafe che adotta (firma) il provvedimento Il vigile accertatore è responsabile solo della veridicità di quanto dichiarato nel verbale di accertamento e risponde penalmente di falso in atto pubblico nel caso in cui dovesse risultare che le sue dichiarazioni non sono corrispondenti a quanto effettivamente accertato Dal punto di vista amministrativo, il vigile accertatore risponde del suo operato all’ufficiale d’anagrafe e al proprio comandante In conclusione, nei confronti del cittadino l’unico responsabile è l’ufficiale d’anagrafe

23 I termini di conclusione del procedimento Nella comunicazione di avvio del procedimento, sia ad istanza di parte, sia d’ufficio, deve essere indicato il termine di conclusione del procedimento. Art. 18 DPR 223/1989 L’ufficiale d’anagrafe deve trasmettere le dichiarazioni rese dagli interessati concernenti il trasferimento di residenza da altro comune o dall’estero o i provvedimenti che le sostituiscono, entro 20 giorni dalla data del ricevimento delle dichiarazioni o di adozione dei provvedimenti sostitutivi, al comune di precedente iscrizione anagrafica per la corrispondente cancellazione.

24 I termini di conclusione del procedimento Il comune di precedente iscrizione dispone di ulteriori 20 giorni per procedere alla cancellazione: termine necessario per controllare e se del caso rettificare le notizie ed i dati e disporre, eventualmente, propri accertamenti per verificare se sussistono le condizioni per procedere alla cancellazione. Perciò = 40 giorni Però, se il comune di cancellazione, per giustificati motivi, non può procedere alla cancellazione entro 20 giorni, deve darne immediata comunicazione al richiedente, precisando le ragioni e fissando un nuovo termine, il cui limite non è stabilito. In caso di mancato rispetto di questo ulteriore termine, che il Ministero, con circ. n. 1/93 aveva fissato in 30 giorni, il comune richiedente solleciterà e comunicherà l’inadempimento alla Prefettura. Dunque = 70 giorni E’ corretto

25 I termini di conclusione del procedimento Con la modifica dell’art. 2 della Legge 241/1990 il termine di 30 giorni è stato elevato a 90, per cui il termine massimo per la conclusione dei procedimenti anagrafici diverrebbe 130 giorni !!! Tuttavia, l’art. 2 della Legge 241/1990 non consente tale interpretazione, poiché dice : - o l’amministrazione statale o locale adotta un proprio regolamento con cui fissa i termini di conclusione; - o i termini sono stabiliti per legge; In mancanza, il termine è di 90 giorni. Il Ministero non ha adottato un regolamento; il DPR 223/1989 non fissa un termine certo (20+20 aumentabili senza limite). L’interpretazione più corretta sembra quella del termine complessivo di 90 giorni, che decorrono dalla domanda o dall’inizio d’ufficio.

26 A supporto di questa tesi un parere del CdS secondo cui per i procedimenti che si dividono in più fasi, di competenza della stessa amministrazione, è opportuno stabilire il termine dell’intero procedimento e non prevedere termini parziali per ogni singola fase. In effetti, il procedimento di iscrizione per provenienza da altro comune non è di competenza di una sola amministrazione: tuttavia, anche se si tratta di un procedimento complesso, il responsabile del procedimento è uno solo (principio dell’unicità del responsabile del procedimento), ossia l’ufficiale d’anagrafe del comune di iscrizione. L’intervento, necessario, dell’ufficiale d’anagrafe del comune di cancellazione ha natura di atto endoprocedimentale a finalità istruttoria, strumentale al procedimento di iscrizione. Non è un provvedimento autonomo in grado di ledere l’unicità del procedimento di iscrizione anagrafica. I termini di conclusione del procedimento

27 Perciò l’ufficiale d’anagrafe nella comunicazione di avvio del procedimento dovrà indicare, calcolando 90 giorni dalla data di inizio, entro quale termine si dovrà concludere il procedimento di iscrizione anagrafica. In caso di mancato rispetto dei termini ? La legge 241/1990 prevede la possibilità di ricorso al TAR contro il silenzio inadempimento, senza necessità di diffida dell’amministrazione inadempiente, finché dura l’inadempimento e non oltre 1 anno dalla scadenza dei termini. La conseguenza per l’ufficiale d’anagrafe è che il destinatario che ottenga una pronuncia favorevole dal TAR può adire il giudice ordinario per il risarcimento del danno per l’inadempimento della P.A. I termini di conclusione del procedimento

28 La risoluzione dei conflitti il contenzioso La responsabilità diretta e personale di un pubblico funzionario ha come inevitabile conseguenza che lo stesso possa essere chiamato a rispondere della legittimità del suo operato L’eventuale insorgenza di un qualsiasi contenzioso relativo ad un qualsiasi provvedimento anagrafico comporta la chiamata in causa diretta dell’ufficiale d’anagrafe delegato, a prescindere dalla categoria di inquadramento la competenza e il rispetto delle norme giuridiche assumono un ruolo di primaria importanza assumono un ruolo di primaria importanza

29 La risoluzione dei conflitti il contenzioso Si sta consolidando l’orientamento della giurisprudenza secondo cui le controversie in materia di iscrizione e cancellazione dai registri dell’anagrafe della popolazione coinvolgono situazioni di DIRITTO SOGGETTIVO e non di interesse legittimo (in tal senso T.A.R. Lombardia - Sezione III - Sentenza 1° dicembre 2003, n – Cassazione Sezioni Unite Civili n. 449 del ) Diritto soggettivo o interesse legittimo ? Ciò significa che la competenza sul contenzioso spetta non al T.A.R. ma al Giudice ordinario

30 La risoluzione dei conflitti il contenzioso La classificazione degli atti anagrafici fra i diritti soggettivi comporta inevitabilmente il diritto di ottenere il risarcimento dei danni, se accertati Del resto la Cassazione ha stabilito che il diritto al risarcimento del danno, anche quando derivi dalla lesione di un interesse legittimo, può essere fatto valere dal cittadino davanti al giudice ordinario Diritto al risarcimento del danno

31 La risoluzione dei conflitti il contenzioso Quali strumenti ha il cittadino per impugnare i provvedimenti dell’ufficiale d’anagrafe Il ricorso gerarchico al Prefetto – ricorso gerarchico Improprio, in quanto il Prefetto non ha un potere di supremazia gerarchica, ma solo di “alta vigilanza” (entro 30 giorni) Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica - decide il Consiglio di Stato - (entro 120 giorni) L’azione davanti all’autorità giudiziaria ordinaria: Tribunale – Corte d’Appello - Cassazione (entro 60 giorni)

32 La risoluzione dei conflitti il contenzioso Le controversie fra comuni Art. 18, comma 7 del Regolamento anagrafico: Le vertenze che sorgono fra uffici anagrafici in materia di trasferimento di residenza sono risolte dal Prefetto se esse interessano comuni appartenenti alla stessa Provincia e dal Ministero dell’Interno, sentito l’Istituto Centrale di Statistica, se esse interessano comuni appartenenti a province diverse In ogni caso l’ufficiale d’anagrafe farà la segnalazione alla Prefettura della sua provincia

33 Poteri di autotutela dell’ufficiale d’anagrafe Art. 21-nonies L. 241/1990 Il provvedimento amministrativo illegittimo (ossia adottato in violazione di legge, o viziato da eccesso di potere o da incompetenza) può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato o da altro organo previsto dalla legge. E’ fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. E’ applicabile anche ai provvedimenti anagrafici ?

34 la competenza spetta all’ufficiale d’anagrafe che ha emanato il provvedimento illegittimo la competenza spetta all’ufficiale d’anagrafe che ha emanato il provvedimento illegittimo il Prefetto ha potere di annullamento, ma solo in caso di ricorso presentato dagli interessati, mentre non ha potere sostitutivo, né per supplire all’inerzia dell’ufficiale d’anagrafe né per annullare atti anagrafici illegittimi il Prefetto ha potere di annullamento, ma solo in caso di ricorso presentato dagli interessati, mentre non ha potere sostitutivo, né per supplire all’inerzia dell’ufficiale d’anagrafe né per annullare atti anagrafici illegittimi la competenza spetta all’organo che lo ha emanato, da intendersi in senso lato come ufficio anagrafe nel suo complesso e non solo all’ufficiale d’anagrafe che ha materialmente adottato il provvedimento la competenza spetta all’organo che lo ha emanato, da intendersi in senso lato come ufficio anagrafe nel suo complesso e non solo all’ufficiale d’anagrafe che ha materialmente adottato il provvedimento devono tenersi in considerazione gli interessi dei destinatari e dei controinteressati, ossia eventuali diritti soggettivi o interessi legittimi maturati in conseguenza dell’emanazione dell’atto, che con l’annullamento viene eliminato ex tunc devono tenersi in considerazione gli interessi dei destinatari e dei controinteressati, ossia eventuali diritti soggettivi o interessi legittimi maturati in conseguenza dell’emanazione dell’atto, che con l’annullamento viene eliminato ex tunc Poteri di autotutela dell’ufficiale d’anagrafe

35 Criteri di valutazione per agire in autotutela: Sussistenza dell’interesse pubblico alla regolare tenuta dell’anagrafe Interessi dei destinatari: devono essere valutati e ponderati prima di agire in autotutela (diritto elettorale..) Interessi dei controinteressati Termine ragionevole entro il quale procedere (3 anni ?) Possibilità di convalida del provvedimento illegittimo: deve sempre valutarsi questa possibilità quando sussistano ragioni di interesse pubblico. Poteri di autotutela dell’ufficiale d’anagrafe

36 Poteri di autotutela dell’ufficiale d’anagrafe ATTENZIONE ! Il provvedimento di annullamento dell’iscrizione per provenienza da altro comune può essere adottato solo a condizione che l’ufficiale d’anagrafe del comune di cancellazione adotti analogo provvedimento di annullamento della cancellazione ! Se insorge contrasto si aprirà una vertenza anagrafica Il ricorso all’autotutela va sempre attentamente vagliato; in alternativa c’è sempre la possibilità di effettuare una nuova iscrizione nel comune di effettiva dimora o una cancellazione, senza ricorrere necessariamente all’annullamento del provvedimento illegittimo.