LE REGIONI ITALIANE NEL PROCESSO DECISIONALE DELL’UE Strumenti legislativi e loro applicazione concreta Cecilia Odone Corso di Euroformazione 2011 – Modulo 7 Unioncamere del Veneto Venezia, 8 aprile 2011

LE REGIONI ITALIANE NEL PROCESSO DECISIONALE DELL’UNIONE EUROPEA Premessa GLI STRUMENTI LEGISLATIVI E … Lo Stato e le Regioni (non tutte, ma una buona parte di esse) hanno dato seguito alla riforma Costituzionale del 2001, con strumenti legislativi - dunque strumenti generali e astratti - che consentono loro di intervenire sia in fase di formazione delle norme UE, che in fase di attuazione, quando esse hanno ad oggetto materie di competenza regionale … LA LORO APPLICAZIONE CONCRETA Nonostante gli importanti strumenti a disposizione delle Regioni, dal 2001 ad oggi non si registra un altrettanto importante intervento diretto da parte delle singole Regioni, che proseguono in ogni caso ad intervenire per il tramite della Conferenza Stato – Regioni, soprattutto per l’espressione dei pareri in fase di attuazione statale delle norme UE. Resta inoltre ancora limitata a pochi casi la partecipazione alla fase ascendente.

Gli Strumenti legislativi LE REGIONI ITALIANE NEL PROCESSO DECISIONALE DELL’UE

Gli strumenti legislativi 1. Costituzione italiana articoli 117 e 120, 2° comma 2. Le leggi statali Legge 131/2003, articoli 5 e 8, commi 1 e 2 Legge 11/2005

1. La Costituzione italiana Art. 117 1° comma: La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali 5° comma: Le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari [fase ascendente] e provvedono all’attuazione e all’esecuzione (…) degli atti dell’Unione europea, [fase discendente] nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. Art. 120 2° comma: Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.

2. Leggi statali: le norme di procedura Legge 131/2003 Art. 5, c.1: Partecipazione diretta delle Regioni alla fase ascendente Legge 11/2005 Art. 5, 17 - Partecipazione indiretta alla fase ascendente e Artt. 8, 16, 17 - Partecipazione alla fase discendente La partecipazione è attribuita alle Regioni singolarmente e tramite la Conferenza Stato – Regioni Artt. 11 c. 8, 13 c. 2, 16 c. 3 - Potere sostitutivo statale Art. 16 – bis – Azione di rivalsa Art. 6-bis – Nomina dei rappresentanti italiani presso il Comitato delle Regioni Gli atti di attuazione delle leggi statali Decreti di funzionamento del CIACE e del suo Comitato tecnico permanente del 9 gennaio 2006 (attuazione art. 2 Legge 11/2005) Accordo generale di cooperazione tra Governo, Regioni e Province autonome per la partecipazione delle Regioni e Prov.aut. alla formazione degli atti comunitari (attuazione art. 5, c.1, Legge 131/2003) del 16 marzo 2006 Gli Accordi Accordo Conferenza Unificata del 24 Gennaio 2008 su modalità di attuazione obblighi UE e garanzie di informazione da parte del Governo Accordo interistituzionale Presidenti Senato, Camera e Pres del Cons. dei Ministri 26 gennaio 2008 Accordo Ministro Politiche europee e Coordinat. Conf. Presidenti del Consigli regionali, luglio 2009

2.1.Finalità e principi della Legge 11/2005 Articolo 1 1. La presente legge disciplina il processo di formazione della posizione italiana [fase ascendente cd. indiretta] nella fase di predisposizione degli atti comunitari e dell’Unione europea e garantisce l’adempimento degli obblighi [fase discendente] derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, di proporzionalità, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica. (…) Principi Sussidiarietà v. ruolo Regioni, Prov. Aut., EELL e principio di Sussidiarietà articolo 5 TUE, art. 4 - quater legge 11/2005 Proporzionalità ed efficienza contemperamento tra la moltiplicazione dei soggetti coinvolti e la capacità decisionale del governo Trasparenza e partecipazione democratica v. ruolo del Parlamento nazionale, artt. 3, 4, 4-bis, 4-ter, 4-quater

3. Partecipazione regionale alla fase ascendente Artt 3. Partecipazione regionale alla fase ascendente Artt. 2 e 5 Legge 11/2005; Art. 5, comma 1, Legge 131/2003 Trasmissione degli atti e delle proposte legislative UE da parte del Governo Non c’è filtro rispetto alle materie Invio di Osservazioni a PdCM entro 20 gg., da singole Regioni – Consigli regionali o Giunte, ai fini della formazione della posizione italiana Per le materie di competenza regionale Intesa in Conferenza St.–Reg., su richiesta di una o più Regioni o Prov. Aut. Per le materie di competenza legislativa regionale e per progetti di atti normativi comunitari Apposizione Riserva di esame, su richiesta della Conferenza Stato – Regioni: obbligatoria Stessi presupposti di applicazione comma 4 Tavoli tecnici Per le materie di competenza regionale, lavori preparatori per il Comitato tecnico Partecipazione assessori a Comitato tecnico integrato del Ciace Per questioni che interessano anche le regioni Partecipazione Presidente della Conf. delle Regioni alle riunioni CIACE Partecipazione tecnica a gruppi di lavoro e comitati della Commissione e del Consiglio e Partecipazione politica al Consiglio dei ministri UE Per le materie di competenza legislativa Modalità della partecipazione da concordare in Conferenza Stato – Regioni, con due limiti: - l’unitarietà della posizione italiana - le particolarità delle autonomie speciali

3.1 Le modalità della partecipazione regionale “diretta” Accordo generale di cooperazione del 16 Marzo 2006 In attuazione del comma 1 dell’art. 5, legge 131/2003, tenendo conto delle autonomie speciali, l’Accordo stabilisce: All’art. 2, la composizione della delegazione del Governo in Consiglio (componenti politici): 1 Presidente di Regione a statuto ordinario 1 Presidente di Regione speciale/Provincia Autonoma Le Regioni e le Province Aut. comunicano a PdCM e a Min. per gli Affari Esteri la lista dei rappresentanti regionali All’art. 3, la composizione della delegazione del Governo nei comitati e gruppi di lavoro (componenti tecnici): 1 Esperto nominato da Regioni ordinarie 1 Esperto nominato da Regioni speciali/Provincia Autonoma L’elenco di esperti regionali, individuato dalle Regioni e Prov. Aut., è acquisito in sede di Conferenza Stato - Regioni All’art. 4, i criteri per la determinazione del capo delegazione nelle materie di competenza residuale (art. 117, 4° comma Costituzione) Ad oggi gli elenchi di esperti regionali non sono stati concordati e la partecipazione regionale è avvenuta solo su base occasionale

3.2 Partecipazione alla fase ascendente degli Enti locali e delle parti economico - sociali Partecipazione degli EELL, art. 6 legge 11/2005 Trasmissione di progetti e atti alle Associazioni EELL (ANCI, UPI, UNCEM) tramite Conferenza St. Città Aut. Locali Qualora i progetti e gli atti – commi 1 e 2 dell’art. 3 - riguardino questioni di particolare rilevanza negli ambiti di competenza degli EELL (funzioni e competenze ammin. art. 118 Cost.) Invio di osservazioni a PdCM da parte delle Associaz. EELL Su progetti e atti di loro interesse Possibile richiesta delle Associazioni, di esame degli stessi atti da parte della Conferenza St. Città Aut. locali Partecipazione ai tavoli tecnici degli esperti designati dagli EELL Nelle materie che investono le competenze degli EELL Possibile richiesta di partecipazione alle riunioni del CIACE dei Presidenti delle Associaz. EELL Per gli ambiti di competenza degli EELL Partecipazione parti sociali e categorie produttive, art. 7 legge 11/2005 Trasmissione progetti e atti al CNEL Solo progetti e atti di cui al comma 1, art. 3 Possibile invio di valutazioni e contributi dal CNEL a Camere e Governo

4. La fase discendente nella legge 11/2005 Finalità della legge 11/2005 Art. 1., c. 1: garantire l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea Elenco, non tassativo, delle fonti di tali obblighi (art. 1, c. 2) Atti emanati sulla base del [TUE e del TCE] del TUE e TFUE, che vincolano all’adozione di provvedimenti di attuazione Accertamento giurisdizionale con sentenza della Corte di Giustizia della incompatibilità di norme legislative e regolamentari dell’ordinamento nazionale con l’ordinamento comunitario Legge comunitaria (artt. 8 e 9) DDL presentato in esito alla verifica di conformità dell’ordinamento, entro il 31 gennaio di ogni anno Nell’ambito della relazione al DDL il Governo fornisce l’elenco degli atti normativi con cui le Regioni e Prov. Aut. hanno dato attuazione alle direttive Tra i contenuti della legge comunitaria: i principi fondamentali (materie di cui all’art. 117 3° comma) e le disposizioni emanate nell’esercizio del potere sostitutivo (art. 117, 5° comma)

4.1 La partecipazione delle Regioni alla fase discendente Art. 8, c. 1 Lo Stato, le Regioni, le Province autonome, nelle materie di propria competenza legislativa, danno tempestiva attuazione alle direttive comunitarie Art. 16, c. 1 Le Regioni e le Province autonome nelle materie di propria competenza possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie L’obbligo informativo su atti normativi e di indirizzo, verso Parlamento e Regioni (Giunte e Consigli): art. 8, c. 2 I principi fondamentali per l’attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza concorrente (art. 9, c. 1, lett.f) L’esercizio del potere sostitutivo statale in caso di “inadempimento/inerzia” (attuazione dell’art. 117, 5° c., Cost.) con regolamento o atto amministrativo: art. 11, c. 8, art. 13, c. 2, Legge 11 con legge: art. 16, c. 3, Legge 11 “violazione della normativa comunitaria” (attuazione dell’art. 120, 2° c., Cost.) con regolamento, atto amministrativo, legge (?): art. 8, Legge 131/2003 La clausola di cedevolezza L’azione di rivalsa: la ratio, i presupposti, la procedura (art. 16 – bis)

4.2 Le norme di procedura in fase discendente L’attuazione diretta delle direttive (art. 16, Legge 11/2005) Nelle materie di competenza esclusiva Nelle materie di competenza concorrente: i principi fondamentali Il “problema” della individuazione delle materie di competenza regionale (rinvio) Gli adempimenti di procedura nella Legge 11/2005 in caso di recepimento diretto di direttive: indicazione nel titolo dei provvedimenti regionali/provinciali del numero identificativo della direttiva (art. 16, comma 2); trasmissione immediata dei provvedimenti in copia conforme al Dip. Pol. Com. (art. 16, comma 2); verifica stato di conformità dell’ordinamento regionale/provinciale all’ordinamento comunitario (atti normativi e di indirizzo) nelle materie di competenza regionale/provinciale (art. 8, comma 3); trasmissione risultati della verifica di conformità al Dip. Pol. Comunitarie con riferimento alle misure da intraprendere (art. 8, comma 3); trasmissione alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni dell’elenco atti normativi di attuazione delle direttive (su base annuale), anche con riferimento a eventuale legge comunitaria regionale/provinciale, (in tempo utile per la successiva trasmissione da parte della Conferenza al Dip. Pol. Com. entro il 25 gennaio) (art. 8, comma 5, lett. e)

L’applicazione concreta degli strumenti LE REGIONI ITALIANE NEL PROCESSO DECISIONALE DELL’UE

1. Le norme regionali sulla partecipazione al processo decisionale europeo A seguito della riforma del titolo V della Costituzione: I nuovi Statuti regionali hanno introdotto il riferimento al ruolo regionale nelle fasi ascendente e discendente Alcune Regioni hanno adottato un’apposita Legge regionale di procedura: Friuli Venezia Giulia, Legge regionale n. 10/2004 Valle d’Aosta, Legge regionale n. 8/2006 Marche, Legge regionale n. 14/2006 Calabria, Legge regionale n. 3/2007 Umbria, Legge regionale n. 23/2007 (artt. 29 e 30) Emilia – Romagna, Legge regionale n. 16/2008 Molise, Legge regionale n. 32/2008 Campania, Legge regionale n. 18/2008 Basilicata, Legge regionale n. 31/2009 Abruzzo, Legge regionale n.22/2009 Toscana, Legge regionale n. 26/2009 Sicilia, Legge regionale n. 10/2010 Sardegna, Legge regionale n.13/2010 Lombardia, ha disciplinato compiutamente la materia con l’art. 39 dello Statuto e gli artt. 102-104 del regolamento interno del Consiglio regionale Le Commissioni consiliari

2. La fase ascendente nelle leggi regionali Elementi comuni Indirizzi del Consiglio Informazione da Giunta, o dal Presidente, a Consiglio regionale Invio di osservazioni al Governo: a. da parte del Consiglio e/o da parte della Giunta b. con intesa Giunta – Consiglio Esame del programma legislativo annuale della Commissione europea Controllo della Sussidiarietà Coinvolgimento EELL (CAL) e parti sociali (CREL)

2.1 Applicazione concreta: un “metodo” per la partecipazione alla fase ascendente Due fasi: 1. L’esame del programma di lavoro annuale della Commissione europea: indirizzi generali alla Giunta con Risoluzione 2. Nel corso dell’anno, partecipazione alla formazione di singoli atti UE con: - Osservazioni di merito (articolo 5. C. 3 legge 11/2005) - Esame della sussidiarietà (articolo 6, Protocollo n. 2, All. TL) “Metodo” scelto in: Emilia – Romagna, Lombardia, Abruzzo Emilia – Romagna: applicazione dal 2009, dal 2010 attività costante di esame di specifici atti UE in Consiglio regionale (11 atti esaminati, 2 in corso di esame, 9 Risoluzioni inviate al Governo) Lombardia: prima applicazione nel 2011 (v. Risoluzione approvata dal Consiglio regionale il 29 marzo 2011) Esempi di altri casi di partecipazione alla fase ascendente: Risoluzione Assemblea legislativa delle Marche del 30 novembre 2010, sulla proposta di regolamento di modifica del regolamento FEASR (inviata alle Camere ai fini del parere sussidiarietà, art. 6 del Protocollo n. 2) e seguito nella Risoluzione 9a Commissione Agricoltura del Senato del 7 dicembre 2010 Risoluzione I Commissione Assemblea Emilia – Romagna del 16 ottobre 2008 su proposta di Direttiva in materia di assistenza sanitaria transfrontaliera, e seguito in audizione XIV Commissione Camera dei Deputati Regione Lombardia, osservazioni del 12 marzo 2008 su proposta di Regolamento in materia di fornitura di informazioni alimentari ai consumatori Regione Valle d’Aosta, osservazioni del 4 marzo e del 10 aprile 2008, e Regione Friuli Venezia Giulia, osservazioni del 17 aprile 2008, su proposta di direttiva relativa al regime generale delle accise

2.2 Prospettive di riforma della legge 11/2005 Proposta di legge AC 2854 approvata alla Camera il 23 marzo 2011 e trasmessa al Senato Fase ascendente e ruolo Regioni (capo IV, Artt. 20 – 25) Conferenza Stato – Regioni, sede di raccordo delle linee di politica nazionale con le esigenze rappresentate dalle Regioni e Province autonome Resta fermo l’invio di atti e progetti dell’Unione europea e la possibilità di inviare osservazioni al Governo entro 20 gg. ai fini della formazione della posizione italiana, tramite le due Conferenze, con contestuale comunicazione alle Camere L’informazione qualificata e tempestiva è più dettagliata nelle modalità e viene riferita ai progetti di atti legislativi Intesa, Riserva di esame Partecipazione a gruppi di lavoro nell’ambito del Comitato tecnico permanente del CIAE, ai fini della successiva definizione della posizione italiana Viene inserito un articolo sulla partecipazione delle Assemblee legislative regionali al controllo della sussidiarietà con il Parlamento nazionale

3. La fase discendente nelle leggi regionali Gli elementi comuni Indirizzi del Consiglio alla Giunta Informazione Sessione comunitaria Verifica di conformità dell’ordinamento La legge comunitaria regionale Contenuto della legge comunitaria regionale Elementi caratterizzanti alcune leggi regionali Coinvolgimento EELL e parti sociali Disapplicazione atti regionali in contrasto con il diritto comunitario Clausola di cedevolezza inversa Attuazione per rinvio Impugnazione atti comunitari per illegittimità Rinvio ad atti attuativi per aspetti organizzativi Relazione su attuazione della Legge regionale di procedura o sull’attuazione della legge comunitaria regionale

3.1. Uno strumento concreto: la legge comunitaria regionale Il riferimento espresso nella Legge 11/2005 Art. 8, c. 5, lett. e) … anche con riferimento a leggi annuali di recepimento eventualmente approvate dalle regioni … per la comunicazione al PdCM degli atti normativi di recepimento diretto delle direttive L’ammissibilità del recepimento diretto preso in esame nella prima legge comunitaria regionale (LR FVG 11/2005) Sentenza Corte Costituzionale n. 398 del 2006 La verifica di conformità a livello regionale Adempimento preliminare alla predisposizione della legge comunitaria L’individuazione delle direttive di competenza regionale La collaborazione Stato - Regioni nell’Accordo del 28 Gennaio 2008, art.1

3.2 Applicazione concreta: il recepimento regionale delle direttive La legge comunitaria regionale Scelta da15 Regioni: Abruzzo, Basilicata, Calabria, Emilia – Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte,Toscana, Sardegna, Sicilia, Umbria, Valle d’Aosta 1 Regione (Campania) ha scelto espressamente di procedere con leggi di settore Il recepimento delle direttive in concreto: 6 su 15 Regioni hanno adottato leggi comunitarie regionali Solo una (Friuli Venezia Giulia) l’ha utilizzata regolarmente tutti gli anni, dal 2005 (unica eccezione l’anno 2010) Lo strumento generalmente utilizzato è la legge (o il provvedimento) di settore Esempi di direttive recepite con legge regionale: direttive VIA (valutazione di impatto ambientale), direttive sui rifiuti, rifiuti pericolosi, sugli imballaggi e rifiuti di imballaggio, direttiva Habitat, direttiva sulla qualità dell’aria, direttiva che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque, sulla commercializzazione dei materiali forestali di moltiplicazione, sulla valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili, sulla determinazione e gestione del rumore ambientale, sul rendimento energetico nell’edilizia, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale, sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose, appalti pubblici, pari opportunità e parità di trattamento fra uomini e donne in materia di occupazione e impiego, efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici, direttiva “Servizi”

3.3 Prospettive di riforma della legge 11/2005 Proposta di legge AC 2854 approvata alla Camera il 23 marzo 2011 e trasmessa al Senato Fase discendente statale e regionale (artt. 27 – 38) La legge comunitaria statale si sdoppia in due distinte leggi: Legge di delegazione europea, per il recepimento delle direttive e attuazione di altri atti, da presentare entro il 28 febbraio ogni anno Legge europea, facoltativa Il termine per l’esercizio della delega legislativa, per il recepimento delle direttive, è fissato in via generale entro due mesi dal termine fissato da ciascuna direttiva Le Regioni “possono dare immediata attuazione alle direttive” diventa “provvedono al recepimento delle direttive” nelle materie di propria competenza Si fa riferimento a modalità di individuazione delle direttive nelle materie di competenza regionale, da definire con Accordo in Conferenza Stato - Regioni Si interviene sulla disciplina del potere sostitutivo, riordinandola.

Grazie per l’attenzione CECILIA ODONE Diritto dell’Unione Europea, legislazione regionale, processi decisionali multilivello odone@europeanlaw.it www.europeanlaw.it