L’Autorità Nazionale Anticorruzione e le attività di prevenzione Fabrizio Di Mascio 15 maggio 2014

 Momento di discontinuità nel percorso normativo  Per la prima volta l’enfasi viene posta anche sulla prevenzione della corruzione  Introduzione di nuovi strumenti integrati all’interno di un sistema articolato sui due livelli nazionale e decentrato  Attenzione a programmazione e monitoraggio dell’efficace attuazione delle politiche di programmazione Le novità della legge n. 190/2012

 Elevato grado di percezione della diffusione della corruzione da parte di cittadini, imprese e analisti (convergenza degli indicatori impiegati dai ranking internazionali)  Raccomandazioni degli organismi internazionali (GRECO, OECD, World Bank) e ritardo dell’Italia nell’attuare le convenzioni internazionali  Crisi del bipolarismo all’italiana e avvento del governo tecnico come catalizzatore delle spinte al cambiamento  Continuità rispetto al d.lgs. n. 150/2009 che aveva gettato i primi semi del cambiamento (enfasi su trasparenza e programmazione) Il contesto e la genesi

 Convenzione penale sulla corruzione del gennaio 1999, ratificata dalla legge n. 110/2012, che identifica diverse fattispecie penali e promuove la collaborazione internazionale in materia penale  Convenzione civile sulla corruzione del novembre 1999, ratificata dalla legge n. 112/2012, che riguarda la tutela civile delle vittime della corruzione  Istituzione nel 1999 del Group of States Against Corruption (GRECO) per migliore la capacità di attuazione di norme e standards in materia di anticorruzione dei paesi membri attraverso la valutazione reciproca e la pressione tra pari L’impegno del Consiglio d’Europa

 Comunicazione (2011)308def “La lotta contro la corruzione nell’Unione Europea  Pubblicazione all’inizio del 2014 del Rapporto AntiCorruzione come strumento di pressione sulla volontà politica degli Stati membri L’impegno della Commissione Europea

 Convenzione penale sulla corruzione del gennaio 1999, ratificata dalla legge n. 110/2012, che identifica diverse fattispecie penali e promuove la collaborazione internazionale in materia penale  Convenzione contro la corruzione del 2003 (UNCAC, c.d. Convenzione di Merida), ratificata dalla legge n. 116/2009, che prevede meccanismi di prevenzione quali organismo anti-corruzione, codici di condotta, formazione, rotazione degli incarichi, whistleblowing, trasparenza  Istituzione dell’UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) L’impegno dell’ONU

 Assenza in Italia di una autorità nazionale anticorruzione nonostante la raccomandazione degli organismi internazionali  Istituzione dell’Alto Commissario con l. n.3/2003, poi entrato in funzione nel 2004 e infine soppresso dal d.l. n. 112/2008 (successione di ben 4 commissari in 4 anni; pochi poteri e risorse)  Funzioni dell’Alto Commissario trasferite al Servizio per l’Anticorruzione e Trasparenza (SAeT) presso il DFP  Riorganizzazione del DFP nel 2011 non ha più previsto il SAeT Autorità Nazionale Anticorruzione in Italia

 Continuità tra d.lgs. n. 150/2009 e l. n. 190/2012: efficienza della pa; enfasi sulla programmazione; valore della trasparenza intesa come “accessibilità totale” e come livello essenziale delle prestazioni erogate; legame tra trasparenza e integrità  CiVIT come motore dell’attuazione della riforma con requisiti di indipendenza dall’Esecutivo  La legge n. 190/2012 ha individuato nella CiVIT l’Autorità Nazionale Anticorruzione ampliandone competenze e poteri nonché allargando il perimetro di intervento  Poteri più incisivi rispetto al modello di moral suasion previsto dal d.lgs. n. 150/2009 anche se continua a mancare un corredo di sanzioni  Cambio di denominazione (ANAC) e rimodulazione delle competenze a seguito della legge n. 125/2013 ANAC

 Autorità Nazionale Anticorruzione come nodo di una rete che coinvolge molteplici attori con ruoli diversi  A livello nazionale: Comitato InterMinisteriale, Dipartimento della Funzione Pubblica, Corte dei Conti, AVCP, SNA, Conferenza Unificata,  A livello decentrato: Responsabile della Prevenzione della Corruzione, OIV o strutture analoghe, Dirigenti Il modello reticolare italiano

 Collabora con gli organismi internazionali  Approva il Piano Nazionale Anticorruzione formulato dal DFP  Analizza cause e fattori della corruzione e individua interventi correttivi  Esercita la vigilanza (diretta e indiretta) e il controllo sull’attuazione efficace delle misure di prevenzione della corruzione e sul rispetto delle regole sulla trasparenza  Ha poteri di ordinanza e si avvale del supporto della GDF  Formula linee guida per la predisposizione dei Programmi triennali per la trasparenza e l’integrità nonché dei codici di comportamento Le funzioni dell’ANAC

 Pareri obbligatori ma non vincolanti su atti di indirizzo, direttive e circolari del Ministro della Pubblica Amministrazione in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti collettivi e individuali e in materia di autorizzazioni allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti amministrativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali  Pareri sulla revoca del Segretario comunale comunicata dal Prefetto (per evitare che sia collegata alle attività svolte dallo stesso con riferimento alle funzioni di Responsabile della prevenzione della corruzione) Le funzioni consultive dell’ANAC

 Formula il Piano Nazionale Anticorruzione sulla base degli indirizzi definiti dal Comitato Interministeriale (Presidente del Consiglio e Ministri Interno, Giustizia e Pubblica Amministrazione)  Dirama indirizzi alle PP.AA. e cura il coordinamento dell’attuazione delle strategie di prevenzione della corruzione  Promuove insieme alla SNA iniziative di formazione e accompagnamento  Cura la raccolta dei dati per effettuare il monitoraggio sull’attuazione delle misure di prevenzione della corruzione secondo modalità che consentono gestione e analisi informatizzata  Definisce criteri per la rotazione degli incarichi nelle aree a rischio nonché misure per evitare il cumulo di incarichi in capo ai dirigenti Le funzioni del DFP

 Responsabile della prevenzione della corruzione individuato tra i dirigenti di prima fascia (segretario negli enti locali) come perno organizzativo dell’attuazione delle misure di prevenzione  RPC è, di norma, anche Responsabile della Trasparenza (d.lgs. 33/2013)  Predispone il Piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC) approvato dall’organo di indirizzo politico  Adotta procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti  Vigila sull’efficacia e sull’osservanza del PTPC di cui offre un consuntivo in una relazione annuale (a partire dal 15 dicembre 2014)  Risponde della mancata attuazione del PTPC ma non è un mero capro espiatorio: Sistema delle responsabilità diffuso La prevenzione della corruzione a livello locale

 Documento programmatico a scorrimento, sottoposto ad aggiornamento annuale in coerenza con le esigenze di gradualità  Offerta di un quadro unitario e strategico di programmazione delle attività in relazione ai diversi livelli di governo e ai diversi strumenti di prevenzione della corruzione  Perseguimento di obiettivi misurabili e individuazione di specifiche responsabilità  Definizione dell’ambito soggettivo del Piano che si applica anche agli enti pubblici economici e agli enti di diritto privato in controllo pubblico  Gestione e condivisione dei flussi informativi tra DFP e ANAC  Individuazione dei contenuti minimi dei PTPC Il PNA

 Amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 c. 2 del d.lgs. n. 165/2001  Regioni, SSN, Enti locali ed enti a essi collegati, fermo restando quanto stabilito dall’intesa in Conferenza Unificata del 24 luglio 2013  Personale “non contrattualizzato”  Enti pubblici economici, enti di diritto privato in controllo pubblico, società partecipate e quelle da esse controllate ai sensi dell’art c.c. (per le parti in cui tali soggetti sono espressamente indicati come destinatari)  Raccomandazioni per autorità indipendenti, Camera e Senato, Corte Costituzionale, Presidenza della Repubblica, organi di autogoverno della Magistratura e dell’Avvocatura dello Stato Destinatari del PNA

 Predisposizione e adozione entro il 31 gennaio 2014  Trasmissione al DFP e pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” (sotto-sezione “Altri Contenuti-Corruzione”)  Strumento per l’individuazione di misure concrete, obbligatorie e ulteriori, nell’ambito di una strategia derivante dall’analisi preliminare dell’organizzazione in termine di esposizione ai fenomeni corruttivi  Periodo di riferimento (vanno riportate anche iniziative e misure intraprese nel 2013)  Raccordo tra Relazione del RPC (15 dicembre di ogni anno) e PTPC PTPC

 PTPC come documento di programmazione, con l’indicazione di obiettivi, misure, responsabili, tempistica e risorse  Coordinamento rispetto agli altri strumenti e documenti di programmazione al fine di costruire un ciclo della performance integrato  Attività svolte per la predisposizione, l’attuazione e il monitoraggio del PTPC vanno inserite in forma di obiettivi nel Piano della Performance (Delibera CiVIT n. 6/2013)  Rendiconto sull’esito del raggiungimento degli obiettivi inserito nella Relazione sulla performance da cui il RPC muove per definire misure correttive  Integrazione tra PTPC e PTTI redatto secondo le indicazioni della Delibera CiVIT n. 50/2013 Il collegamento con la performance

Nell’ambito del PTPC vanno definite le modalità e i tempi del raccordo tra il RPC e i soggetti che concorrono alla prevenzione della corruzione quali:  Autorità di indirizzo politico  Referenti della prevenzione (eventuali)  Dirigenti  OIV  Ufficio Procedimenti Disciplinari  Dipendenti  Collaboratori a qualsiasi titolo dell’amministrazione Soggetti che attuano il PTPC

 Processo di adozione del PTPC  Gestione del rischio  Formazione in materia di anticorruzione  Codici di comportamento  PTTI come sezione del PTPC  Altre iniziative Contenuti minimi del PTPC

 Si tratta dello strumento di prevenzione più innovativo (poche amministrazioni vi facevano ricorso prima della legge n. 190/2012; cfr. Relazione Civit su avvio ciclo performance 2012)  Non è uno strumento che si aggiunge agli altri previsti dalla normativa  E’ lo strumento che mette a sistema gli altri strumenti e li cala all’interno della realtà organizzativa dell’ente Gestione del rischio/1

 Aree di rischio comuni e obbligatorie  Aree di rischio ulteriori  Individuazione dei rischi poggia sull’analisi del contesto specifico entro cui opera l’ente  Articolazione in fasi distinte: Mappatura dei processi; Identificazione e valutazione dei rischi; Trattamento; Monitoraggio Gestione del rischio/2

 Escluso per legge il ricorso a fonti esterne di consulenza  Ricorso a gruppi di lavoro interni coordinati dal RPC e supportati dall’OIV  Raccordo tra dirigenti e RPC  Definizione dei flussi informativi a sostegno del monitoraggio  Raccordo tra nuovi e vecchi controlli  Codifica del modello di gestione del rischio in un documento (metodologia adottata e schede di programmazione) di cui assicurare la massima circolazione Gestione del rischio/3

 Raccordo con il Piano della formazione (individuazione dei fabbisogni informativi in materia di prevenzione della corruzione)  Individuazione dei destinatari  Individuazione di contenuti, canali e strumenti di erogazione  Monitoraggio dell’efficacia Formazione

 DPR n. 62/2013 e Delibera ANAC n. 75/2013  Codici diversificati in funzione delle peculiarità dell’amministrazione  Collegamento tra codici di comportamento e PTPC: obblighi particolari per uffici più esposti a rischio di corruzione  Stretto raccordo tra RPC e Ufficio Procedimenti Disciplinari  Ruolo dell’OIV (parere obbligatorio in fase di predisposizione; monitoraggio sull’attuazione per garantire il collegamento con il ciclo della performance)  Procedura aperta di predisposizione Codice di comportamento

 Enfasi della legge n. 190/2012 sulla trasparenza in funzione di prevenzione della corruzione  Riordino della disciplina con estensione dell’ambito oggettivo e soggettivo (d.lgs. n. 33/2013)  Acuito il problema della sostenibilità (oltre 270 obblighi di pubblicazione censiti nell’allegato 1 alla delibera CiVIT n. 50/2013) e della differenziazione  Rinnovata enfasi sul nesso tra performance e trasparenza  Rafforzamento del sistema di controlli e sanzioni  Rafforzamento del controllo dal basso attraverso l’istituto dell’accesso civico Trasparenza

 Moltiplicazione degli obblighi crea problemi di sostenibilità complessiva del sistema, tenuto conto dell’arretratezza dei sistemi informativi  Uniformità della disciplina non tiene conto della differenziazione tra tipologie di amministrazioni  Tensione tra privacy e trasparenza Aspetti critici della trasparenza

 Vigilanza diretta attraverso le attestazioni degli OIV su pacchetti di obblighi (delibere nn. 71 e 77 del 2013)  Vigilanza indiretta attivata dalle segnalazioni Vigilanza in materia di trasparenza

 Aumentano i livelli di compliance ma resta bassa la qualità delle informazioni, soprattutto in termini di completezza rispetto ai contenuti delle norme e all’articolazione degli uffici  Scarsa conoscenza da parte delle amministrazioni dei propri processi (ad es. Procedimenti)  Scarsa pubblicazione dei dati più sofisticati che sostengono l’accountability della performance (ad es. Contabilizzazione dei costi dei servizi)  Qualità non elevata delle attestazioni da parte degli OIV sull’assolvimento degli obblighi di pubblicazione  Mancanza di informazioni “di contorno” che consentano all’utente di comprendere il dato  Difficile raccordo tra uffici, informazioni, banche dati e pubblicazione sul sito Ritardi della trasparenza

 Problemi di interpretazione relativi a contenuto e ambito soggettivo degli obblighi di pubblicazione Principali tematiche  Dati su organi di indirizzo politico (Delibera CiVIT n. 65/2013)  Dati su contributi e vantaggi economici (Delibera CiVIT n. 59/2013)  Irrogazione delle sanzioni pecuniarie (Delibera CiVIT n. 66/2013) Problemi interpretativi trasparenza

 Campagna di ascolto (Quesiti, segnalazioni e proposte)  Consultazione sul progetto per la raccolta di buone pratiche Iniziative di partecipazione in tema di trasparenza

 Invarianza finanziaria  Previsione di molteplici strumenti innovativi che richiedono interventi di tipo interpretativo per l’applicazione  Carattere imperativo della normazione con attuazione obbligatoria degli istituti  Carattere non omogeneo delle amministrazioni  La difficile integrazione tra i documenti di programmazione (PP; PTPC; PTTI; PF)  Necessità del commitment politico a livello nazionale quanto decentrato  Il sostegno precario degli stakeholders I vincoli al cambiamento

 Superare le rigidità differenziando la disciplina e semplificando gli adempimenti  Ridefinire l’ambito di applicazione per superare asimmetrie e incertezze (es. Livello statale per d.lgs. N. 39/2013; società partecipate per legge n. 190/2012)  Creare sinergie tra trasparenza e digitalizzazione in funzione degli open data  Rafforzare le attività ispettive dell’Anac in termini di risorse e poteri  Costruire la capacità amministrativa attraverso formazione e diffusione della conoscenza  Porre enfasi sulla misurazione  Investire sulla comunicazione I passi da compiere per migliorare la strategia di prevenzione