ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI - Prof. Sara Tonolo - Trieste 24 aprile 2017 -

SISTEMA DI SICUREZZA COLLETTIVA Carta ONU vieta la minaccia e l’uso della forza unilaterale da parte degli Stati (art. 2 par. 4), eccetto in legittima difesa (art. 51).

AZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA A) ACCERTAMENTO DI MINACCIA DELLA PACE, VIOLAZIONE DELLA PACE, AGGRESSIONE; B) AZIONE CONSEGUENTE: RACCOMANDAZIONI PER SOLUZIONE PACIFICA CONTROVERSIE (art. 39); MISURE TIPICHE DEL CAP. VII: MISURE PROVVISORIE (art. 40); MISURE NON IMPLICANTI USO DELLA FORZA (ART. 41); MISURE IMPLICANTI USO DELLA FORZA (ART. 42); ALTRE MISURE RIFERIBILI AL CAP. VII: AMMINISTRAZIONE TERRITORI; TRIBUNALi AD HOC.

ALTRE MISURE RIFERIBILI AL CAPO VII Altre misure sono state adottate quando il CdS dichiarando di agire secondo quanto prevede il cap. VII e invocando la necessità di mantenere la pace e la sicurezza internazionali ha predisposto altri procedimenti di esercizio delle sue prerogative: GOVERNO DI TERRITORI; ISTITUZIONE DI TRIBUNALI AD HOC

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS Esercizio di poteri di governo da parte del CdS si inquadra storicamente in esercizio di poteri da parte di Società delle Nazioni, tramite mandati che venivano attuati sulle colonie della Germania e dell’Impero Ottomano, sconfitti dopo la prima guerra mondiale su territori contesi, ad es. città libera di Danzica, il bacino della Saar, ecc.

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS Con la creazione dell’ONU tale competenza viene “ereditata” dall’ONU, che ad es. si trova coinvolta nell’amministrazione di un territorio oggetto di controversia territoriale, il TLT istituito dal trattato di pace del 1947 tra l’Italia e le potenza alleate.

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS Annesso VI al Trattato di pace identifica TLT come piccolo Stato governato da un governatore la cui nomina era affidata al CdS e che doveva essere assistito da autorità legislative, giurisdizionali ed esecutive locali.

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS In attesa di tale nomina, la sfera territoriale destinata alla formazione del TLT continua ad essere amministrata in base all’art. 2 dell’Allegato VII del Trattato di pace (Strumento per il regime provvisorio) dai comandi militari alleati operanti nelle rispettive zone, quello anglo – americano nella ZONA A, in cui era inclusa la città di Trieste e quello jugoslavo con sede a Capodistria nella zona B.

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS Il territorio ove era venuta a cessare la sovranità italiana è divenuto nullius, ma poiché non era seguita la formazione del nuovo ente previsto dal n. 1 dell’art. 21 del Trattato di pace restava sottoposto a occupazione militare che si trasformava da bellico – armistiziale a pacifico – convenzionale, a titolo quasi fiduciario nell’interesse dell’ente che stava per nascere.

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS Il disaccordo tra le grandi potenze circa la nomina del governatore e quindi l’imprevisto protrarsi dell’occupazione militare inducono gli alleati occidentali, Francia, Gran Bretagna e Stati Uniti a proporre all’Unione sovietica, con la Dichiarazione tripartita del 20.3.1948, la restituzione delll’intero territorio all’Italia mediante l’adozione di un Protocollo addizionale al Trattato di pace.

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS In seguito al rifiuto sovietico, col Protocollo di Londra del 9 maggio 1952 i Governi responsabili dell’amministrazione della zona A e il governo italiano concordano l’inserimento di funzionari italiani nell’amministrazione, c.d. “italianizzazione” dell’amministrazione civile, finchè l’8 ottobre 1953 i governi degli Stati Uniti e del Regno Unito dichiarano formalmente la decisione di porre fine alla loro amministrazione nella zona A del TLT

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS In seguito a tale fatto, iniziano i negoziati degli accordi che pongono fine alla possibilità di formazione del TLT, e che conducono il 5.10.1954 alla firma del Memorandum di Intesa di Londra., rivolto a stabilire la cessazione dei governi militari nelle ex zone A e B del TLT, l’abbandono della prima all’amministrazione italiana e l’estensione alla seconda della amministrazione civile jugoslava.  

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS Già nel 1948 Dichiarazione tripartita (USA, UK, F) si evidenzia impossibilità di attuare TLT e di nominare il governatore; 8.10.1953 Dichiarazione anglo –americana su inattuabilità del TLT; 5.10.1954 Memorandum di Intesa per Trieste: divisione del TLT tra Italia e ex Jugoslavia- viene approvato dal CdS all’unanimità. Trattato di Osimo 1975 risolve definitivamente la questione con la divisione territoriale e ripartizione di sovranità.

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS Forte evoluzione della prassi in materia dopo la fine della guerra fredda e il verificarsi di numerosi conflitti interni, in cui l’ONU tende a intervenire sempre più spesso. Amministrazione di ex colonie, c.d. “failed States” – Stati collassati…fenomeno di decolonizzazione…

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS Tale procedimento coincide spesso con le missioni di peace keeping di seconda generazione (post conflict peace building), in cui le missioni di pace assumono maggiori funzioni di governo e competenze in tema di tutela dei diritti umani.

GOVERNO DEI TERRITORI DA PARTE DEL CDS I casi più significativi in cui tali competenze sono state esercitate dalle missioni di pace sono collocati tra il 1995 e il 1999: Bosnia Erzegovina, Slavonia orientale, Timor Est, Kosovo.

BOSNIA ERZEGOVINA - 1995 Accordi di Dayton del 14.12.1995 conclusi al termine della guerra civile istituirono un Alto rappresentante internazionale con poteri di governo supremi.

SLAVONIA ORIENTALE E ZONE LIMITROFE A CROAZIA 1996 L’ONU ha presieduto con poteri di governo al ritorno dell’area (conquistata dalla Serbia) al governo croato (ris. 1037/1996 – conferma amministrazione transitoria come delineata in un accordo tra gli Stati interessati del 12.11.1995).

KOSOVO E TIMOR EST 1999 In queste missioni l’intervento dell’ONU e in particolare del CdS è più inciviso, dal momento che lo stesso ha affidato al Segretario Generale poteri legislativi, giudiziari ed esecutivi. In questo caso il CdS ha espressamente qualificato la situazione in cui interveniva come “minaccia alla pace”, decidendo di adottare una misura prevista dal cap. VII della Carta.

KOSOVO – UNMIK RIS. 1244/1999 L’UNMIK è l’United Nations Interim Administration Mission in Kosovo è stata istituita dal CdS con la ris. 1244/1999. La missione è tuttora operativa anche se si sta ridiscutendo la sua competenza dopo la dichiarazione di indipendenza del Kosovo del febbraio 2008, riconosciuta da circa sessanta Stati ma contestata da Serbia e Russia. Organizza e controlla lo sviluppo di istituzioni temporanee di autogoverno democratico in attesa di una sistemazione politica del territorio e di sopraintendere al trasferimento dei poteri dalle istituzioni provvisorie a quelle definitive.

KOSOVO – UNMIK RIS. 1244/1999 L’UNMIK è guidata da un rappresentante speciale del Segretario generale ed è assistita dall’OSCE per la democratizzazione del territorio, dalla UE per la ricostruzione dello sviluppo economico e dalla NATO per la difesa esterna. Regolamento UNMIK n. 9/2001 ha disegnato il quadro costituzionale: Assemblea Parlamentare, Presidente e altri organi.

KOSOVO – UNMIK RIS. 1244/1999 Si dovrebbero rivedere le sue competenze ma Russia è contraria e parere CIG ha dichiarato conformità al diritto internazionale della dichiarazione di indipendenza.

TIMOR EST – UNTAET ris. 1272/1999 La missione United Nations Transitional Administration in East Timor- UNTAET è stata creata per mantenere la sicurezza e l’ordine a Timor Est e per fornire assistenza umanitaria alla popolazione sottoposta a terribili massacri perpetrati dall’Indonesia dopo il referendum per l’indipendenza del 1999. Tale missione ha cessato di svolgere le sue funzioni nel 2002 quando il territorio è divenuto indipendente ed è stato ammesso all’ONU con il nome di Timor Leste.

TIMOR EST – UNTAET ris. 1272/1999 Il nuovo governo è stato assistito dapprima dalla missione UNMISET (2002 – 2006) per applicare leggi, sicurezza, giustizia (personale civile e militare), e poi da UNMIT (2006 – 2010) sempre con compiti di assistenza nella amministrazione della giustizia.

RICONOSCIMENTO DI AMMINISTRAZIONE DI TERRITORI Caso Iraq – ris. 1483/2003 dopo occupazione di USA e Regno Unito, qualificate come potenze occupanti, CdS dichiara di sostenere amministrazione transitoria affidata a iracheni finchè venga stabilito un governo dal popolo iracheno (fino al 2011 ritiro USA). Amministrazione non facente capo a CdS o a Segretario ma a forze dipendenti da Stati membri.

ISTITUZIONE DI TRIBUNALI INTERNAZIONALI PER LA PUNIZIONE DI CRIMINI COMMESSI DA INDIVIDUI Nell’ambito delle misure atipiche implicitamente previste dal capitolo VII della Carta vi è anche l’istituzione di tribunali penali internazionali per la punizione di crimini commessi da individui: Ris. 827 del 25.5.1993 istitutiva del Tribunale penale internazionale per i crimini commessi nella ex Jugoslavia dal 1.1.1991 in poi; Ris. 955 dell’8.11.1994 istitutiva del Tribunale penale internazionale per i crimini commessi in Ruanda nel 1994.

ISTITUZIONE DI TRIBUNALI INTERNAZIONALI PER LA PUNIZIONE DI CRIMINI COMMESSI DA INDIVIDUI Il Tribunale per la ex Jugoslavia ha sede a L’Aja; Il Tribunale per il Ruanda ha sede ad Arusha. Essi avrebbero dovuto chiudere la loro attività il 31.12.2014 – con ris. 22.12. 2010 1966 del CdS è stato istituito il Meccanismo internazionale residuale per i tribunali penali con il compito di portare a termine loro attività dopo la loro chiusura (dal 1.7.2012 per il Ruanda e dall’1.7.2013 per l’ex Jugoslavia).

ISTITUZIONE DI TRIBUNALI MISTI PER LA COMMISSIONE DI CRIMINI INTERNAZIONALI CdS ha anche avuto un ruolo nell’istituzione dei tribunali MISTI o INTERNAZIONALIZZATI, ovvero i tribunali composti in parte da giudici dello Stato ove hanno sede e in parte (maggiore) da giudici stranieri nominati dalle Nazioni Unite o dalle autorità che amministrano il territorio in modo da giudicare non solo crimini internazionali ma anche reati previsti da leggi nazionali.

ISTITUZIONE DI TRIBUNALI MISTI PER LA COMMISSIONE DI CRIMINI INTERNAZIONALI Corte Speciale per la Sierra Leone-accordo 2002 tra ONU e Sierra Leone, per crimini commessi dal 1996; Camere Straordinarie per la Cambogia l. 2001 e accordo ONU 2003;

ISTITUZIONE DI TRIBUNALI MISTI PER LA COMMISSIONE DI CRIMINI INTERNAZIONALI Panels di Timor Est creati nel 2000 dall’UTAET entro la Corte distrettuale di Dili; Panels del Kosovo creati nel 2000 dall’UNMIK; Commissione internazionale di inchiesta per il Darfur ris. 1564/2004 (dal rapporto della Commissione si segnala il caso alla Corte penale internazionale)

ISTITUZIONE DI TRIBUNALI MISTI PER LA COMMISSIONE DI CRIMINI INTERNAZIONALI Tribunale per il Libano creato nel 2007 con accordo concluso da Nazioni Unite con il governo del Libano – non ratificato e la cui entrata in vigore è stata imposta dal CdS- ris 2007/1757 – tribunale anomalo, creato per sottoporre a processo attentatori presunti contro ex primo ministro libanese Hariri ucciso il 14.2.2005. Tribunale fondato su ris. 1757/2007 –vari problemi: non può giudicare CdS all’atto della istituzione dello stesso?

ISTITUZIONE DI TRIBUNALI MISTI E RIDEFINIZIONE DEL RUOLO DELLE PEACE – KEEPING OPERATIONS CASO TAYLOR e TRIBUNALE PER SIERRA LEONE: ris. 1638/2005 del CdS autorizza la missione di peace keeping in Liberia di arrestare l’ex presidente Taylor in caso di ritorno in Liberia e di sottoporlo alla Corte speciale per la Sierra Leone.

ISTITUZIONE DI TRIBUNALI MISTI E RIDEFINIZIONE DEL RUOLO DELLE PEACE – KEEPING OPERATIONS Si conferma volontà del CdS di collaborare con amministrazione di giustizia penale internazionale in precedenza delineata nel caso della missione UNOSOM II e ISFOR in Bosnia Erzegovina. Come si concilia tale autorizzazione con la funzione pacifica delle peace keeping operations? Con il consenso di tutti i soggetti coinvolti

VALUTAZIONE DI TALI MISURE ATIPICHE DEL CdS Massima erosione della “domestic jurisdiction” degli Stati perché con esse il CdS si sostituisce alle attività amministrative degli Stati – non mera assistenza ma sostituzione nell’amministrazione della giustizia e delle attività amministrative. PROBLEMA: individuazione del fondamento di tali misure.

FONDAMENTO DI TALI MISURE ATIPICHE DEL CdS VARIE TEORIE: ANALOGIA CON AMMINISTRAZIONE FIDUCIARIA DI TERRITORI; CONSENSO DELLO STATO COINVOLTO; MISURE DI ARTT. 41 e 42 CARTA; ART. 24 CARTA; ANALOGIA CON OCCUPAZIONE BELLICA; NORMA CONSUETUDINARIA CHE HA DEROGATO A CAP. VII.

1) ANALOGIA CON AMMINISTRAZIONE FIDUCIARIA Si cerca di delineare analogia tra amministrazione fiduciaria prevista dal cap. XII della Carta per Stati sottoposti a decolonizzazione e amministrazione ONU… In realtà nelle risoluzioni istitutive di amministrazione ad opera di peace keeping operations si richiama sempre il capitolo VII.

2) CONSENSO DELLO STATO COINVOLTO. La tesi si fonda sulla considerazione che nella prassi lo svolgimento delle missioni amministrative ONU si fonda sul consenso dello Stato in cui tali missioni si svolgono. Il problema è che si tratta di consenso espresso da uno Stato che non ha effettivo potere di governo appunto perché viene assistito e dunque rischia di essere invalido anche perché…

2) CONSENSO DELLO STATO COINVOLTO. …anche Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 prevede all’art. 52 invalidità dei trattati conclusi sotto la minaccia o l’uso della forza…dunque si rischierebbe che fosse invalido il consenso espresso dallo Stato in cui operano tali missioni.

3) MISURE COERCITIVE DI ARTT. 41 e 42 CARTA Tesi ricostruisce amministrazione di territori e anche istituzione dei tribunali penali internazionali sull’art. 41 e sulle misure non implicanti l’uso della forza… Non importa che nella norma dell’art. 41 i destinatari siano gli Stati, perché si desume dalla natura negativa della norma che descrive solo quelle che non sono misure fondate sull’uso della forza, la possibilità che il CdS eserciti tali poteri.

3) MISURE COERCITIVE DI ARTT. 41 e 42 CARTA Tale tesi è stata peraltro sostenuta anche dagli stessi tribunali internazionali (caso Tadic trib. Ex Jugo 2.10.1995 e caso Kaniabashi nel trib Ruanda 18.6.1997) quindi sembrerebbe una sorta di interpretazione autentica delle norme, ma in realtà…

3) MISURE COERCITIVE DI ARTT. 41 e 42 CARTA …la stessa può essere contestata per il fatto che sia la giurisdizione penale internazionale sia il governo dei territori si rivolgono agli individui, mentre le misure coercitive dell’art. 41 sono dirette agli Stati quindi vi è una diversa sfera di operatività delle due norme.

3) MISURE COERCITIVE DI ARTT. 41 e 42 CARTA Amministrazione di territori e tribunali internazionali sono misure c.d. di state building ma implicano esercizio di poteri di governo interni ai territori, o finalizzati alla ricostruzione delle istituzioni interne di uno Stato e sono diverse da quanto prevedono art. 41 e 42 come sanzioni verso uno Stato.

4) ART. 24 CARTA ONU Altra teoria si fonda sulla competenza generale dell’art. 24 della Carta; Tale norma è però accompagnata dalla descrizione di singoli poteri previsti all’interno del par. 2 dell’art. 24 quindi se non fosse accompagnata dalla tassatività di tale par. 2 lo renderebbe del tutto superfluo.

4) ART. 24 CARTA ONU Inoltre, estendere i poteri del CdS sulla base dell’art. 24 e quindi in maniera eccessivamente ampia sarebbe un pericolo per gli Stati piccoli e medi a vantaggio dei membri permanenti.

5) ANALOGIA CON OCCUPAZIONE BELLICA Analogia si fonda sul fatto che si è in presenza di un’autorità esterna allo Stato che esercita un potere supremo; Inoltre si ritiene fondata da motivi umanitari, spesso si interviene per ripristinare rispetto del diritto umanitario. In realtà…

5) ANALOGIA CON OCCUPAZIONE BELLICA …vi sono profonde differenze: Amministrazione ONU interviene alla fine di una guerra; occupazione bellica presuppone l’esistenza di un conflitto; Amministrazione è autorità sovranazionale e non Stato diverso; Nell’occupazione bellica Stato occupante deve rispettare legge locale – in attività ONU no.

6) NORMA CONSUETUDINARIA Per l’ambito che è venuta ad assumere attività ONU in amministrazione di territori e tribunali internazionali si può ritenere che si sia formata norma consuetudinaria particolare (entro ambito ONU). CdS ha interpretato esigenze della pace in maniera estensiva quindi ritenendo che minaccia alla pace possa essere rappresentata anche da una situazione interna di uno Stato se appare poco convincente per ONU…

6) NORMA CONSUETUDINARIA In base alla norma consuetudinaria particolare si è ampliata la disciplina del peace keeping con il consenso degli altri Stati, sempre tenendo conto che le missioni di peace keeping devono rispettare i limiti del diritto umanitario e del principio di autodeterminazione dei popoli.

6) NORMA CONSUETUDINARIA FONDAMENTO GENERALE: interpretazione ampia della norma dell’art. 39 con cui si accerta minaccia alla pace; CdS può ritenere tale situazione interna degli Stati , ma tale interpretazione è stata accettata da generalità degli Stati.

STRUTTURA DEL TRIBUNALE PER LA EX JUGOSLAVIA (SIMILE RUANDA) 3 CAMERE DI PRIMA ISTANZA (ciascuna di 3 giudici); nominati da AG su lista del CdS; 1 CAMERA D’APPELLO (7 giudici): nominati da AG su lista del CdS; PROCURATORE indipendente avvia l’indagine penale- nominato dal CdS su designazione del Segretario generale; CANCELLERIA: amministra e assiste il tribunale. A capo vi è il Cancelliere nominato dal Segretario generale

COMPETENZA DEL TRIBUNALE PER LA EX JUGOSLAVIA (SIMILE RUANDA) Violazioni gravi del diritto internazionale umanitario (art. 1): Violazioni gravi della Convenzione di Ginevra del 1949 (art.2); Violazioni delle leggi e consuetudini di guerra (art. 3); Genocidio definito nella Convenzione del 1948 (art. 4); Persone fisiche; Crimini commessi dopo il 1° gennaio 1991 Crimini commessi sul territorio della ex Jugoslavia.

COMPETENZA DEL TRIBUNALE PER LA EX JUGOSLAVIA (SIMILE RUANDA) Spese del tribunale sono imputate alle Nazioni Unite in conformità all’art. 17 della Carta e quindi ripartite obbligatoriamente tra gli Stati membri dall’Assemblea generale

COMPETENZA DELLA AG IN TEMA DI MANTENIMENTO DELLA PACE AG ha competenza ampia nell’ambito dell’ONU – quindi anche in materia di mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Art. 10 della Carta prevede che “essa possa discutere qualsiasi questione o argomento che rientri nei fini del presente Statuto…”

COMPETENZA DELLA AG IN TEMA DI MANTENIMENTO DELLA PACE Atto con cui AG agisce è la raccomandazione, salvo quanto dispone art. 12, ovvero le competenze in materia di funzione conciliativa…

COMPETENZA DELLA AG IN TEMA DI MANTENIMENTO DELLA PACE COMPETENZA CONCILIATIVA della AG è simile a quella del CdS; Formulazione di art. 14 della Carta consente di ritenere applicabili alla AG le competenze degli artt. 33, 36, 37 e 38 della Carta per il CdS. AG dispone anche di un potere di inchiesta analogo a quello del CdS.

COORDINAMENTO CON COMPETENZA DEL CdS PROBLEMA: COORDINAMENTO con la competenza del CdS in materia di mantenimento della pace e della sicurezza internazionale: Limite oggettivo: domestic jurisdiction vale anche per AG; Limite soggettivo: art. 12 par. 1 Carta

LIMITE DI ART. 12 par. 1 CARTA Durante esercizio di funzioni del CdS su una controversia o su una situazione qualsiasi l’AG deve astenersi dal fare qualsiasi raccomandazione, a meno che non sia richiesta dal CdS (art. 12 par. 1). E’ corollario di art. 24 Carta – responsabilità esclusiva del CdS.

LIMITE DI ART. 12 par. 1 CARTA In realtà AG si è ritenuta competente a intervenire in situazioni in cui CdS era già intervenuto e anche con soluzioni differenti nel merito: Ad es. parere conseguenze giuridiche della costruzione di un muro nei territori palestinesi 9.7.2004 Parere soggettività Kosovo 2010.

LIMITE DI ART. 12 par. 1 CARTA/PARERE CIG 9.7.2004 La CIG si pronuncia sulla competenza della AG di chiedere un parere in deroga all’art. 12 par. 1 Carta sulla base di ris. Uniting for peace n. 377/V della AG del 1950 in base alla quale AG può essere convocata in sessione straordinaria e adottare atti concernenti il mantenimento della pace in caso di blocco del CdS….

LIMITE DI ART. 12 par. 1 CARTA/PARERE CIG 9.7.2004 Nel caso specifico, la AG istituì la missione di pace UNEF I per la crisi di Suez – missione operativa che non può considerarsi una azione ai fini dell’art. 11 par. 2 della Carta quindi poteva essere istituita? – si dubita della legittimità di tale impostazione.

LIMITE DI ART. 12 par. 1 CARTA/PARERE CIG 9.7.2004 …significativo che la CIG abbia ripreso tali argomentazioni per affermare che CIG si può pronunciare sul punto; CIG potrebbe farlo già secondo quanto prevede art. 96 della Carta, che prevede competenza generale di AG in materia di richiesta di pareri alla CIG… Quindi….

NUOVO RUOLO DI AG E RESPONSIBILITY TO PROTECT Nuove tendenze delle relazioni internazionali definiscono un nuovo ruolo della AG? Può l’AG sostituirsi al CdS in caso di stallo di quest’ultimo? Secondo art. 11 par. 2 Carta ciò non sarebbe possibile perché ogni questione dovrebbe essere deferita al CdS.

NUOVO RUOLO DI AG E RESPONSIBILITY TO PROTECT Riserva di competenza di art. 11 par. 2 esclude che AG possa deliberare misure come quelle di art. 41 e 42 Carta. Nemmeno possono essere deliberate misure di peace keeping (illegittimità di missione UNEF I nella crisi di Suez del 1956).

NUOVO RUOLO DI AG E RESPONSIBILITY TO PROTECT Qualche spunto positivo può invece trovarsi in uno studio di una Commissione incaricata di studiare il tema della “responsabilità di proteggere” su cui si fonda intervento degli Stati autorizzato dal CdS già nel 2001.