LA LEGGE DELEGA n.42/09 SUL FEDERALISMO FISCALE Capitolo IV. LA LEGGE DELEGA n.42/09 SUL FEDERALISMO FISCALE

Legge Delega del 5 maggio 2009, n Legge Delega del 5 maggio 2009, n.42, in materia di federalismo fiscale in attuazione dell’art.119 della Costituzione

Decreti legislativi della L Decreti legislativi della L.42/09 Degli otto Decreti legislativi prodotti tra il 2010 -12 quelli più rilevanti il federalismo fiscale sono: D.Lgs n. 216 del 26/11/2010, Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province D.Lgs n. 23 del 14/3/2011, Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale D.Lgs n. 68 del 6/5/2011, Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e della province, nonché determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario 3

Legge delega n.42/2009 sul federalismo fiscale Definisce un nuovo quadro dei rapporti finanziari tra stato ed enti decentrati con riguardo a: assegnazione delle funzioni assegnazione delle entrate assegnate (tax assignment) meccanismi di perequazione finanziaria tra i diversi livelli di governo (previsti dall’art. 119 c. 2 e, per gli interventi speciali, dall’art. 119 c. 5) disciplina di forme di autonomia finanziaria di comuni, province, città metropolitane e regioni.

Legge delega n.42/2009 sul federalismo fiscale Si fonda su principi abbastanza condivisi dalla teoria del federalismo fiscale: principio di assegnare risorse autonome secondo il principio della territorialità. correlazione tra prelievo fiscale e beneficio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa. introduzione di tributi con base imponibile stabile e distribuita in modo tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale. i tributi locali devono evitare di alterare il criterio della progressività del sistema tributario e il rispetto del principio della capacità contributiva. Con riferimento ai tributi comunali si ammette la facoltà di istituire e potenziare imposte di scopo. Non tutti questi concetti appaiono di immediata traduzione pratica (come ad esempio il principio della territorialità), e la traduzione concreta è spesso carente 5

livelli essenziali delle prestazioni (LEP) Legge delega n.42/2009 sul federalismo fiscale La legge scioglie i dubbi sull’interpretazione della norma costituzionale con riguardo alle relazioni tra le modalità di finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) previsti dall’art. 117 c. 2 lett. m), che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e il finanziamento delle altre funzioni previste dall’art.119, su cui regioni ed enti locali hanno maggiori margini di autonoma.

Legge delega n.42/2009 sul federalismo fiscale LEP il finanziamento del fabbisogno deve essere garantito dal governo centrale attraverso fonti (entrate tributarie o trasferimenti) del tutto distinte da quelle che sono previsti per il finanziamento delle altre funzioni degli enti decentrati e da quelli destinati a svolgere la tradizionale funzione di perequazione tra aree di diversa condizione economica e quindi con diversa capacità fiscale. Le spese relative ai LEP è garantito dal governo centrale in misura integrale ed è commisurato a fabbisogni e costi standard. Legge delega n.42/2009 sul federalismo fiscale

Ci soffermeremo in particolare: L’analisi della legge e dei decreti è qui svolta separatamente per Regioni ordinarie per i Comuni Ci soffermeremo in particolare: Articolazione delle spese (Lep, non Lep, ecc., funzioni fondamentali, altre) Criteri di determinazione dei fabbisogni standard Fonti di finanziamento tributarie Fondi perequativi

Funzioni delle regioni ordinarie Per comprendere l’articolazione dei rapporti finanziari tra stato e regioni , le spese delle Regioni sono ripartite in tre categorie: spese relative ai Lep; altre spese autonome; spese di cui all’art.119 c. 5, finanziate con contributi speciali, con finanziamenti dell’Unione europea e con cofinanziamenti nazionali.

Un approfondimento: I LEP nella dottrina Alcuni connotati dei Lep. La loro identificazione dovrebbe anzitutto fare riferimento ad una molteplicità di dimensioni (criterio multidimensionale) che assuma come punto di riferimento sia i soggetti destinatari dei servizi, sia gli enti che sono chiamati ad erogarli. Si tratta in particolare di: individuare le condizioni che attribuiscono al cittadino il diritto ad una data prestazione (ad esempio accesso ad un nido o ad una casa protetta). Si parla in questo caso di Lep come diritti esigibili. prescrivere agli enti che hanno compiti amministrativi di garantire un livello di offerta di servizi adeguato, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, alla definizione dei Lep (ad esempio disponibilità di posti nei nidi pari ad almeno una certa percentuale della popolazione di età compresa tra 0-3 anni e con dati standard qualitativi ). I Lep sono qui visti garantiti dall’adeguatezza di indicatori di offerta. definire un processo effettivo di valutazione dell’offerta e di monitoraggio delle politiche seguite dagli enti locali e prevedere sanzioni nel caso di inadeguatezza del servizio offerto. 10

I LEP nella dottrina Di indicazioni di questo tipo si trovano solo tracce MOLTO LABILI nella legge delega che lascia quindi ai decreti e alla legislazione futura un compito di definizione molto delicato e complesso 11

I LEP nella dottrina Un punto innovativo della l.42 è il riferimento alla nozione di Fabbisogno standard determinato tenendo conto del Costo standard che deve essere sostenuto per garantire i Lep in modo uniforme in tutto il territorio nazionale. Si pone l’obiettivo del superamento graduale del criterio della spesa storica, 12

I LEP nella dottrina Modelli di costruzione del fabbisogno standard dei LEP Macro: quote capitarie differenziate sulla base di indicatori generici (demografici) Micro: lista di servizi e definizioni di quantità e costi standard Intermedio: Disaggregazione in sub aree di spesa, individuazione di indicatori per sub area; meccanismi di monitoraggio differenziati tra stato/regioni e regioni/enti locali 13

Spese relative ai LEP nella l.42/09 (Art.20 c.2) La legge statale in piena collaborazione con le regioni e gli enti locali disciplina la determinazione dei livelli essenziali di assistenza e dei livelli essenziali delle prestazioni. Fino a loro nuova determinazione in virtù della legge statale, si considerano i livelli essenziali di assistenza e i livelli essenziali delle prestazioni già fissati in base alla legislazione statale.

Definizione dei Lep: uno sguardo all’indietro La nozione di Lep non è nata con la riforma del Titolo V Per quanto riguarda il settore della sanità sono già da tempo stati individuati i LEA, i livelli essenziali dell’assistenza sanitaria. E’ ragionevole supporre che per la sanità i Lea rappresentino un punto di riferimento consolidato per questa riforma.

Definizione dei Lep: uno sguardo all’indietro Nel campo della spesa assistenziale (nidi, non autosufficienza, handicap, dipendenze, povertà, ecc.) la nozione di Livello essenziale è prevista nei decreti della riforma Bassanini e in modo più esplicito nella legge di riforma dell’assistenza, la l..328 del 2000. La l.328/00 fornisce però indicazioni molto generiche. L’articolazione dei livelli essenziali, in quella norma, si ferma, sostanzialmente, all’individuazione di aree di intervento, in cui si prescrive debba esservi un impegno degli enti locali e un sostegno finanziario del governo centrale, che attraverso gli strumenti di programmazione nazionale può dare indicazione sull’articolazione della spesa complessiva per aree. Tale indicazione è del tutto insufficiente per realizzare un disegno compiuto di funzioni e un modello di finanziamento.

Definizione dei Lep nel Dlgs 68/11 Saranno stabiliti prendendo a riferimento macroaree di intervento, che rientrano nelle seguenti materie: Sanità Assistenza e Istruzione (per lo svolgimento delle funzioni amministrative attribuite alle regioni dalle norme vigenti). Trasporto pubblico locale, con riferimento alla spesa in conto capitale; in prospettiva, ulteriori materie che potranno essere individuate dalla legge sui LEP. Le macroaree dovranno riguardare servizi omogenei, indipendentemente dal livello di governo erogatore (regione o ente locale che sia). Per ciascuna macroarea dovranno essere definiti i costi e i fabbisogni standard, nonché le metodologie di monitoraggio e di valutazione dell'efficienza e dell'appropriatezza dei servizi offerti.

Definizione dei Lep nel Dlgs 68/11 La definizione di fabbisogni e costi richiederà molto tempo. Il DLgs 68 abbozza perciò un processo decisionale transitorio. Ogni anno, nell’ambito del processo di formazione del bilancio (Legge di stabilità o altro decreto collegato e in coerenza con le indicazioni del Documento di finanza pubblica) saranno stabiliti, tramite intesa conclusa in sede di Conferenza unificata, i servizi da erogare, aventi caratteristiche di generalità e permanenza, e il relativo fabbisogno, nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica (art. 13 c. 5). 18

Fabbisogni standard delle spese LEP nel Dlgs 68/11 Spesa sanitaria - il fabbisogno aggregato è definito dal governo centrale all’interno di un processo di confronto con la Conferenza stato Regioni - La sua allocazione tra regioni avviene sulla base della popolazione ponderata 19

Fabbisogni standard delle spese LEP nel Dlgs 68/11 Altre spese LEP Scarsa attenzione è dedicata alla spese LEP diverse dalla spesa sanitaria, che pure includono componenti importanti come l’assistenza, e di cui la regioni detengono la piena competenza legislativa e i comuni gran parte delle responsabilità amministrative. La loro disciplina sembra quindi rientrare nel processo decisionale transitorio il decreto non offre elementi per individuare né le prestazioni, nè l’ammontare dei fabbisogni e dei costi standard necessari per finanziarle. 20

Finanziamento tributario delle spese LEP 1. Il gettito dell’Irap per la parte derivante dall’applicazione dell’aliquota standard (3,9%) . 2. Una quota dell’Addizionale all’Irpef, anch’essa valuata sulla base dell’aliquota base (0,9%). 3. Altre entrate sanitarie (cosa sono? Ticket?) 4. Una compartecipazione regionale all’Iva. 21

Finanziamento delle spese LEP delle regioni La compartecipazione all’Iva ha un ruolo di chiusura delle fonti di finanziamento delle spesa regionali LEP, con una duplice funzione. Da un lato fornisce una componente di finanziamento tributario delle regioni, dall’altro lato alimenta un fondo perequativo che interesserà n-1 regioni ordinarie

Fondo perequativo delle spese LEP delle regioni Due percentuali di compartecipazione all’Iva . Una prima percentuale tale da consentire, insieme a Irap, una quota dell’Addizionale Irpef e entrate sanitarie, il finanziamento integrale del fabbisogno standard delle spese LEP in almeno una regione, quella in cui il divario pro-capite tra fabbisogni da finanziare e capacità fiscale dedicata a tale componente di spesa è minore (Lombardia). - L’ammontare di questa prima componente viene ripartito tra regioni sulla base del principio di “territorialità”, vale a dire il luogo di consumo, utilizzando informazioni, peraltro non del tutto affidabili, relative alle dichiarazioni Iva. Una seconda percentuale dell’addizionale Iva è determinata in misura tale da generare trasferimenti perequativi a favore di tutte le altre regioni tali da garantire l’integrale finanziamento dei fabbisogni standard. I fabbisogni standard, nell’anno iniziale di attivazione del fondo, il 2013, saranno semplicemente pari alla spesa storica, ma nell’arco dei tre anni successivi dovranno gradualmente convergere ai costi standard. Il fondo è quindi di tipo verticale e open end.

Il Dlgs 68/11 non fornisce alcun criterio atto ad individuare Il fabbisogno standard delle spese autonome regionali Il Dlgs 68/11 non fornisce alcun criterio atto ad individuare la natura e il fabbisogno standard di questo tipo di spese

Il finanziamento tributario delle spese autonome regionali 1. Gettito dell’Irap, residuo rispetto a quello destinato alle spese LEP, e degli altri tributi propri delle regioni non modificati dalla riforma. 2. Gettito della quota residua dell’Addizionale all’Irpef non destinata al finanziamento delle spese LEP. 3. Gettito di eventuali nuovi tributi che le regioni potranno istituire, su presupposti non ancora sottoposti a tassazione da parte dello stato centrale. 25

Il fondo perequativo delle spese autonome regionali Si avranno trasferimenti dalle regioni che hanno capacità fiscale superiore alla media alle altre. La capacità fiscale è misurata dal gettito per abitante dell’Addizionale regionale all’Irpef. La misura del trasferimento sarà tale da ridurre le differenze tra le quote delle addizionali delle regioni destinatarie dei trasferimenti rispetto alla media nazionale in misura non inferiore al 75%. Il trasferimento non dovrà alterare la preesistente graduatoria in termini di capacità fiscale per abitante e dovrà tenere conto delle particolari esigenze delle regioni con minore popolazione (maggiori costi fissi). 26

Il fondo perequativo delle spese autonome regionali Alimentato da quota del gettito dell’Addizionale Irpef di cui al punto 2. La misura dell’aliquota dell’Addizionale Irpef necessaria sarà definita in modo tale da essere coerente con il fabbisogno per le altre spese autonome. Dato che - le altre spese autonome non sono individuate esplicitamente e - il grado di perequazione che si intende raggiungere non è totale, tale quota sarà fissata in misura tale da generare risorse pari agli attuali trasferimenti dallo stato alle regioni per finalità diverse dalle spese LEP, che all’avvio della riforma verranno aboliti. Nel complesso, tenendo conto che si prevede l’abolizione dell’attuale compartecipazione all’accisa sulla benzina, la nuova Addizionale dovrà fornire un gettito che è stimato in circa 13,4 miliardi di euro. L’aumento del livello dell’attuale aliquota di compartecipazione (0,9%) è compensato da corrispondenti riduzioni delle aliquote erariali dell’Irpef. 27

Il fondo perequativo delle spese autonome regionali Con riferimento ai modelli di trasferimenti perequativi studiati, questo fondo è carattere: - orizzontale - non condizionato, - ispirato al modello della capacità di tipo canadese, ove la capacità fiscale è definita in relazione ad un’unica forma di entrata, l’Addizionale Irpef, - realizza un grado di perequazione parziale. 28

Funzioni e finanziamento dei comuni Per i comuni si prevede un modello simile a quello delle regioni, anche se più indeterminato. Le spese degli enti locali sono classificate in tre gruppi: spese riconducibili alle funzioni fondamentali di cui all’art. 117 c. 2 lett. p); spese relative ad altre funzioni “autonome”; spese finanziate con contributi speciali, di cui all’art. 119 c.5.

Finanziamento delle funzioni fondamentali dei Comuni Le fonti di finanziamento dei Comuni seguono un approccio a due stadi temporali: una normativa transitoria che dovrebbe restare in vigore sino alla fine del 2013; una normativa definitiva che avrà inizio nel 2014 30

Funzioni fondamentali dei comuni Le funzioni fondamentali dovranno essere definite dalla Carta delle Autonomie (in corso di approvazione) In via transitoria esse comprendono funzioni di: amministrazione, gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70% delle spese certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data del 5 maggio 2009: polizia locale; istruzione pubblica, compresi gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché di edilizia scolastica; viabilità e trasporti; gestione del territorio e dell’ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato; settore sociale.

Funzioni fondamentali dei comuni Da questo elenco si evince che tra le funzioni fondamentali sono incluse anche spese che appartengono alla sfera dei Lep Ciò crea interferenze e sovrapposizioni con le norme riguardanti il finanziamento delle stesse spese per le regioni. 32

Il fabbisogno standard delle funzioni fondamentali Secondo il DLgs 216/11 i fabbisogni standard (art.4) saranno determinati per ciascuna funzione fondamentale, eventualmente anche con riferimento a singoli servizi o gruppi di essi. sulla base di tecniche econometriche appropriate, che utilizzano fonti statistiche già esistenti o da creare

Il fabbisogno standard delle funzioni fondamentali la realizzazione delle stime è delegata alla Società per gli studi di settore, la Sose spa, in collaborazione con l’IFEL un istituto di ricerca legato alle autonomie locali. I risultati dei lavori della Sose, che assume funzioni anche di monitoraggio e di revisione nel tempo dei fabbisogni, saranno resi ufficiali attraverso appositi Dpcm. I tempi di realizzazione prevedono tre tappe annuali, a partire dal 2011, in cui verranno calcolati i fabbisogni standard, di un terzo ciascuno dei fabbisogni delle funzioni fondamentali, che a loro a volta troveranno graduale applicazione nel corso del triennio successivo al termine di ciascuna tappa. Il processo dovrebbe quindi essere completato nel 2016, tre anni dopo il completamento della terza tappa che inizia nel 2013. 34

Il fabbisogno standard delle funzioni fondamentali I tempi necessari per definire i fabbisogni standard delle funzioni fondamentali, hanno imposto regimi transitori. un ruolo importante nella fase transitoria avrà lla “definizione degli obiettivi di servizio (L.42/09 art.2 c.2.lett. m) cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell'esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione.”, ripresa anche dal DLgs 216 del 2010. Tali obiettivi di servizio potrebbero stabilire un legame fra il modo in cui verranno definiti i fabbisogni delle funzioni fondamentali, fra cui rientrano esplicitamente anche le “funzioni del settore sociale”, e la definizione dei LEP. Il DLgs 216/11 prevede che, in occasione della manovra di finanza pubblica, vengano definite norme di coordinamento dinamico volte a realizzare l’obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo e quello della convergenza degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali. Gli obiettivi di servizio sembrano quindi porsi come step intermedi nel percorso che dovrebbe portare ai LEP, e con riferimento ad essi dovrebbe essere in prima istanza definito il fabbisogno standard. 35

Fabbisogno e finanziamento delle funzioni fondamentali Fase transitoria (2011-13) Non sono individuati i fabbisogni delle spese fondamentali, né delle altre spese. Non è quindi possibile individuare distinte fonti di finanziamento. In via transitoria il fabbisogno delle funzioni fondamentali è posto pari all’80% della spesa corrente (20% per le altre spese) . Finanziamento tributario Si prevede la devoluzione ai comuni di imposte erariali sugli immobili e precisamente: 1. Imposte collegate ai redditi e ai trasferimenti immobiliari: a) Imposta di registro e bollo, imposta ipotecaria e catastale, tributi speciali catastali, tasse ipotecarie; b) Irpef relativa ai redditi fondiari (ad esclusione della cedolare secca di cui al punto d); c) Imposte di registro e di bollo sui contratti di immobili residenziali; d) L’imposta sostitutiva (cedolare secca) sui canoni dei fabbricati residenziali. 2. Una compartecipazione all’IVA, sostitutiva dell’attuale compartecipazione all’Irpef del 2%. 36

Finanziamento delle funzioni fondamentali Fase transitoria (2011-13) Queste fonti dovrebbero assicurare risorse pari ai trasferimenti erariali esistenti che vengono contestualmente aboliti. Poiché la distribuzione territoriale dei gettiti di queste imposte è molto sperequata, si prevede che solo la compartecipazione all’Iva è distribuita territorialmente in assenza di dati attendibili sui gettiti e/o consumi comunali, in misura proporzionale al gettito dell’Iva per regione e quindi ripartito tra i comuni in proporzione alla popolazione. La compartecipazione è “dinamica”: le percentuali di compartecipazione dovrebbero essere mantenute fisse al fine di ammettere una variabilità delle risorse al variare dei gettiti delle imposte compartecipate. Tale proposito è però parzialmente contraddetto dalla disposizione che prevede che le percentuali di compartecipazione possano essere variate dal governo per garantire il rispetto dei saldi di finanza pubblica. 37

Fondo perequativo per le funzioni fondamentali Fase transitoria (2011-13) Il gettito dei tributi “immobiliari” di cui al punto 1. affluisce invece ad un fondo perequativo transitorio per il periodo 2011-13 che verrà distribuito con criteri non ancora definiti, d’intesa con le autonomia locali, secondo una griglia di vincoli: 30% a seconda della popolazione, 16% a favore di piccoli comuni che gestiscono le funzioni fondamentali in forma associata; la parte restante in funzione dei fabbisogni standard, che tuttavia non sono ancora stati predisposti. 38

Finanziamento delle funzioni fondamentali Fase transitoria (2011-13) Continua a fare parte delle fonti di entrata dei comuni l’Addizionale all’Irpef, che i comuni possono manovrare entro l’intervallo 0-0,8%, oltre alle altre entrate (imposta sulla pubblicità, occupazione spazi pubblici, ecc.) Sono infine previste: una revisione e un ampliamento dell’imposta di scopo per il finanziamento di investimenti e - l’introduzione per i capoluoghi e comuni turistici di un’imposta di soggiorno. 39

Finanziamento delle funzioni fondamentali Fase a regime dal 2014 Le fonti di finanziamento sono: 1. L’Imposta Municipale Unificata Propria (Imu) - sostituisce l’Ici e l’Irpef sui redditi dei fabbricati locati e addizionali con un tributo patrimoniale. - soggetti passivi dell’Imu sono il proprietario di immobili, inclusi i terreni e le aree edificabili, a qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli strumentali o alla cui produzione o scambio e' diretta l'attività dell'impresa, ovvero il titolare di diritto reale di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie. - La base imponibile è la rendita catastale, da cui è comunque escluso l’immobile destinato ad abitazione principale. -L’aliquota è pari allo 0,76%, fissata in misura tale da compensare l’Ici e l’Addizionale all’Irpef. L’aliquota può essere manovrata discrezionalmente dai comuni in più o in meno per lo 0,3%. L’aliquota dell’Imu può tuttavia anche essere variata dal governo centrale discrezionalmente per garantire il rispetto dei saldi di finanza pubblica. 40

Finanziamento delle funzioni fondamentali Fase a regime dal 2014 2. L’Imposta Municipale Secondaria (Ims), - che sostituisce e semplicemente accorpa una serie di tributi esistenti collegati all’occupazione di spazi e pubblici e sui mezzi pubblicitari e di cui sono per ora descritte solo le linee generali. 41

Fondo perequativo delle funzioni fondamentali Fase a regime dal 2014 La disciplina del trasferimenti perequativi a regime è ancora largamente non definita. Punto di riferimento le indicazioni contenute nella legge delega che prevede che il fondo sarà articolato in due parti, una relativa alle funzioni fondamentali e un’altra relativa alle altre funzioni. L’ammontare complessivo del fondo perequativo destinato al finanziamento dei LEP dovrà essere determinato in misura pari alla differenza tra la spesa corrente standard necessaria per l’espletamento delle funzioni sopra indicate (al netto della spesa per interessi) e il totale delle entrate standardizzate assegnate agli enti locali. 42

Fondo perequativo delle funzioni fondamentali Fase a regime dal 2014 La spesa corrente standard è determinata sulla base di una quota uniforme pro capite, corretta per tenere conto dell’ampiezza demografica, delle caratteristiche territoriali, con particolare riferimento alla presenza di zone montane, delle caratteristiche demografiche, sociali e produttive dei diversi enti. I pesi sono determinati con tecniche statistiche utilizzando i dati di spesa storica. È chiaro qui il richiamo al modello della Performance ponderata, a cui soccorreranno naturalmente anche i risultati dei lavori della Sose. Le entrate standardizzate sono definite dal gettito dei tributi propri indicati valutato ad aliquote standard. 43

Fondo perequativo delle funzioni fondamentali Fase a regime dal 2014 Il fondo perequativo sarà ripartito tra gli enti sulla base degli indicatori di fabbisogno finanziario dei singoli enti, anch’esso definito come differenza tra spesa corrente (al netto degli interessi) pro capite standard e entrate standard. Questo fondo perequativo è incardinato nel bilancio delle regioni e sarà alimentato da un trasferimento dello Stato, finanziato dalla fiscalità generale, determinato nel modo appena indicato. In omaggio all’autonomia regionale, ma tenendo anche conto di quella degli enti locali, le regioni potranno, previe intese con gli enti locali, adottare criteri di riparto del fondo tra gli enti della propria regione diversi da quelli previsti dalla legge delega. 44

Fabbisogno e finanziamento delle funzioni non fondamentali dei Comuni Il fabbisogno è provvisoriamente determinato nel 20% delle spese correnti Ad esso i comuni dovranno fare fronte con le risorse proprie definite dalla legge stessa, a cui si aggiungerà anche il contributo di una quota del fondo perequativo, che la legge non precisa ulteriormente se non per indicare la finalità di ridurre le differenze tra le capacità fiscali (che non vengono però definite) e la volontà di tener conto degli enti con popolazione inferiore ad una data soglia da individuare in relazione inversa con la dimensione demografica, e della loro partecipazione a forme associative. 45

Finanziamento delle funzioni fondamentali dei Comuni L’osservazione critica più rilevante a questi aspetti della normativa è il mancato recupero nell’IMU della base imponibile costituita dagli immobili destinati ad abitazione, che rappresenta la quota prevalente della base immobiliare complessiva, e che priva la fiscalità comunale del più tipico e importante strumento per realizzare il principio di corrispondenza tra benefici e imposte a livello locale L’incompletezza della disciplina, l a mancata identificazione all’interno delle funzioni fondamentali delle prestazioni che corrispondono ai LEP, il rinvio a tempi abbastanza lontani nel tempo sono gli aspetti più discutibili della normativa relativa al finanziamento dei Comuni. 46

Una valutazione conclusiva Aspetti positivi I principi generali del federalismo sono enunciati in modo abbastanza chiaro, i criteri più ragionevoli nel disegno del tax assignment e dei trasferimenti perequativi sembrano accolti. Aspetti critici - Farraginosità e incompletezza del processo normativo. - Mancata inclusione del valore della casa di abitazione tra le basi imponibili dei tributi propri locali - Sovrapposizione dei ruoli della regione e degli enti locali nello svolgimento delle funzioni che appartengono all’area dei LEP. - Incertezza sulle strategie per risolvere il problema delle grandi disparità territoriali nei livelli di benessere e nell’articolazione della spesa pubblica.

Una valutazione conclusiva Il condizionamento derivante dai pesanti vincoli della finanza pubblica, è molto probabile che, nella lunga fase transitoria, si impongano soluzioni che oltre a tagli alla spesa determineranno un ampliamento del grado di centralizzazione dell’allocazione delle risorse, in netto contrasto con l’ispirazione della riforma federalista. 48

Problemi non affrontati dalla riforma - Modello Stato_Regioni; Stato/Enti locali vs modello Stato-Regioni-Enti locali - Numero e dimensione dei livelli di governo regionali e comunali - Ruolo e sopravvivenza delle Province - Rapporto tra regioni a statuto speciali e regioni a statuto ordinario

Decorrenza della riforma: 1° gennaio 2013 Classificazione delle spesa Schema del finanziamento delle regioni ordinarie secondo la L.42/09 e decreti delegati   Decorrenza della riforma: 1° gennaio 2013 Classificazione delle spesa Spese LEP spesa sanitaria altre spese LEP (assistenza, istruzione, trasporto pubblico locale (conto capitale) Spese non LEP

Fonti di finanziamento delle spese LEP - Irap ad aliquota base - Quota di Addizionale Irpef ad aliquota base - Entrate sanitarie - Compartecipazione all’Iva (prima aliquota) calcolata sulla base del consumo territoriale (dichiarazioni Iva) completa il finanziamento della regione più favorita (Lombardia) - Compartecipazione all’Iva (seconda aliquota) Finanzia il fondo perequativo -Fondo perequativo verticale open end distribuito sulla base della spesa storica nel 2013, in tre anni converge ai costi standard

Fonti di finanziamento delle spese non LEP Gettito residuo dell’Irap Quota residua dell’Addizionale Irpef (finanzia il fondo perequativo spesa non LEP) - Gettito degli altri tributi regionali (tassa discarica, tassa diritto allo studio) e di eventuali nuovi tributi regionali su presupposti non erariali Fondo perequativo orizzontale non condizionato modello capacità fiscale canadese distribuito in modo da ridurre le differenze tra le quote delle addizionali rispetto alla media nazionale in misura non inferiore al 75%.

Schema del finanziamento dei comuni secondo la L Schema del finanziamento dei comuni secondo la L.42/09 e decreti delegati Decorrenza della riforma: Fase transitoria: 2011-2013. Fase a regime: dal 2014 Classificazione delle spesa Spese riconducibili alle Funzioni fondamentali amministrazione, gestione e controllo, nella misura complessiva del 70% delle spese certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data del 5 maggio 2009: polizia locale; istruzione pubblica, compresi gli asili nido, l’assistenza scolastica, la refezione, nonché l’edilizia scolastica; viabilità e trasporti; gestione del territorio e dell’ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato; settore sociale. spese relative ad altre funzioni «autonome

Fonti di finanziamento per il complesso delle spese LEP Fase transitoria: 2011-2013 1. Imposte collegate ai redditi e ai trasferimenti immobiliari: finanziano il Fondo perequativo transitorio a) Imposta di registro e bollo, imposta ipotecaria catastale, tributi speciali catastali, tasse ipotecarie; b) Irpef relativa ai redditi fondiari (ad esclusione della cedolare secca di cui al punto d); c) Imposte di registro e di bollo sui contratti di immobili residenziali; d) L’imposta sostitutiva (cedolare secca) sui canoni dei fabbricati residenziali. 2. Altri tributi propri dei Comuni - manovra addizionale Irpef (entro la forcella 0-0,8%) - Imposta di scopo - Imposta di soggiorno per comuni capoluogo e turistici - Altri tributi, tasse e tariffe comunali (Tariffa igiene ambientale, Imposta pubblicità, occupazione spazi e aree pubbliche, ecc.) 3. Fondo perequativo transitorio: da definire, distribuito per il 30% a seconda della popolazione, il 16% a favore di piccoli comuni che gestiscono le funzioni fondamentali in forma associata; 54% in funzione dei fabbisogni standard.

Fase a regime: dal 2014 Imposta Municipale Unificata (IMU): aliquota 0,76%, dalla base esclusa prima casa Imposta Municipale Secondaria (IMS), accorpa imposte esistenti - Fondo perequativo: da definire