La riforma costituzionale del pareggio di bilancio: i riflessi sulle Amministrazioni locali Torino, 16 giugno 2014 Luciana Aimone Banca d’Italia – Sede di Torino

2 1.Perchè regole specifiche per le Amministrazioni locali (AL) 2.Il problema del coordinamento tra livelli di governo 3.I nuovi vincoli di bilancio e le regole sul debito (in vigore dal 2016) 4.I riflessi sulla spesa per investimenti Schema della presentazione

3  Gli obiettivi di bilancio (concordati in sede europea) riguardano il complesso delle Amministrazioni pubbliche  Il Governo è responsabile del perseguimento di questi obiettivi  Tuttavia ai risultati concorrono tutti gli enti che fanno parte delle Amministrazioni pubbliche  Il problema si pone soprattutto per gli enti decentrati: a) numerosità degli enti b) rilevanza dei “numeri” del comparto/ autonomia finanziaria e decisionale c) regole contabili e di bilancio non uniformi Perché regole specifiche per le AL

4 Il problema del coordinamento  Come coordinare più livelli di governo? In particolare, come bilanciare autonomia e responsabilità degli enti decentrati?  Diverse soluzioni sono possibili: accordi/regole/etc.  In Italia la soluzione scelta è basata essenzialmente su “regole”  Problemi dell’assetto attuale: 1) pluralità di regole 2) regole specifiche per ogni settore 3) instabilità delle norme

5 La riforma costituzionale: le regole sulle AL La riforma (L.C. n.1/2012 e legge n.243/2012) introduce importanti novità per le Amministrazioni locali: a) pone dei vincoli all’autonomia finanziaria delle AL b) prevede nuove regole di bilancio/sul debito e un meccanismo correttivo c) delinea una procedura per tener conto degli effetti del ciclo  Semplifica il complesso di regole e vincoli adesso esistenti e cerca di dare stabilità normativa nel medio termine, migliorando la capacità gestionale e di programmazione degli enti.

6 Vincoli alla autonomia finanziaria AL  Si precisa che all’equilibrio dei bilanci e alla sostenibilità del debito pubblico concorrono tutte le Amministrazioni pubbliche (art. 97 della Cost.)  Viene specificato che l’autonomia deve esercitarsi nel “rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci” e con l’osservanza “dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea” (art. 119 della Cost.)

7 Le regole sul debito  Le AL possono ricorrere al debito : 1)Esclusivamente per finanziare spese di investimento 2)Contestualmente all’adozione di piano di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento 3)Sulla base di intese a livello regionale che garantiscano l’equilibrio (di cassa) tra entrate e spese finali  In caso di mancato accordo, ogni ente può ricorrere al debito nei limiti del rimborso di prestiti risultante dal bilancio di previsione  Le nuove norme vanno nella direzione intrapresa negli ultimi anni, ossia di favorire una regionalizzazione dei vincoli (patto verticale, orizzontale etc.)

8 L’equilibrio di bilancio delle AL  I bilanci di Regioni, Province e Comuni sono in equilibrio quando presentano congiuntamente: a)un saldo non negativo tra entrate e spese correnti+ quota capitale ammortamento prestiti b)un saldo non negativo tra entrate e spese finali (sono ricomprese le partite finanziarie e sono esclusi i rimborsi/accensioni di prestiti)  Le regole del PSI hanno già di fatto determinato, per il complesso degli enti, un contenimento del debito  La riforma costituzionale dovrebbe determinare il superamento del PSI e i vincoli all’indebitamento

9 L’equilibrio di bilancio delle AL: quanto “cogenti” saranno i nuovi vincoli? Le regole del PSI hanno già di fatto determinato, per il complesso degli enti, un sostanziale pareggio di bilancio in termini di cassa Fonte: Relazione annuale della Banca d’Italia, anno 2012, pag. 166

10 I riflessi sul finanziamento degli investimenti Come vengono finanziati gli investimenti con le nuove regole?  “Eventuali saldi positivi sono destinati all’estinzione del debito maturato dall’ente….i saldi positivi possono essere destinati anche al finanziamento di spese di investimento con le modalità previste dall’art. 10 …”  “a cui si aggiunge la possibilità di ricorrere al debito ” Il finanziamento passato degli investimenti  Negli ultimi anni il taglio ai trasferimenti e i vincoli del PSI hanno indotto gli enti locali a ridurre gli investimenti  Qual è il livello appropriato degli investimenti delle AP/AL?

GRAZIE PER L’ATTENZIONE

12 I “NUMERI” DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI (miliardi di euro e valori percentuali)

13 LEGGE n. 196 (LEGGE DI CONTABILITÀ E FINANZA PUBBLICA) Art. 7 (Ciclo e strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio) 1…. 2. Gli strumenti della programmazione sono: a) il Documento di economia e finanza (DEF), da presentare alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari; b) ….. 3.….Il documento di cui al comma 2, lettera a), è inviato, entro i termini ivi indicati, per il relativo parere alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, la quale si esprime in tempo utile per le deliberazioni parlamentari di cui alla medesima lettera a). Art. 10-bis. Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 1. ….. 2. Qualora si renda necessario procedere a una modifica degli obiettivi di finanza pubblica, entro il 10 settembre il Governo, in attuazione di quanto previsto dall'articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42, invia alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per il preventivo parere, da esprimere entro il 15 settembre, le linee guida per la ripartizione degli obiettivi di cui all'articolo 10, comma 2, lettera e), della presente legge…..

14 LEGGE n. 196 (LEGGE DI CONTABILITÀ E FINANZA PUBBLICA) Art. 8 (Coordinamento della finanza pubblica degli enti territoriali) 1.Le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali determinano gli obiettivi dei propri bilanci annuali e pluriennali in coerenza con gli obiettivi programmatici risultanti dal DEF. 2.… nella Nota di aggiornamento del DEF di cui all'articolo 10-bis, viene definito il quadro di riferimento normativo per il Patto di stabilità interno, caratterizzato da stabilità, coerenza, conformità ai parametri europei e rispetto dell'autonomia gestionale degli enti. Il Patto di stabilità interno, in coerenza con gli obiettivi nazionali, articolati per sottosettori, stabiliti ai sensi dell'articolo 10, comma 2, lettera e), definisce gli interventi necessari per il loro conseguimento distintamente per regioni, province e comuni. 3. In sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica vengono fornite indicazioni ai fini del collegamento tra gli obiettivi aggregati da fissare nell'ambito del DEF e le regole previste per il singolo ente in ragione della categoria di appartenenza. 4. …..

15 Il problema del coordinamento Un sistema di coordinamento basato su una pluralità (troppe?) di regole specifiche per categorie di enti:  Comuni e Province 1)TUEL (d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) 2)Limiti all’indebitamento (art. 119 Cost.+vincoli TUEL) 3)PSI  Regioni 1) D.lgs. 28 marzo 2000, n. 76 (“Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni”) 2)Limiti all’indebitamento (art. 119 Cost.+vincoli d.lgs. 76/2000) 3)PSI 4)Patto per la salute (spesa sanitaria)

16 Le regole del PSI Fonte: P. Chiades e V. Mengotto (2013).

17 I limiti alla spesa per interessi di Comuni e Province (in % delle entrate correnti t-2)

18 Art. 119 della Costituzione Art. 119 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome….. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. Art. 119 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome…. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti Testo in vigore fino a dic-2013Testo in vigore da gen-2014

19 L’equilibrio di bilancio delle AL REGOLE ATTUALI :DAL 2016: Vincolo su entrate/spese totaliVincolo su entrate/spese finali Il vincolo “corrente” è ugualeIl vincolo “corrente” rimane uguale Combinando i due vincoli si ottiene: Debito nominale costante

Il debito delle Amministrazioni locali (miliardi di euro)

21  Prima della crisi del ’92, investimenti delle AL stabili intorno al 2 per cento del PIL  Consolidamento di bilancio: forte contrazione degli investimenti che scendono all’1,4 per cento del PIL nel 1995  Dal 1996, graduale aumento, continuato anche dopo introduzione del PSI (1999). Nel 2004 il rapporto si riporta sopra al 2 per cento (2,1)  In riduzione dal 2005 (quando gli investimenti sono inclusi negli obiettivi del PSI) fino a portarsi nel 2012 al di sotto del minimo raggiunto nel 1995 Investimenti fissi lordi (in % del PIL)

Spesa per investimenti nei principali paesi europei (in % del PIL) Fonte: Commissione europea – base dati Ameco