Verso il Referendum La riforma spiegata a studenti e cittadini Luca Verzichelli Dipartimento di Scienze Sociali Politiche e Cognitive Auditorium Santa Chiara, 14 Ottobre 2016

Piccola storia delle riforme costituzionali LC 2/1963: Modifiche artt. 56, 57, 60 numero senatori e durata legislature LC 2/1963: Istituzione della Regione Molise LC 2/1967: Modificazione art. 135 e disposizioni sulla Corte costituzionale LC12/1989: Modifiche artt. 96, 134 e 135 su Tribunale dei ministri LC 1/1991: Modifica dell’articolo 88, su semestre bianco LC 1/1992: Revisione art. 79 su amnistia e indulto LC 3/1993: Modifica art. 68 su immunità parlamentare LC 1/1999: Introduzione Elezione diretta del Presidente regionale e autonomia statutaria delle Regioni LC 2/1999: Inserimento principi del giusto processo nell’art. 111 LC 1/2000: Istituzione della Circoscrizione Estero LC 1/2001: Modifiche artt. 56 e 57: deputati e senatori circoscrizione estero LC 3/2001: Riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione LC 1/2002: Cessazione degli effetti XIII disposizione transitoria e finale LC 1/2003: Modifica art. 51 su pari opportunità LC 1/2007: Modifica art. 27 e abolizione pena di morte LC 1/2012: Introduzione nell’art. 81 del principio del pareggio di bilancio

Le riforme di sistema della Carta Quattro tentativi e un (mezzo) esito I tentativi falliti Bicamerale Bozzi (1983-84). Proposta di revisione di 44 artt. Mai giunta in aula Bicamerale Iotti-De Mita (1993-94). Proposta di revisione di 28 artt. non raccolta per scioglimento legislatura. Bicamerale D’Alema (1997-98). Tentata riscrittura della seconda parte (82 artt.) L’accordo bipartisan salta prima della fine dei lavori Riforma 2005. Radicale revisione della seconda parte (62 artt.) Legge respinta da referendum (25-26 Giugno 2006) con il 63,3% dei NO. Partecipazione al 52,5% Unico esempio di revisione di sistema (sia pure parziale) … è la riforma del titolo V del 2001, che tuttavia: comporta, appunto, solo una azione sul titolo relativo al governo sub-nazionale subisce molte critiche e problemi di implementazione

Piccola storia della riforma Boschi-Renzi Molte proposte dopo il fallimento del referendum 2006, e varie prove di convergenza: bozza Violante nella XVI legislatura, Commissione per la revisione dell’ordinamento Costituzionale nella XVI, Commissione dei saggi nella XVII e da ultimo DdLC del Governo Letta Il Governo Renzi opta per un nuovo tentativo «via articolo 138» DdLC di iniziativa governativa (8/4/2014) ispirato ad un accordo tra partiti di maggioranza e FI. Approvato con modifiche dal Senato (8/8/2014). Approvato con modifiche dalla Camera (10/3/2015). Dopo la rottura del Patto del Nazareno nuova approvazione con modifiche al Senato (13/10/2015). Approvazione della Camera (11/1/2016). Seconda deliberazione al Senato (20/1/2016): 180 SI, 112 NO, 1 astenuto Definitivo voto alla Camera (12/4/2016): 361 SI, 7 NO, 2 astenuti Non avendo raggiunto la legge la maggioranza qualificata dei 2/3, scatta come nel 2005 la possibilità di indire un referendum, richiesto per altro sia dalle opposizioni che dal governo

Compiti del buon analista Ricostruire contesto, logica e natura del processo di riforma; Trattandosi di una riforma comunque complessa, è necessario illustrare le molteplici dimensioni rilevanti del mutamento istituzionale e politico; Cogliere pro e contro di ogni mutamento; Spiegare le dinamiche in modo non semplicistico ma semplificato, con approc- cio distaccato e linguaggio asettico; Interpretare gli scenari complessivi che la riforma apre nel breve e medio periodo; Favorire la formazione delle opinioni, anche basate su (pre)giudizi politici, tuttavia sufficientemente corroborate e consapevoli Lo studioso è anche un cittadino e, come tale, più o meno attivo nel dibattito sulla riforma. Affascinante questione sul suo molteplice ruolo: esperto, consulente, opinion maker, promotore. Ma di questo parleremo un’altra volta

La Riforma. Le Poste in gioco Azione sui costi del funzionamento istituzionale Superamento del bicameralismo paritario Nuova revisione del titolo V Impatto su equilibri costituzionali Nuova struttura del parlamento

Riforma di sistema o manutenzione costituzionale? Molti i collegamenti con le precedenti e più invasive proposte. Elevata mole di lavoro parlamentare: decine di audizioni, sei approvazioni in aula, oltre 25.000 pagine di atti e innumerevoli iniziative di emendamento, alcune palesemente ostruzionistiche. Significativo mutamento nel consenso parlamentare tra i primi due passaggi e quelli che hanno sancito il testo finale. Notevole effetto di mutamento complessivo del testo costituzionale: 47 gli articoli emendati. Molti di essi tuttavia sono aggiustamenti «a cascata» senza conseguenze normative rilevanti

Come farsi un’idea ? Come al solito … lo studio non mediato è la migliore soluzione Just in case: http://documenti.camera.it/Leg17/Dossier/Pdf/AC0500N.Pdf

Gli articoli oggetto di emendamento (cliccare sui mutamenti rilevanti) Sezione del dettato costituzionale Articoli emendati Principi fondamentali (artt. 1-12) - Parte Prima: Diritti e doveri dei cittadini. Titoli I-IV (artt. 13-54): 1 art. Art. 48 Parte Seconda: L’ordinamento della Repubblica. Titolo I. Il Parlamento (artt. 55-82): 24 artt. Artt. 55, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 66, 67, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 81, 82 Titolo II. Il Presidente della Repubblica (artt. 83-91): 5 artt. Artt. 83, 85, 86, 87, 88, Titolo III. Il Governo (artt. 92-100): 4 artt. Artt. 94, 96, 97, 99 Titolo IV. La Magistratura (artt. 101-113): Titolo V. Regioni, Provincie, Comuni (artt. 134-139): 11 artt. Artt. 114, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 126, 132, 133 Parte Seconda: L’ordinamento della Repubblica. Titolo VI. Garanzie costituzionali: 2 artt. Artt. 134, 135

Applicazione della riforma (Vittoria del SI al referendum) Ogni emendamento applicato a partire dall’inizio della XVIII legislatura (scadenza naturale, primavera 2018). Tuttavia, alcune misure immediatamente applicabili: Soppressione CNEL Limite a emolumenti organi regionali Eventuali nomine per arrivare a 5 senatori di nomina (ad oggi 4 senatori a vita che potranno restare in Senato) Ricorso diretto alla Corte costituzionale da parte di minoranza parlamentare contro leggi elettorali anche già in vigore Integrazione organizzativa uffici Camera e Senato e ruolo unico del personale Facoltà delle regioni di disciplinare con legge proprie gli enti di area vasta Questione politica aperta della legge elettorale: il combinato disposto non piace a CD e minoranza PD ma difficile accordo su quale modifica apportare Verosimile tentativo di Renzi di rafforzare la sua premiership, condizionato a vari elementi (partecipazione al voto, coesione interna al PD, ecc.) Ruolo del Capo dello Stato (e dei presidenti delle Camere) in caso di richiesta di scioglimento.

Non applicazione della riforma (vittoria del NO al Referendum) Come già avvenuto nel 2006 l’esito negativo del referendum annulla la legge costituzionale ai sensi dell’art. 138 Cost. Possibile ripercussioni sul governo (Crisi? Ridimensionamento del premier?) Ruolo del Capo dello Stato (e dei Presidenti delle Camere) in caso di crisi di governo. Possibile riapertura di un dibattito su una riforma (forse mirata sul solo bicameralismo?) Tuttavia, verosimile rinvio di ogni ulteriore modifica costituzionale alla XVIII legislatura. Problema di breve periodo: asimmetria dei sistemi elettorali di Camera e Senato. Ad oggi: Per la Camera si voterebbe con il sistema elettorale previsto dalla L.52/2005 (Italicum). Proporzionale di lista (con testalista bloccata e preferenza) e premio maggioritario alla Lista che ottiene il 40% nazionale o quella che vince il ballottaggio tra le prime due Per il Senato si voterebbe con il sistema elettorale determinato dalla sentenza della Corte Costituzionale (1/2014) che trasforma la normativa pre-esistente in un proporzionale puro con preferenza.

Il nuovo Senato

Il nuovo Senato Da 315 Senatori a 100 (più ex Presidenti della Repubblica come senatori a vita). 95 eletti dalle Regioni «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi». 74 senatori sono consiglieri regionali (minimo 2 per regione), 21 sindaci. 5 senatori nominati dal Presidente della Repubblica, in carica per 7 anni. Organo ad elezione indiretta. Rinnovo periodico e parziale (dipende dai termini di scadenza del mandato di sindaci e consiglieri) Integrazione funzionale delle amministrazioni parlamentari e ruolo unico dei dipendenti Divieto di stabilire indennità per i Senatori Le prerogative dello status di membri del parlamento rimangono: le disposizioni ex art. 68 continuano ad applicarsi anche ai senatori

Pros and Cons Senato come organo di collegamento con enti territoriali Funzione di raccordo tra UE e istituzioni della Repubblica Processo legislativo più snello e riduzione costi (infra) Senato focalizzato sulle funzioni precipue: rappresentanza istituzioni del territorio, valutazione politiche, controllo sulle nomine governative Non una vera Camera alta federale (più Sénat che Bundesrat) Non rappresentanza di istituzioni locali ma insieme di singoli rappresentati di interessi localizzati Scarsa adeguatezza dei consiglieri regionali al ruolo di Senatore Nuovi senatori distratti dal proprio lavoro amministrativo Orientamenti diversi tra i critici: abrogazione drastica del Senato; Senato «all’americana»; ritocco dei seggi senza mutamenti nelle funzioni.

Superamento del Bicameralismo perfettamente paritario

Superamento del bicameralismo perfettamente paritario La fiducia al Governo rimane appannaggio della sola Camera dei Deputati. La funzione legislativa paritaria rimane su Leggi costituzionali Attuazione della costituzione in materia di minoranze linguistiche Ratifiche dei trattati UE Ordinamento, funzioni e legislazione elettorale di Comuni e Città Metropolitane Sistema elettorale del Senato Attribuzione di autonomia regionale Per le altre leggi il testo approvato dalla Camera è trasmesso al Senato che ha facoltà di esaminarlo (entro 10 gg) e proporre emendamenti (entro 30 gg). Obbligo di esame del Senato su leggi di bilancio e leggi con «clausola di supremazia» (infra) Limitazione all’uso del decreto di urgenza ed al ricorso a decreti omnibus Voto «a data certa» (70 gg) sui disegni di legge programmatici indicati dal governo

Pros and Cons Governabilità: tempi di formazione del governo rapidi. Incisività delle proposte programmatiche Responsabilità: valorizzazione della funzione di indirizzo del governo e attenzione ai messaggi di rinvio legislativo del Capo dello stato Funzione paritaria mantenuta per rilevanti ambiti legislativi .. …ma termini più snelli, soprattutto per leggi urgenti e di programma. Dinamica avversariale (dipende anche dal sistema elettorale) Dalla navetta al caos: pluralità di procedure legislative differenziate a seconda di modalità di intervento del Senato . Conseguenti rischi di incertezze e conflitti Scarsa immediatezza del dettato (es. Art. 70) Funzioni additive non consone al ruolo territoriale del Senato Orientamenti diversi a seconda dei critici: eccessiva concentrazione di potere esecutivo (sostenitori della centralità parlamentare); ancora eccessiva centralità parlamentare (presidenzialisti)

Pesi e contrappesi . I nuovi equilibri costituzionali

Pesi e contrappesi I nuovi equilibri costituzionali Consulta. Il Senato elegge 2 dei 5 giudici. La Camera 3. Maggioranza dei due terzi dell’assemblea per 2 Scrutini, poi 3/5. Possibilità di giudizio preventivo su proposte di leggi elettorali. Capo dello Stato. Elezione dal Parlamento in seduta comune (senza delegati regionali). Quorum invariato (2/3) nelle prime tre votazioni. Dalla quarta, scende a 3/5 del numero di parlamentari, dalla settima 3/5 dei votanti. Il presidente della Camera e non quello del Senato assume l’«interim». Referendum. Abbassamento del quorum da maggioranza di aventi diritto a maggioranza dei votanti delle precedenti elezioni, in caso di proposta presentata da 800k firme). Necessaria la dichiarazione di ammissibilità della Corte. Introduzione di referendum popolari propositivi e di indirizzo (necessaria legge di attuazione). Altre innovazioni: Parità di accesso alle cariche elettive. Iniziativa legislativa popolare da 50mila a 150mila firme. Valutazione delle politiche pubbliche e verifica impatto politiche comunitarie inserite in Costituzione.

Pros and Cons Modernizzazione: genere, valutazione efficienza, intervento tempistico della Corte su norme elettorali, ecc. Partecipazione: referendum consultivi e quorum elastici. Elezione differenziata tra Camera e Senato di 5 membri della Corte Costituzionale Quorum garantisti per elezione del Capo dello Stato Inflazione di contrappesi. Nomina senatoriale dei giudici della Corte non giustificata Disposizioni simboliche su genere e strumenti partecipativi, senza una legge costituzionale ad hoc Raffazzonato principio di valutazione delle politiche Elezione del Capo dello stato condizionata dal premio di maggioranza

L’azione sui costi del funzionamento istituzionale

Azioni sui costi della politica Divieto di indennità per 315 Senatori. Stime ballerine ma quantificabili nell’immediato tra 40 e 50 milioni annui. Limite agli emolumenti dei titolari degli organi regionali, non superiori ai sindaci dei capoluoghi di regione. Risparmio quantificabile in alcuni milioni all’anno. Abrogazione art. 99 della Costituzione, e quindi del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro. Circa 10 milioni di € di bilancio annuale medio da considerare risparmiato. Esclusione delle Province dal testo costituzionale. Risparmio quantificabile solo nel medio periodo Ruolo unico dei dipendenti parlamentari. Stima per un risparmio immediato attorno al 10% rispetto gli attuali bilanci parlamentari. Ovverosia, tra 10 e i 15 milioni di €.

Pros and Cons Azione multidimensionale su istituzioni centrali e locali Operazione di manutenzione costituzionale ma anche prima vera razionalizzazione dell’intero sistema istituzionale Diminuzione complessiva del personale politico Risparmio vero da stimare nel medio periodo, considerando costi decrescenti di personale e assegni fissi Meno di 1/5 dei 500 milioni di risparmio promessi No risolto il caos amministrativo delle ex provincie Non chiara sostenibilità del Senato futuro Per il Coordinamento Democrazia Costituzionale l’azione dovrebbe riguardare l’equilibrio tra organi piuttosto che le rappresentanze. Altri critici sono oggi favorevoli a monocameralismo ed ulteriori limitazioni di posizioni elettive

Nuova riforma del titolo V

Nuova riforma del titolo V Ripartizione competenze: Eliminazione delle competenze concorrenti Stato-Regione. Rafforzamento delle competenze esclusive dello Stato (es. politiche attive del lavoro e infrastrutture). Competenza residuale alle regioni. Clausola di supremazia: su proposta del Governo, la legge interviene in materia non esclusiva dello stato, per tutelare l’interesse nazionale Regionalismo differenziato: più facile ottenimento di autonomia ma condizionato Altri interventi: Indicatori di costi e fabbisogni introdotti in costituzione . Emolumenti per i titolari di cariche regionali non superiori al sindaco del capoluogo di regione. Esclusione di amministratori locali in caso di dissesto finanziario

Pros and Cons Più chiara ripartizione delle competenze Semplificazione dei livelli di governo Superamento problemi del federalismo cooperativo scelto nel 2001, e maggiore coordinamento centrale Tuttavia, opportunità per un regionalismo differenziato e maggiore devoluzione alle regioni davvero efficienti Nuovi principi e strumenti di controllo sull’efficienza amministrativa del governo locale Assetto regionale indebolito. Si rovescia l’impianto 2001, senza reale autonomia. Eliminazione ambigua della concorrente con: «disposizioni generali e comuni». Non chiare responsabilità finanziarie e fiscali delle regioni Contenzioso con lo Stato aumenterà. Alcuni critici lamentano la mancanza di federalismo. Altri la mancata messa in opera di un nuovo forte processo di centralizzazione alla base del Titolo V

Art. 55

Art. 57

Art. 59

Art. 70

Art. 71

Art. 73

Art. 75

Art. 77

Art. 83

Art. 94

Art. 99

Art. 114

Art. 116

Art. 117

Art. 120

Art. 122

Art. 133

Art. 134

Art. 135