Introduzione al corso: i concetti, la prospettiva metodologica e il framework di riferimento Alessandro Natalini

LaPartecipazione alle lezioni Deve essere costante e accompagnata dallo studio in parallelo dei capitoli del libro e del materiale didattico messo disposizione sul sito del docente In particolare occorre studiare per tempo i 3 paper che trovate sul sito su cui saranno svolte delle esercitazioni scritte Il 29 marzo si terrà un seminario: è richiesta la massima partecipazione Si chiede agli studenti organizzati in gruppi lavoro di analizzare un processo di riforma amministrativa e presentarlo in aula al termine del corso studiare sul libro e sugli appunti che devono essere presi durante la lezione

La Valutazione Non si valutano solo le conoscenze apprese a lezione o sul libro ma anche la capacità di ragionare in modo autonomo sui casi, di esprimere il proprio punto di vista nelle discussioni in aula, di fare una presentazione Partecipazione al seminario Risultati conseguiti nelle 5 esercitazioni Presentazione alla classe dello studio del caso Per i frequentanti al termine del primo blocco di lezioni è previsto un esonero che possono sostenere solo i frequentanti. In una data concordare dopo la fine del corso sarà svolto l’esonero della seconda parte.

Esame TESTO A. Natalini, Il tempo delle riforme amministrative, Il Mulino, Bologna, 2006 Ulteriori materiali saranno resi disponibili sul sito del docente

Le basi Politica pubblica Pubblica amministrazione Politica di riforma delle pubbliche amministrazioni

Una realtà vasta e variegata di politiche pubbliche Dall’ordine pubblico ai servizi sociali alle relazioni internazionali Relativamente alla materia Possono toccare pochissimi associati o tutta la cittadinanza, con impatti sociali molto diversi Relativamente alla loro portata Relativamente alla loro natura Possono assegnare beni, distribuire o estrarre risorse o regolare rapporti già esistenti, con effetti temporali diversi

Che cosa è una politica pubblica? Lasswell e Kaplan “un programma di azione proiettato verso il futuro che si basa sull’individuazione di obiettivi di valore e prevede procedure e atti finalizzati al raggiungimento di questi (intenzione+programmatico, ma anche conseguenze impreviste)

Gli elementi del programma di azione pubblica si compone di una pluralità di provvedimenti; promana da autorità pubbliche dotate di una peculiare legittimità; ha valore normativo; si riferisce a un determinato ambito di problemi sociali del quale fanno parte integrane i processi a monte della decisione e a valle di attuazione

Come si circoscrive una politica pubblica? Sono gli stessi attori politici a collegare una pluralità di atti per conseguire un obiettivo Ma lo studioso può considerare oggetti e periodi che sono più estesi e che condizionano la politica pubblica anche se non erano neanche noti agli attori (es. studi di lungo periodo)

Scienza politica e studio delle politiche Le politiche come prodotto della politica (Easton e Almond e Powell) La politica come prodotto delle politiche (Lowi): modella gli influssi delle istituzioni sulle specifiche decisioni e attivano soggetti che diventano parte della politics

Tipologie delle politiche pubbliche Wilson [1980] Benefici concentrati diffusi Interest groups politics Enterpreneurial politics diffusi concentrati Costi Client politics Majoritarian politics

Tipologia di Wilson Interest groups politics: situazione di conflitto tra gruppi di interesse Client Politics: un gruppo ristretto (es. categoria dell’impiego pubblico) guadagna a discapito della colletività Entrepeneurial Politics: la massa guadagna a discapito di uno specifico gruppo (molto improbabile) Majoritian Politics: non ci sono gruppi molto interessati né in positivo né in negativo per cui è difficile si inneschi, ma incontra meno ostacoli

Le fasi di una politica pubblica Identificazione di un problema Formulazione di una politica Decisione Messa in opera Valutazione dei risultati Continuazione o fine della politica

Identificazione di un problema L’agenda setting è il processo che seleziona le politiche da realizzare Ha carattere competitivo Il problema è “costruito” e circoscritto dagli attori Il problema centrale è quello di capire chi e come controlla l’agenda

Formulazione di una politica Analisi delle possibile soluzione Selezione delle opzioni alternative Rilevanza dimensione tecnica e politica

Decisione E’ la fase in cui alla scelta viene conferita autorità pubblica E’ quindi fondamentale la sua legitimità La decisione non è detto che si tutta insieme alla fine, ma può essere adottata per parti lungo l’arco del processo decisionale Si può basare su delle negoziazioni (bargaining) Si può trovare un accordo tra diversi attori che trovano ciascuno un proprio beneficio (log rolling) La decisione è condizionata dalle istituzioni e dagli attori, ma anche dalla “natura” delle politiche (tipologie Lowi e Wilson)

Messa in opera (implementazione) Rileva sia il top down sia il bottom up C’è il problema dell’adattamento della decisione alle specifiche realtà che ha una sua discrezionalità I soggetti che la attuano sono portatori di specifici interessi Anche in questo caso conta la natura della politica e il grado di legittimazione della scelta adottata

Valutazione dei risultati Valutazione degli effetti in termini di impatto diretto e indiretto e a breve e a lungo termine Individuazione delle ragioni che hanno prodotti quell’effetto Speso è il punto di partenza di una nuova politica o di una revisione di quella realizzata Spesso non è neutra, ma politicizzata (positivo se si parte da essa per cambiare)

Continuazione o fine Il successo di una politica può portarla a consolidarla o ad estenderla L’influsso di altre categorie di interessi può portare ad ampliarla o a trasformarla A volte si chiude per un fallimento improvviso anche durante il processo decisionale A volte si esaurisce progressivamente nel tempo (le stagioni di una politica)

Gli attori delle politiche pubbliche Il governo Il parlamento La pubblica amministrazione e i nuovi attori istituzionali I partiti Soggetti privati portatori di interessi specifici Gli esperti ATTORI ISTITUZIONALI ATTORI NON ISTITUZIONALI

Il contesto decisionale E’ l’insieme dei fattori o delle condizioni strutturali o contingenti che influenzano i processi decisionali e contribuiscono a determinarne gli esiti, ma che non possono essere modificati dagli attori ed in particolare da quelli interessati alle decisioni di policy Il contesto decisionale

Il contesto cognitivo Sono le condizioni sotto le quali la conoscenza è prodotta, distribuita, interpretata ed applicata Scala da quelle più strutturali a quelle più contingenti Cultura (valori di base di una società che spingono una società ad essere apatica, collettivista, individualista o egualitaria) Patrimonio conoscitivo (diffusione delle conoscenze in una società ad esempio sugli effetti di un impianto tecnologico o sulla mancanza di una politica sulla raccolta differenziata dei rifiuti) Opinioni (orientamenti condivisi sulle tasse, sugli orientamenti sessuali, sull’immigrazione) Salienza (importanza della decisione nel dibattito pubblico per cui una decisione anche condivisa ed importante non trova spazio in agenda)

Il contesto economico e tecnologico E’ l’insieme delle condizioni economiche che caratterizzano una società in un determinato momento Strutturali: modello di capitalismo o stadio di evoluzione delle tecnologie o globalizzazione Contingenti: crisi economica o crisi finanziaria o crisi fiscale

Il contesto istituzionale La struttura costituzionale, istituzionale e legale, le regole istituzionalizzate e le norme internazionalizzate che rappresentano lo schema entro cui si svolgono le interazioni Ne fanno parte il livello di protezione del diritto di proprietà o della privacy, il grado di frammentazione delle istituzioni o di molteplicità dei livelli di governo, il ricorso agli strumenti di democrazia diretta Particolarmente rilevanti sono le regole che determinano la possibilità di accedere al processo decisionale

La dinamica del contesto: gli shock esogeni le finestre di opportunità Il contesto diventa rilevante nello spiegare gli esiti di una decisione nella misura in cui è stabile oppure produce degli shock esogeni che alterano il set degli attori o delle loro preferenze o delle loro risorse o le loro modalità di interazione Comunque il contesto è continuamente in movimento spesso influenzato dai cicli elettorali Determina nel tempo maggiori o minori opportunità di cambiamento che possono essere sfruttate dal promotore del cambiamento oppure rappresentare ostacoli insormontabili (policy windows)

I caratteri della burocrazia per Weber)‏ L’accentramento del potere: La burocrazia pubblica nasce come lo specifico strumento di potere attraverso cui si stabilizza il centralismo della monarchia assoluta Il monopolio della forza legittima: La burocrazia è lo strumento che consente di esercitare questa forza L’impersonalità del comando: L’uso della forza è controllato dalla legge (Rule by law)

Tipologia del potere per Weber Potere tradizionale: credenza quotidiana del carattere sacro delle tradizioni che legittima chi riveste un’autorità Potere carismatico: dedizione straordinaria al carattere sacro o alla forza eroica o al valore esemplare di una persona Potere razionale-legale: fondato sulla credenza della legalità di ordinamenti e statuti e nel diritto di comando di chi lo esercita in base ad essi.

Caratteri del potere razionale-legale Impersonale: applicazione neutrale di regole astratte Sapere specialistico: reclutamento sulla base del merito e della specifica competenza Organizzazione gerarchica

Condizioni storiche per la crescita della burocrazia Affermazione dell’economia monetaria Fattori internazionali Macchine da guerra Amministrazioni “residui” della guerra Diritti acquisiti con la guerra Gestione dei debiti Crescita burocratica progressiva specializzazione degli organi amministrativi

Altre ragioni della crescita della burocrazia Affermazione del welfare state La moltiplicazione degli interessi da tutelare Lo Stato regolatore La spinta interna delle burocrazie

Modelli di burocrazia Modello francese Modello americano Formazione Ad hoc per la PA Esperienze professionali Accesso Concorso pubblico Anche nomina politica Carriere Interna PA Anche ingressi da fuori Competenze Generalista Rilevanza professional Sistema decisionale Gerarchico- piramindale Per progetti Cultura amministrativa Legittimazione per norme impersonali Decisioni per casi specifici Rapporti con l’esterno Chiusura Mediazione

Le crisi delle amministrazioni La crisi fiscale La crisi di governabilità La crisi per incapacità

Occupati nel settore “Pubblica amministrazione”sul totale occupati 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Danimarca 30,8 30,9 30,7 30,1 31,1 Finlandia 26,5 25,9 25,4 25,1 25,6 25,3 n.d. Francia 26,8 26,3 25,7 26,4 Germania 12,3 12,0 11,6 11,3 11,0 10,7 10,6 Grecia 7,4 7,3 7,1 8,2 7,9 8,5 Irlanda 15,7 15,3 15,2 15,9 16,3 16,2 15,8 15,6 Italia 16,1 15,5 15,4 15,1 14,9 14,7 Paesi Bassi 16,0 16,4 Regno Unito 18,3 18,0 17,9 18,1 18,4 18,7 19,0 19,1 Spagna 15,0 14,5 14,2 14,4 14,3 14,1 13,6 Svezia 37,0 36,1 35,8 33,7 33,8 33,9 34,4

Retribuzioni lorde e unità di lavoro nella PA Indici 2000 = 100 Fonte: elaborazioni Aran su dati di Contabilità Nazionale ISTAT, Sintesi dei conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche (SEC 2010) del 25/05/2016

Retribuzioni lorde pro-capite nella PA e nel privato Indici 2000 = 100 Fonte: elaborazioni Aran su dati di Contabilità Nazionale ISTAT, Conti funzionali (versione NACE Rev.2)

Le politiche di riforma amministrativa Rappresentano un adattamento delle burocrazie alle esigenze della società Sono però anche frutto di azioni intenzionali volte risolvere un problema individuato In un’accezione molto generale, le riforme amministrative possono essere definite come un adeguamento delle pubbliche amministrazioni alle esigenze del mondo esterno, facendo riferimento ad una burocrazia che è parte della società civile e dell'economia e che ad esse (e da esse) deve continuamente adattarsi (ed essere adattata). Tuttavia, gli esiti del processo di cambiamento non sono l’immediata conseguenza delle pressioni esercitate dall’ambiente circostante. Esse sono il frutto di un’azione intenzionale, una politica di intervento, che può anche avere un contenuto meramente simbolico, ma che è comunque rivolta a risolvere un problema individuato o individuabile. Nell’ambito di questo corso e del testo per riforme amministrative si intendono le trasformazioni caratterizzate in relazione a tre dimensioni: ambito operativo, articolazione interna ed estensione temporale.

Le riforme amministrative:ambito operativo Rivolte tendenzialmente al complesso del sistema amministrativo Solo ambito statale Con riferimento alla prima dimensione, quella concernente l’ambito operativo, le riforme hanno spesso l'ambizione di trasformare il complesso delle amministrazioni pubbliche. Ma, in contesti in cui si accentua una conformazione del sistema amministrativo caratterizzata dall'insorgere di una molteplicità di centri di responsabilità autonomi e differenziati per modello organizzativo, questo risultato può essere il frutto di processi di intervento selettivi, graduali o articolati al proprio interno. Per cui l'intervento non produce i suoi effetti omogeneamente su tutte le amministrazioni. Al fine di evitare esclusioni arbitrarie, l'oggetto della presente indagine è circoscritto agli interventi che hanno un orizzonte operativo non limitato a specifiche organizzazioni pubbliche o alla soluzione di problemi settoriali, ma senza tralasciare quelli in cui un cambiamento trasversale è perseguito attraverso un approccio di tipo selettivo o modulare. L’analisi si è concentrata sul solo ambito statale, evitando di considerare le riforme realizzate nelle autonomie territoriali e funzionali, ma anche quelle riferite agli enti pubblici e alle autorità indipendenti. Sono, pertanto, state escluse dall’oggetto dell’indagine le rilevantissime trasformazioni intervenute nei rapporti tra i diversi livelli di governo. In questo modo si è pregiudicata la possibilità di considerare esperienze probabilmente essenziali per comprendere nella loro interezza i cambiamenti del sistema amministrativo. Tuttavia, è sembrato preferibile focalizzare l’attenzione su un ambito sufficientemente circoscritto, al fine di essere in grado di ricostruire le modalità con cui gli interventi di cambiamento sono effettivamente stati posti in essere, ammettendo che le conclusioni a cui si è giunti al termine di questa indagine possano e debbano essere integrate o riviste alla luce di osservazioni ulteriori o più estese.

Le riforme amministrative: articolazione interna Analisi per ciascuna delle linee d’intervento Analisi del processo di riforma nel suo complesso Con riguardo alla seconda dimensione che caratterizza l’oggetto dell’indagine, le riforme amministrative si articolano in diverse linee di intervento che hanno o dovrebbero avere un impatto d'insieme sull'organizzazione e sul funzionamento degli apparati pubblici, nonché sulle relazioni tra questi apparati e i cittadini. Questa pluralità degli strumenti di cambiamento è stata rilevata un po' in tutti i paesi occidentali, registrando significative analogie tra quelli a cui si fa ricorso nei diversi contesti: politiche di bilancio, deregolamentazione, introduzione di nuove tecnologie, innovazioni manageriali, creazione di nuovi meccanismi di valutazione, deconcentrazione, giuridificazione o privatizzazione. L'analisi del processo di riforma amministrativa non può prescindere da questa peculiare conformazione del fenomeno considerato, in cui una pluralità di programmi di intervento si sovrappongono e si intrecciano tra loro. Per cui è stato necessario operare un esame basato su due livelli di analisi. Un primo livello, articolato al proprio interno, in cui si considera separatamente ciascuno dei programmi di intervento, caratterizzati da specifici obiettivi, i quali dovrebbero, nel loro insieme, contribuire a realizzare la riforma amministrativa. La prima parte del volume è dedicato all'analisi di alcuni di questi programmi, con riferimento, rispettivamente al rapporto tra politica e amministrazione, a quello tra amministrazione e cittadini, all'organizzazione e al decentramento, alle semplificazioni e all’informatizzazione. Come si vede, il campo d’indagine include molti degli ambiti che maggiormente hanno caratterizzato il processo di riforma amministrativa. Ma, anche sotto questo profilo, l’analisi non ha la pretesa di essere esaustiva, nella consapevolezza che un’estensione dell’indagine ad altri ambiti altrettanto rilevanti (es. personale, finanza, giustizia amministrativa) possa contribuire ad arricchire notevolmente le conoscenze in merito ai meccanismi di funzionamento dei processi di riforma amministrativa. Ad un secondo livello, strettamente connesso al primo, le riforme amministrative saranno osservate come un insieme, all'interno del quale saranno esaminati trasversalmente i singoli interventi e l'impatto complessivo che essi generano, al fine di cogliere continuità e sinergie, ma anche sovrapposizioni e contraddizioni. In particolare, nella seconda parte del volume, saranno analizzate le modalità con cui gli interventi innovativi sono stati organizzati, realizzati e valutati.

Il concetto di riforma amministrativa la dimensione temporale governo Ciampi (1993 - 1994); governi di centro - sinistra (1996 - 2001); governi di centro – destra (2001 - 2005) governo di centro-destra (2008-2011) governo di centro-sinistra (2014-) Per quanto concerne la terza dimensione, quella riferita all’estensione temporale, nell'ultimo decennio, si è passati attraverso quattro legislature, durante le quali si sono succeduti nove governi. Per evitare di rendere troppo frammentata la ricostruzione, si è preferito concentrare l'analisi su tre momenti in cui è sembrato possibile distinguere in modo maggiormente compiuto i contorni di una vera politica di riforma amministrativa: il primo è legato all'esperienza del governo Ciampi (1993 - 1994); il secondo è rappresentato dai governi di centro - sinistra (1996 - 2001); il terzo costituito dai governi di centro - destra che hanno guidato il paese nella XIV legislatura (2001 - 2005). Nel corso dell'analisi si verificherà se questi momenti sono stati legati tra loro da un rapporto di continuità o di discontinuità nelle politiche di riforma amministrativa intraprese e realizzate.

La prospettiva diacronica Analizzare il mutamento delle strategie di intervento Ricostruire i nessi causali che hanno determinato il succedersi degli eventi Osservare la rilevanza dell’orizzonte temporale sugli esiti delle riforme amministrative Questa indagine analizza le riforme in una prospettiva diacronica. E questo non solo e non tanto per mettere in luce la forza vincolante del passato, del peso delle tradizioni, della cultura e dei comportamenti che si sono progressivamente consolidati. L’intento è, invece, quello di osservare il trascorrere del processo di cambiamento, nella sua durata. Abbandonando una visione sincronica sembra, infatti, possibile esaminare le variazioni che sono via via intervenute nella definizione delle strategie, evidenziando le cause che le hanno determinate. Si possono ricostruire i sentieri percorsi dall’azione di riforma per porre in essere queste strategie, mettendo in risalto i nessi causali che hanno caratterizzato la successione degli eventi. Più al fondo, si possono spiegare gli esiti del processo di cambiamento, indagando il modo in cui esso è stato posto in essere all’interno di un sistema di vincoli e condizionamenti. Da qui il titolo del volume che costituisce un’analisi non solo di un periodo in cui sono state tentate molteplici riforme amministrative, ma anche di processi di cambiamento la cui conformazione e i cui esiti, si assume come ipotesi, sono stati determinati anche dall’influenza della dimensione temporale.

Il framework di riferimento Esigenze Vincoli Selezione degli scopi e delle modalità Adozione di norme di riforma L’attuazione: organizzazione e attività Il risultato In estrema sintesi, il framework rappresenta una scomposizione del processo di riforma amministrativa in sei parti, non necessariamente collegate tra loro da un rapporto di sequenzialità. All’interno della prima, che concerne la manifestazione delle esigenze, si producono e si manifestano gli impulsi al cambiamento provenienti dalla società e dal mondo economico. Essi sono la causa che induce ad adattare o a mutare radicalmente l’assetto burocratico consolidato, per cui sono anche la misura dell’efficacia delle azioni di riforma e della capacità di adeguamento del sistema amministrativo. Tuttavia, la spinta generata da queste esigenze non è che una condizione necessaria, ma non sufficiente, a determinare l’avvio del processo di trasformazione e ancor meno i suoi esiti. Infatti, queste esigenze sono destinate a scontrarsi con il secondo elemento del framework di riferimento, costituito dai fattori di vincolo. Questi non sono solamente un ostacolo all’avvio delle iniziative di riforma, una sorta di cancello d’entrata, ma sono in grado di conformare, limitare, orientare gli obiettivi perseguiti e anche le modalità con cui si tenta di porli in essere. Non sono estranei al processo di cambiamento, ma lo accompagnano lungo tutta la sua durata, imponendo retromarce e cambi di direzione, condizionando i risultati conseguiti. Queste prime due parti del framework sono state considerate in precedenti paragrafi di questo capitolo introduttivo. La terza parte è quella in cui il vertice politico e quello amministrativo, sulla base delle proposte elaborate dagli esperti di settore, individuano le forme e i contenuti delle strategie d’azione. Essa è particolarmente delicata in quanto, in quanto è quella in cui avviene (o dovrebbe avvenire) la distinzione tra gli interventi da realizzare e quelli inopportuni o non fattibili o, comunque, non prioritari. In questo ambito si rivela la capacità di leadership dell’Esecutivo, e si misura il grado di consenso (o di dissenso) delle categorie economiche e sociali, nonché dei sindacati di settore, in merito alle iniziative di riforma. Si formano le coalizioni e si traccia la linea che separa i vincitori dai vinti, che cercheranno, in seguito, di prendersi una rivincita in fase di attuazione. La quarta parte è quella in cui gli obiettivi del cambiamento sono recepiti all’interno di norme giuridiche. Ai fini dell’indagine, è bene precisare, gli obiettivi di cambiamento definiti all’interno degli atti normativi saranno considerati, al pari di tutte le attività prodromiche ad essi (quelle che confluiscono nella terza parte del framework), come una variabile principale. La quinta parte riguarda le modalità organizzative e funzionali con cui si tenta di dare attuazione alle strategie di cambiamento. Anche in questo caso assume rilievo il ruolo degli esperti, in quanto sono coloro che, con la partecipazione più o meno attiva della burocrazia, elaborano le idee e predispongono i progetti per la realizzazione degli intenti di riforma. Come accennato in precedenza, questa fase è condizionata dai fattori di vincolo e al suo interno possono generarsi le condizioni per un’integrazione o per un ripensamento degli obiettivi perseguiti. Ma possono anche essere il luogo all’interno del quale gli intenti di riforma progressivamente si esauriscono. L’ultima parte è rappresentata dall’output degli interventi di riforma e dall’impatto che essi determinano, producendo effetti voluti e non voluti. Al fondo, è necessario considerare che il processo di attuazione non è un percorso con un andamento e una destinazione ineluttabili. Per questa ragione i prodotti delle politiche di riforma saranno considerati come una variabile dipendente, che sarà osservata nel tentativo di mettere in rilievo l’incidenza, rispetto ad essi, di alcune variabili intervenienti costituite dalle modalità organizzative ed operative che hanno caratterizzato i processi di attuazione. Se l’output realizzato non è che uno dei possibili equilibri a cui si giunge come esito del processo di trasformazione, è interessante spiegare le cause e i meccanismi che hanno condotto questa soluzione ad affermarsi tra quelle ex ante possibili.

La prospettiva neoistituzionale Rilevanza del sistema di rappresentanza degli interessi, del paradigma culturale dominante o della struttura del sistema di governo La rilevanza del percorso di cambiamento La specifica rilevanza della path dependence nel settore pubblico Questo approccio mette in luce l'influenza sul processo di riforma amministrativa di fattori come il sistema di rappresentanza degli interessi o come la normazione dell'organizzazione, delle risorse e delle attività delle amministrazioni, nonché la struttura del sistema di governo (es. forza dell'esecutivo rispetto alle assemblee, coesione dei governi, presenza e rilevanza dell'opposizione politica, fisionomia degli alti vertici burocratici). Consente anche di focalizzare l’attenzione sui condizionamenti imposti dai vincoli istituzionali, i quali possono incidere in diverse forme e con diversa intensità in ciascuno degli ambiti (es. informatizzazione piuttosto che decentramento amministrativo) e dei settori (es. agricoltura o ordine pubblico) considerati dagli interventi di cambiamento. La notevole varietà di approcci che si ascrivono all’interno di questa prospettiva costringe però a specificare che questa indagine si riferisce principalmente a quella ascrivibile al filone del neoistituzionalismo “storico”, almeno nell’accezione evidenziata recentemente da Pierson a partire da una rivisitazione degli studi ispirati alla rational choice analysis. Da tempo è stato evidenziato come gli assetti istituzionali nei diversi contesti siano il frutto di percorsi conformati da comportamenti (più o meno efficienti) spesso adottati sulla base delle credenze (più o meno fondate) degli attori del processo decisionale e delle informazioni (più o meno carenti) effettivamente disponibili. Questi eventi, anche se apparentemente di limitato rilievo, e le modalità con cui essi si sono susseguiti hanno un influsso determinante sul raggiungimento di una particolare situazione di equilibrio. Ma questo è vero nei momenti iniziali di un processo di trasformazione. Infatti, nella fase di avvio di questo processo gli esiti possibili sono per definizione molteplici, ma lo sviluppo degli accadimenti rende impercorribili o eccessivamente onerose e/o aleatorie una serie di opzioni, inducendo il progressivo rafforzamento delle scelte più o meno consapevolmente compiute. Via via che gli eventi si susseguono si produce una nuova situazione di equilibrio (una delle molteplici situazioni che inizialmente avrebbero potuto determinarsi) sostenuta da una spinta inerziale, la quale è in grado di contrastare l’effetto di ulteriori azioni che potrebbero turbare l’assetto conseguito. E’ stato anche evidenziato che la spinta impressa dalla path dependence nel settore pubblico non trova i correttivi presenti in quello privato o essi hanno un’incidenza molto meno significativa. Infatti, sia la concorrenza sia l’apprendimento agiscono in modo lento, stentato e non sempre efficiente. Ciò è evidente per la concorrenza, la quale, in assenza di una situazione di mercato, può essere solo simulata. Ma anche le forme di apprendimento che pure sono sviluppate all’interno delle istituzioni pubbliche, per la complessità inerente ad ogni forma di valutazione delle performance in questo contesto, difficilmente innescano meccanismi di feed-back. Nell’ambito di questa indagine il riferimento ai meccanismi di path dependence non è utilizzato solo per mettere in rilievo la difficoltà che incontra ogni riforma nel tentativo di controbattere la resistenza inerziale degli assetti consolidati. Nelle pagine che seguono, e, in particolare, all’interno del capitolo conclusivo, si cerca, invece, di analizzare il modo in cui questi meccanismi conformano il processo di trasformazione e i suoi esiti. In questa prospettiva, l’analisi del percorso del cambiamento è funzionale a mostrare che esso non è costretto a seguire un sentiero prefissato, ma è in grado di raggiungere, all’interno di un sistema di vincoli istituzionali dati, una molteplicità di punti di equilibrio. L’osservazione ex post degli interventi di riforma è in grado di valutare la misura in cui le opportunità di cambiamento sono state via via selezionate per effetto della path dependence. La ricostruzione del modo in cui sono state attuate le riforme amministrative ha lo scopo di mostrare come la successione degli eventi, la sequenza degli interventi e la dilatazione temporale delle azioni poste in essere hanno influenzato i loro esiti.

I vincoli al cambiamento: la politica Scarsa attenzione politica concentrata sulla tutela dei microinteressi all’interno del pubblico impiego Assenza di leadership Le riforme amministrative sono iniziate nel 1993: solo a partire da quell'anno sono stati avviati progetti di trasformazione delle amministrazioni pubbliche per adattarle alle esigenze della vita sociale ed economica del paese. Prima di quel momento il bisogno di innovazione era pronunciato, ma recessivo rispetto all’influsso di altri fattori che agivano da vincolo. Il primo di essi era legato al fatto che l'attenzione delle forze politiche per la riforma dell'amministrazione era modesta. Esse privilegiavano le questioni di natura sostanziale, ritenendo che le trasformazioni amministrative, analogamente a quelle istituzionali, fossero lontane dall'interesse della collettività. In questo quadro, i partiti preferivano ritagliarsi un ruolo di connettore tra le amministrazioni pubbliche e la società civile. La struttura e le dinamiche del sistema politico, caratterizzate da un elevato grado di frammentazione e di conflittualità e dall'essere prevalentemente orientate a dare risposta ad interessi immediati di specifiche categorie di beneficiari, erano di ostacolo alla formulazione e alla realizzazione di cambiamenti di vasta portata. La riforma amministrativa era considerata come un problema privo di una rilevanza immediata, dominato dal rapporto con i sindacati del pubblico impiego. Queste caratteristiche del sistema politico impedivano lo sviluppo di politiche di medio - lungo termine, come erano quelle di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni. Nel contempo, precludevano anche il costituirsi di una leadership forte e visibile, che, in altri paesi, è risultata essere una condizione essenziale per la riuscita delle riforme amministrative. Dalla fine degli anni Sessanta, la politica, nel tentativo di depotenziare il conflitto sociale e di massimizzare il consenso dei burocrati, aveva rinunciato a trasformare l'amministrazione e ad interpretare la domanda sociale, soffermandosi ad ascoltare le "voci di dentro". Nei fatti, al di là delle periodiche manifestazioni di intenti, le azioni dei partiti nei confronti delle amministrazioni pubbliche erano state molto limitate e avevano riguardato prevalentemente i pubblici dipendenti che costituivano un gruppo esteso e ben identificato di interessati.

I vincoli al cambiamento: i pubblici dipendenti Meridionalizzazione Status dell’alta burocrazia Sindacati del pubblico impiego Il secondo fattore ostativo, connesso al primo, dipendeva dal fatto che la questione amministrativa con il tempo aveva finito per diventare la questione del pubblico impiego. Le ragioni di questo fenomeno sono state analizzate da tempo. Esse erano dovute alla progressiva meridionalizzazione del pubblico impiego, agli atteggiamenti dell'alta burocrazia e alle politiche portate avanti dai sindacati del pubblico impiego. Sotto il primo profilo, la selezione del personale avveniva sempre più nel Mezzogiorno, non essendo i giovani settentrionali interessati alle prospettive offerte dall'impiego pubblico. Il personale meridionale portava nella pubblica amministrazione un'aspirazione alla stabilità del posto di lavoro, una cultura idealista e una visione cinica dello Stato, costantemente subordinato ai legami familiari e amicali che circondano l'individuo. Da ciò, derivavano, in parte, le notevoli difficoltà incontrate nell’introduzione di sistemi meritocratici nel pubblico impiego, nonché un forte squilibrio nella distribuzione delle risorse umane tra gli uffici pubblici, che vedeva le regioni meridionali affollarsi di personale desideroso di riavvicinarsi al proprio luogo di nascita, mentre le sedi settentrionali erano oggetto di un progressivo depauperamento. Inoltre, le amministrazioni pubbliche non riuscivano a dotarsi di una testa, in quanto, anche con la riforma del 1972, l'alta burocrazia non aveva acquistato uno status di rilievo, rappresentando più una valvola di sfogo per la disoccupazione intellettuale del meridione più che un pezzo di classe dirigente del nostro paese. Infine, i sindacati del pubblico impiego avevano preso parte in modo crescente alla gestione delle amministrazioni pubbliche. Questo avveniva attraverso il loro coinvolgimento negli organi collegiali di gestione e la progressiva contrattualizzazione del rapporto di lavoro. I tentativi portati avanti da alcune delle maggiori confederazioni generali di riformare le amministrazioni pubbliche, per favorire lo sviluppo dell'economia e della democrazia nel paese, si scontravano con le resistenze dei sindacati di categoria, i quali, incalzati dalla concorrenza dei sindacati autonomi, finivano anche essi per rappresentare gli interessi corporativi del pubblico impiego.

I vincoli al cambiamento: i cittadini Rapporti clientelari Resistenza dei networks di relazioni pubblico-private Frammentazione decisioni e perdita di capacità di coordinamento Il terzo fattore ostativo era connesso ai rapporti clientelari che in molti casi si erano sedimentati tra le amministrazioni pubbliche e i privati. Infatti, se è vero che i procedimenti amministrativi erano fittamente regolati da norme giuridiche, in teoria rigide e vincolanti, accadeva poi che la loro attuazione fosse continuamente negoziata sulla base di interpretazioni che potevano di volta in volta mutare a seconda dei legami parentali o di appartenenza politica che gli interessati avevano con gli amministratori. Si erano così creati dei rapporti di natura stabile tra i portatori di specifiche istanze e singole parti, anche molto circoscritte, dell'amministrazione. Lo stato e il privato si trovavano reciprocamente legati in un rapporto di scambio tra privilegio e consenso politico. Questi rapporti di tipo clientelare incidevano sul funzionamento delle amministrazioni pubbliche, in quanto comportavano una distorsione dell'intervento pubblico, rafforzavano il sezionalismo e il disinteresse per gli interessi diffusi o non organizzati. Ma influivano in modo negativo anche sulla possibilità di modernizzarle. Infatti, da un lato, gli interventi di riforma, in quanto erano inevitabilmente portati a destabilizzare assetti di potere consolidati, incontravano la resistenza dei networks di relazioni pubblico-private; dall'altro lato, la porosità delle organizzazioni pubbliche determinava una frammentazione delle decisioni e una perdita di coordinamento, che rendeva difficile guidarle nel loro complesso, in particolare verso il cambiamento.

I vincoli al cambiamento: le istituzioni Debolezza sia del Governo sia del Parlamento Assenza di una capacità di indirizzo e di coordinamento Il quarto fattore ostativo era di tipo istituzionale, connesso al fatto che né il Parlamento né il Governo apparivano in grado di assumere la leadership del processo di trasformazione delle amministrazioni pubbliche. Il Parlamento era solo apparentemente al centro del sistema istituzionale. Infatti, al suo interno si adottava un'imponente quantità di norme che avrebbero dovuto guidare l'azione amministrativa. Ma queste norme erano predisposte in gran parte dai ministeri. Inoltre, l’eccesso di produzione normativa, sospinto dagli interessi microsettoriali, limitava la capacità delle Camere di elaborare progetti di riforma di particolare complessità. Infine, il Parlamento, non essendo dotato di efficaci strumenti di controllo, non era in grado di controllare l'attuazione delle norme che emanava. Nel contempo, la guida del Governo sull'amministrazione era indebolita dall'instabilità politica, ma anche dal fatto che le politiche settoriali non trovavano un centro di coordinamento nella Presidenza del consiglio dei ministri. Gli indirizzi politici non erano in grado di orientare l'azione amministrativa a causa di un'organizzazione dei ministeri frammentata, di una caotica distribuzione delle competenze, nonché di un'assenza di strumenti di programmazione e controllo interno.

Le esigenze di cambiamento: il vincolo finanziario L’impossibilità di “sfruttare” ulteriormente il debito pubblico e l’inflazione Insostenibilità delle disfunzioni burocratiche nella competizione tra paesi Il cambiamento è stato imposto essenzialmente dall’azione combinata di diversi impulsi. Il primo ha riguardato l’insostenibilità delle politiche economiche e finanziarie. Gli anni Settanta e Ottanta erano stati caratterizzati da un elevato dinamismo dell'economia privata a cui faceva riscontro una situazione di disordine nella finanza pubblica. Infatti, a partire dalla metà degli anni Settanta, l'economia italiana aveva visto un accelerato sviluppo della piccola e media impresa accompagnarsi alla crescita della spesa pubblica assistenziale, alla lievitazione del deficit pubblico e ad una pronunciata dinamica inflattiva. Gli strumenti di politica economica utilizzati prima degli anni Novanta erano essenzialmente quelli della svalutazione e della crescita del debito pubblico. La possibilità di ricorrere a queste forme di intervento con il tempo era venuta meno a causa del processo di integrazione europea e della esposizione dei mercati economici e finanziari alla concorrenza internazionale. Alla fine del 1992 il "cambio stabile, la prospettiva dell'unificazione monetaria europea, la sfida del mercato globale, rendevano sempre più insopportabili, per l'industria italiana, gli oneri dovuti alle disfunzioni della pubblica amministrazione, ai tassi d'inflazione superiori a quelli dei nostri partner europei, alla scarsa efficienza dei servizi pubblici".

Le esigenze di cambiamento: i mutamenti nella politica La crisi del sistema dei partiti:tangentopoli L’avvento del maggioritario Le riforme amministrative, almeno all'inizio degli anni Novanta, sono state determinate anche da una pressione "dal basso" da parte dei cittadini, a volte ispirata ad una sorta di rifiuto nei confronti dello Stato. Questa pressione ha avuto un rilievo indiretto, destabilizzando gli equilibri consolidati all'interno del sistema dei partiti. A ciò hanno contribuito anche le indagini giudiziarie che avevano evidenziato una situazione di diffusa corruzione politica e amministrativa. Questo fenomeno si poneva in un rapporto di continuità con l'occupazione dello Stato da parte dei partiti di maggioranza e con la diffusione del clientelismo. Infatti, essa era figlia di una "decisione politica che si è venuta a frantumare nelle innumerevoli negoziazioni intercorse fra le fazioni, i gruppi imprenditoriali chiusi, gli agenti pubblici, di indole politica o burocratica". La crisi dei partiti ha trovato uno sfogo, a seguito di una serie di iniziative referendarie, nell’introduzione del sistema elettorale maggioritario. In questo modo è stata operata una modifica del quadro istituzionale che ha inciso profondamente sui rapporti tra Governo e Parlamento e, quindi, sulla praticabilità delle riforme amministrative.

Le esigenze di cambiamento: l’europeizzazione Disposizioni comunitarie di riforma Gli incentivi dei fondi comunitari Rafforzamento degli esecutivi La socializzazione dei modelli d’azione burocratica Il terzo fattore di pressione era rappresentato dal processo di europeizzazione. Esso ha indotto il cambiamento nelle amministrazioni in diversi modi. Il primo è costituito dall'adozione di norme giuridiche che hanno disciplinato in modo più o meno diretto (a seconda del fatto che sia stata adottata la tecnica dell'armonizzazione, del mutuo riconoscimento e dello standard minimo) l'attività amministrativa nazionale. Il secondo si è esplicato nell'incentivazione finanziaria delle amministrazioni dei paesi membri per indurle ad agire in un certo modo o a perseguire alcuni scopi. Il terzo concerne l'influsso che l'europeizzazione ha sulle istituzioni, in quanto essa: da un lato, ha determinato un tendenziale rafforzamento degli esecutivi rispetto alle assemblee e, all'interno degli esecutivi, del presidente del consiglio rispetto agli altri ministri; dall'altro lato, ha collocato le amministrazioni nazionali all'interno di un assetto di governo multilivello. Il quarto profilo è legato al fatto che l'europeizzazione rappresenta un'occasione di socializzazione e scambio di modelli d'azione, di una cultura del cambiamento e di schemi cognitivi tra i paesi membri e tra ciascuno di essi e gli organi comunitari. Su un piano più operativo, l'europeizzazione ha comportato la necessità di rivedere il sistema degli aiuti di stato, nonché la disciplina giuridica dei contratti pubblici e la liberalizzazione di alcuni importanti mercati, in precedenza riservati al pubblico dominio. Peraltro, la pressione esercitata dall'europeizzazione non ha comportato l'immediata omogeneizzazione delle amministrazioni dei paesi membri. In realtà, il processo che essa ha indotto è necessariamente dinamico nel tempo, articolato differentemente in relazione alle specifiche materie e caratterizzato da percorsi nazionali sensibilmente diversi.