La valutazione della politica regionale europea Marcella Mulino Università dell’Aquila 1

L’efficacia della politica regionale europea Vi è convergenza tra le regioni? Le politiche regionali europee hanno influito positivamente sul processo di convergenza? I risultati non sembrano univoci, né omogenei: –i paesi della coesione (Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna) hanno ridotto il loro gap rispetto alla media UE –il miglior risultato è quello irlandese (cresce l’occupazione, cresce la produttività, cresce il reddito) 2

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4 Crescita pro capite in Spagna, Portogallo e Grecia fra 1998 – 2002 rispetto alla media UE 15 Differenza % rispetto a UE15 Fonte : Eurostat, National Accounts Portogallo Grecia Coesione 3 Spagna

–le disparità all’interno degli Stati membri in alcuni casi si sono ridotte (Austria, Germania), in altri sono aumentate (Spagna, Irlanda) la convergenza a livello nazionale può essere inizialmente in constrasto con la convergenza tra regioni (economie di scala e di agglomerazione) 5

6 Tasso di disoccupazione UE 15, 1996 e 2002 (% della popolazione attiva) UE 15 10,77,8 Fonte : Eurostat, LFS 7,4 Paesi della coesione 17,09,6 Altri Stati membri9,57,5 Grecia9,710,0 Spagna22,311,4 Irlanda11,94,3 Portogallo5,1

Occorre valutare la politica regionale comunitaria nella sua capacità di intervenire sulle determinanti della crescita nel lungo periodo: –dotazione di infrastrutture (trasporti, energia, telecomunicazioni) –capacità di innovazione e “capitale umano” (conoscenze accumulate e abilità della forza lavoro) In effetti, i Fondi strutturali sono così destinati (nel ): –Infrastrutture: 41% –Risorse umane: 23% –Ambiente produttivo: 34% –Altro: 2% Vi sono poi aspetti “qualitativi”, relativi al cambiamento nelle procedure, nei contenuti delle azioni di sostegno, nei soggetti attuatori (sempre più decentrati), nelle metodologie di esecuzione e di valutazione Ruolo centrale delle regioni nei processi di programmazione e nelle fasi di attuazione degli interventi comunitari 7

Vi è stato un incremento della quota di investimenti sotto il controllo delle autorità regionali e locali 8

Valutazione economica Nel periodo : Nelle regioni dell’Obiettivo 1, il divario tra PIL pro capite e media comunitaria si è ridotto di tre punti percentuali. L’intervento dei Fondi strutturali ha portato alla creazione di posti di lavoro in Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna. In questi paesi, il PIL pro capite è passato dal 68,3% al 74,5% della media comunitaria. Il FSE ha permesso a persone di seguire una formazione. Nelle regioni dell’Obiettivo 2, piccole e medie imprese hanno fruito di un’assistenza a titolo dei fondi strutturali. 9

Valutazione economica tra il 1994 e il 1999Si calcola che tra il 1994 e il 1999, gli interventi dei Fondi strutturali abbiano portato, in termini reali, ad una crescita del PIL del 4,7% in Portogallo, del 3,9% nei nuovi Länder tedeschi, del 2,8% in Irlanda, del 2,2% in Grecia, dell’1,4% in Spagna e dell’1,3% nell’Irlanda del Nord. Nelle regioni dell’Obiettivo 1 sono stati creati nuovi posti di lavoro netti, con un incremento occupazionale del 4% in Portogallo, del 2,5% in Grecia e dell’1-2% nei nuovi Länder tedeschi, nel Mezzogiorno e in Spagna. Complessivamente, piccole e medie imprese, comprese PMI delle regioni dell’Obiettivo 1, hanno fruito di aiuti diretti agli investimenti. Si calcola che nelle regioni dell’Obiettivo 2 siano stati creati posti di lavoro lordi, con una conseguente riduzione del tasso di disoccupazione dall’11,3% all’8,7. 10

11 Valutazione economica Impatto economico degli interventi per il periodo : valutato attraverso uno studio riferito a Spagna, Portogallo, Irlanda, Grecia, Mezzogiorno italiano e Länder tedeschi. Principali risultati previsti: –rispetto al livello che si sarebbe conseguito senza l’aiuto europeo, il PIL aumenterà del 3,5% in Portogallo, del 2,4% in Grecia, dell’1,7% nel Mezzogiorno e dell’1,6% nei Lander tedesco-orientali il tasso di crescita annuale del PIL aumenterà dello 0,4% per Portogallo e Grecia il sostegno comunitario interesserà a vario titolo 7 milioni di posti di lavoro per ogni 4 euro spesi, oltre 1 euro sarà destinato a importazioni da altri Stati membri (regioni non Obiettivo 1) e per il 9% da paesi terzi

Valutazione economica I modelli macroeconomici indicano che gli investimenti previsti nell’ambito della politica di coesione genereranno, nei nuovi Stati membri, un aumento medio del PIL del 6% circa rispetto agli scenari di base. Il modello Hermin, ad esempio, prevede una crescita addizionale del PIL del 9% in Lituania, Repubblica ceca e Slovacchia; del 5,5-6% in Bulgaria, Polonia e Romania; del 3,5% in Grecia e dell’1-1,5% circa in Spagna, nei nuovi Länder tedeschi e nel Mezzogiorno. Entro il 2015, i fondi strutturali e il Fondo di coesione potrebbero creare sino a 2 milioni di nuovi posti di lavoro. In base alle valutazioni ex ante di un certo numero di Stati membri, una forte concentrazione degli interventi su ricerca e innovazione porterà alla creazione di nuovi impieghi. Nel settore dei trasporti, la politica di coesione dell’UE finanzierà la costruzione o il potenziamento di km di strade e di km di linee ferroviarie. Numerosi Stati membri e regioni hanno annoverato fra i propri assi di intervento prioritari la lotta al cambiamento climatico e lo sviluppo di economie a bassa emissione. 12

Secondo le stime, nel periodo i fondi erogati nell’ambito dell’Obiettivo 1 hanno contribuito alla creazione di circa posti di lavoro aggiuntivi, di cui nei nuovi Stati membri. Per quanto riguarda le regioni dell’Obiettivo 2, le indagini condotte presso le imprese fanno presupporre la creazione di posti di lavoro lordi entro la fine del periodo

14 Proporzione dei trasferimenti dell'UE ai principali beneficiari che vanno in spese per importazioni da altri Stati Membri

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Il problema dei Nuovi Stati Membri 18

Ripresa dopo la caduta del reddito per gli effetti della transizione Processo di convergenza, ma lento –Se il gap di reddito pro-capite si riduce del 2% all’anno, occorreranno comunque alcuni decenni per raggiungere i livelli medi del reddito pro- capite dell’Unione a 15 –a 15 anni dall’allargamento a sud dell’Unione, esistono ancora divari rilevanti tra Spagna, Grecia e Portogallo e resto dell’Unione, nonostante i progressi compiuti 19

20 PNL pro-capite, 2002 e 2006 (in % PNL EU a 15)

Tassi di crescita del PIL,

Politica di coesione : quota dei pagamenti effettuati (ottobre 2011) 22

Stato di attuazione della politica di coesione: regioni competitività 23

Stato di attuazione della politica di coesione: regioni convergenza 24

Convergenza economica 25

Convergenza sociale 26

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31 Tra il 2000 ed il 2005 nei 4 paesi della coesione (Spagna, Portogallo, Grecia e Irlanda) l’investimento pubblico è risultato maggiore del 25% rispetto a quello senza la politica di coesione

32 La quota di spesa dei Fondi strutturali per R&S, innovazione e ICT è più che raddoppiata nell’ultimo periodo di programmazione

La politica regionale riduce l’esclusione sociale La politica regionale co-finanzia ogni anno la formazione di 9 milioni di persone, di cui più della metà sono donne; Tra il 2000 ed il 2005 sono stati creati più di posti di lavoro in sei paesi, che rappresentano i due terzi dei percettori dei fondi destinati all’Obiettivo 2; I sei paesi sono: Francia (circa posti), UK (oltre posti), Olanda ( posti), Spagna (40.000), Svezia (25.000) e Danimarca (circa 5.000) Stime europeee indicano che nel periodo verranno creati 1,4 milioni di nuovi posti di lavoro nelle cosiddette “regioni della convergenza” Questi nuovi posti di lavoro saranno creati soprattutto (ma non solo) nei Nuovi Stati Membri: almeno in Polonia, nella Repubblica Ceca, in Romania, circa in Ungheria e altrettanti in Spagna 33

La politica regionale stimola la crescita del PIL Prime stime indicavano (prima della crisi!) che per il periodo (periodo per i Nuovi Stati Membri) vi dovrebbe essere un aumento del PIL rispetto a quello ottenibile senza gli interventi di politica regionale di:  Circa il 9,0% nella Repubblica Ceca e in Lettonia  Circa l’8,5% in Lituania e in Estonia  Circa il 7,5% in Romania  Circa il 6,0% in Bulgaria e in Slovacchia  Circa il 5,5% in Polonia  Circa il 3,5% in Grecia e il 3,1% in Portogallo 34

35 Risultati generali Convergenza significativa dei paesi della coesione Evoluzione positiva delle regioni dell‘Obiettivo 1 nel loro insieme: -Crescita del PIL, dell'occupazione e della produttività superiori alla media europea -ammodernamento delle strutture economiche e metodi di gestione -Migliore governance a livello regionale -Cooperazione delle regioni a livello europeo

Valutazione ex post degli Obiettivi 1 e 2 La valutazione ex post di questo periodo doveva analizzare i risultati conseguiti in tutte le regioni e individuare ogni possibile azione per migliorare ulteriormente i successi della politica. La valutazione non è stata in grado di coprire tutti gli aspetti della politica di coesione per gli oltre 230 programmi degli Obiettivi 1 e 2 nel periodo I risultati in settori chiave nelle regioni Obiettivo 1 Tr asporti –Degli km di autostrade costruiti nell’UE in questo periodo, il 24% (2.043 km) e dovuto direttamente a investimenti cofinanziati dal FESR, per lo più nelle regioni più povere di Grecia, Spagna e Portogallo. –Il FESR ha cofinanziato 294 km di linee ferroviarie ad alta velocità, ossia all’incirca un quarto di quelle complessivamente realizzate in Spagna e Italia. –Ha inoltre contribuito a modernizzare 31 aeroporti e 45 porti, anche in questo caso soprattutto nelle zone più povere dell’Unione. 36

Ambiente (rifiuti, acque e acque reflue) –Gran parte del sostegno concesso a progetti ambientali nelle regioni più povere ha aiutato gli Stati membri a conformarsi con le direttive in materia di acque e acque reflue, grazie al cofinanziamento di progetti per l’allaccio a reti di acqua potabile e il trattamento delle acque reflue, soprattutto in zone rurali. –Circa 14 milioni di persone in più hanno potuto fruire dell’allaccio idrico, mentre l’utilizzo di impianti di trattamento delle acque reflue ha riguardato 20,5 milioni di persone. Imprese –Le piccole e medie imprese sono state le principali beneficiarie del sostegno del FESR al mondo imprenditoriale: 83% del finanziamento nel periodo –I 30 programmi che hanno speso maggiormente nel sostegno alle imprese (per circa il 60% della spesa complessiva in questo campo) hanno creato almeno posti di lavoro –Gli strumenti diretti (cioè il sostegno finanziario, soprattutto sovvenzioni ma anche prestiti e capitali) sono tuttora il punto di forza del sostegno del FESR alle imprese e all’innovazione, e rappresentano il 69% della spesa nel periodo 37

–L’impiego di strumenti indiretti (p. es. il sostegno non finanziario, come servizi commerciali, riduzione degli oneri amministrativi, cluster, reti e trasferimento di conoscenze) è notevolmente aumentato nel periodo. –Nel quadro della valutazione, sono stati raffrontati i risultati delle imprese che ricevono sostegno nella Germania dell’Est con quelle che non lo ricevono. –Lo studio ha dimostrato che le imprese con il sostegno hanno conseguito migliori risultati in termini di investimenti, intensità di R&S e richieste di brevetti. I risultati nelle regioni Obiettivo 2 Una valutazione condotta su regioni selezionate sottoposte a cambiamento strutturale (regioni dell’Obiettivo 2) ha rilevato che i programmi di sviluppo regionale possono contribuire efficacemente a cambiare la struttura sociale ed economica di una regione, interrompendo la dipendenza dai vecchi settori industriali. Questo processo, però, richiede tempo, talvolta persino decenni, e volontà politica; la valutazione ha tuttavia dimostrato che il FESR può rafforzarle e abbreviarlo 38

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VALUTAZIONE EX POST DEGLI OBIETTIVI 1 E 2, PERIODO L’impatto della politica di coesione viene misurato attraverso: –effetto su PIL e occupazione, –contributo agli obiettivi ambientali e allo sviluppo equilibrato del territorio, –risultati nei principali settori, –contributo allo sviluppo della capacità e all’apprendimento delle politiche in tutti gli Stati membri, –esempi di buone pratiche. Effetti macroeconomici –Due modelli (HERMIN, QUEST) simulano gli effetti a lungo termine della politica di coesione su PIL, occupazione e accumulazione di capitale nelle regioni dell’Obiettivo 1. –PIL cumulabile rispetto a una situazione in cui la politica di coesione è assente, relativamente al 2009 (risultati di QUEST): + 0,61% Germania, + 5,0% Polonia, + 9,5% Spagna, + 15,7% Portogallo. –Effetto sull’occupazione nel 2008, rispetto a una situazione in cui la politica di coesione è assente: persone (HERMIN). 40

La politica di valutazione La Commissione Europea ha da tempo sostenuto che la politica regionale e di coesione deve essere sottoposta ad un processo di valutazione regolare e rigoroso, al fine –di migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa –di fornire elementi per stimare l’impatto di questa politica tre tipi di valutazione: prima (ex ante), durante (in itinere) e dopo (ex post) il periodo di programmazione La novità è l’introduzione di una valutazione da realizzare durante il periodo di programmazione La valutazione congiunta (Commissione-Stati Membri) in itinere fornisce suggerimenti per migliorare l’intervento La valutazione è condotta su base di una collaborazione tra gli Stati Membri, responsabili della valutazione ex ante e la Commissione, responsabile della valutazione ex post Sia la Commissione, sia gli Stati Membri sono responsabili della valutazione in itinere La Commissione fornisce linee guida e diffonde lo scambio di esperienze tra gli Stati Membri

Il sistema di valutazione in Italia Gruppi di lavoro per lo sviluppo delle capacità di valutazione Unità di valutazione: –Unità di valutazione del Ministero dello sviluppo (responsabile del coordinamento dei gruppi di lavoro) - UVAL –ISFOL (Agenzia responsabile per la valutazione del FSE) –INEA (Agenzia responsabile per la valutazione dello sviluppo agricolo) –Unità di valutazione regionali Decentramento: –Ogni regione è responsabile della valutazione dei propri interventi –Il Ministero è responsabile della valutazione da un punto di vista “centrale” –Ogni regione effettua (o fa effettuare) le valutazioni che ritiene necessarie e decide anche sulla tempistica quesiti comuni per la valutazione non vi sono tempi prestabiliti

Approccio unitario del programma di valutazione Ogni regione adotta una strategia unitaria di valutazione dei propri Programmi operativi Un unico programma di valutazione che considera : Il programma operativo finanziato dal FESR Il programma operativo finanziato dal FSE Il programma operativo finanziato dai fondi nazionali per le aree depresse Gli interventi finanziati da risorse regionali Si tratta di valutare le politiche di sviluppo della regione - indipendentemente dalla fonte di finanziamento – per avere una visione globale degli effetti che queste politiche producono Questo approccio non è seguito in tutte le regioni

Governance –L’attuazione corretta ed efficace dei programmi della politica di coesione è una grossa sfida per tutte le amministrazioni coinvolte, nei “nuovi” come nei “vecchi” Stati membri. –Nel biennio era circolato un certo scetticismo sull’effettiva capacità dei nuovi Stati membri di mettere in atto disposizioni efficaci in materia di gestione in così poco tempo. –La valutazione ha però dimostrato che gli scettici erano in errore. Si è visto che i nuovi Stati membri, molto motivati, hanno appreso rapidamente e hanno superato gli inevitabili problemi di una nuova politica. 44

Il grafico mostra l’andamento delle regioni dell’UE-15 nel periodo , classificate in funzione del loro PIL pro-capite rispetto alla media comunitaria. Il grafico indica che il 45% delle regioni aventi un PIL pro- capite compreso tra il 45% e il 60% della media dell’UE aveva registrato, entro la fine dell’esercizio 2005, un aumento del prodotto interno lordo. 45