Corso di Diritto dell’Unione 2016-2017 La politica comune dell’immigrazione e dell’asilo

La competenza dell’Unione in materia Le origini: gli Accordi di Schengen relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (1985) e la Convenzione di Applicazione (1990 - CAAS) Il Trattato di Amsterdam (artt. 61-69 TCE) e la «comunitarizzazione» dell’acquis di Schengen (Protocollo n. 19) Il Trattato di Lisbona e la politica comune in materia di asilo e immigrazione come componente dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia: controlli comuni alle frontiere esterne e libera circolazione all’interno dello spazio Art. 67.2 L’Europa a più velocità: Protocolli n. 21 (Regno Unito e Irlanda) e n. 22 (Danimarca)

Che tipo di competenza? Competenza concorrente Norme dei trattati prive di efficacia diretta: attribuiscono alle istituzioni il potere di adottare atti di diritto derivato (regolamenti e direttive) Atti di diritto derivato «possono» avere efficacia diretta se soddisfano i requisiti (precisione e sufficiente incondizionatezza; scadenza del termine per le direttive)

Quadro normativo – diritto primario Artt. 77-80 TFUE Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati (1951) e Protocollo (1962): art. 78.1 (e art. 18 Carta) CEDU: in particolare art. 3(divieto di tortura e trattamenti degradanti) art. 8 (protezione della vita familiare) Carta dei diritti fondamentali: art. 18 (diritto di asilo), art. 19 (divieto di allontanamento – refoulement) art. 7 (protezione della vita familiare) art. 24 (diritti del minore) (anche art. 21 – Non discriminazione)

Quadro normativo – diritto derivato Attraversamento delle frontiere esterne e interne (par. 2 e 3) reg. (UE) n. 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016 che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen reg. (CE) n. 1987/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 dicembre 2006 sull’istituzione, l’esercizio e l’uso del sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II)

Sistema europeo comune di asilo CEAS, Common European Asylum System dir. 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, ai cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (direttiva qualifiche) dir. 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione (direttiva procedure)

dir. 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (direttiva accoglienza) dir. 2001/55/CE del Consiglio del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi (direttiva sfollati)

reg. (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (reg. Dublino III) reg. (UE) n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, che istituisce l'«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013

Le componenti della politica comune in materia di asilo e immigrazione Art. 77: Controllo e gestione delle frontiere esterne e eliminazione dei controlli alle frontiere interne Art. 78: Attribuzione di uno status appropriato ai cittadini di paesi terzi che necessitano di protezione internazionale (nel quadro del CEAS) Art. 79: Disciplina dell’immigrazione regolare e azione contro l’immigrazione clandestina o il soggiorno irregolare

Controllo e gestione delle frontiere esterne e eliminazione dei controlli alle frontiere interne Condizioni di ingresso (art. 6.1 Codice Schengen) - documento di viaggio valido - visto valido (se richiesto – reg. n. 539/2001) - mezzi di sussistenza sufficienti - non iscrizione sul SIS - non costituire una minaccia per ordine pubblico, sicurezza interna, salute pubblica o relazioni internazionali di uno Stato membor

Rispetto dei diritti fondamentali art. 47 Carta (diritto ad un rimedio giurisdizionale effettivo – obbligo di motivazione della decisione di respingimento – diritto di ricorso ) Art. 19 Carta (divieto di allontanamento )

“nessuno può, in violazione del principio di non respingimento, essere sbarcato, costretto a entrare, condotto o altrimenti consegnato alle autorità di un paese in cui esista, tra l’altro, un rischio grave di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura, alla persecuzione o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti, o in cui la vita o la libertà dell’interessato sarebbero minacciate a causa della razza, della religione, della cittadinanza, dell’orientamento sessuale, dell’appartenenza a un particolare gruppo sociale o delle opinioni politiche dell’interessato stesso, o nel quale sussista un reale rischio di espulsione, rimpatrio o estradizione verso un altro paese in violazione del principio di non respingimento” (art. 4, par. 1 del reg. (UE) n. 656/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014 recante norme per la sorveglianza delle frontiere marittime esterne nel contesto della cooperazione operativa coordinata dall’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea coordinata da FRONTEX” Il caso Hirsi c. Italia davanti alla Corte EDU (IX.2.5 p. 381)

Frontiere interne: abolizioni di controlli alle frontiere ma possibilità di controlli all’interno del territorio – limiti – misure equivalenti alle verifiche di frontiera: Melki e Abdeli C-188/10 e C-189/10 IX.3.1 p. 382 Ripristino controlli (eccezionale - estrema ratio) - minaccia grave per l’ordine pubblico e la sicurezza interna di uno Stato membro - carenze gravi e persistenti nel controllo alle frontiere esterne da parte di uno Stato membro (6 mesi prorogabile)

Protezione internazionale Art. 78.2 – dir. qualifiche Rifugiato (lett. a) Protezione sussidiaria (b) Protezione temporanea (c)

Diritto al riconoscimento come rifugiato art. 2, lett. d), dir. 2011/95/UE, la qualifica spetta allo straniero (quindi è un diritto individuale) che “per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale, si trova fuori dal paese di cui ha la cittadinanza [o la dimora abituale] e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di detto paese”

Atti di persecuzione (art. 9 dir. qualifiche) 1.   Sono atti di persecuzione ai sensi dell’articolo 1 A della convenzione di Ginevra gli atti che: a) sono, per loro natura o frequenza, sufficientemente gravi da rappresentare una violazione grave dei diritti umani fondamentali, in particolare dei diritti per cui qualsiasi deroga è esclusa a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; oppure b) costituiscono la somma di diverse misure, tra cui violazioni dei diritti umani, il cui impatto sia sufficientemente grave da esercitare sulla persona un effetto analogo a quello di cui alla lettera a). 2.   Gli atti di persecuzione che rientrano nella definizione di cui al paragrafo 1 possono, tra l’altro, assumere la forma di: A) atti di violenza fisica o psichica, compresa la violenza sessuale; B ) provvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia e/o giudiziari, discriminatori per loro stessa natura o attuati in modo discriminatorio; C) azioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie; d) rifiuto di accesso ai mezzi di ricorso giuridici e conseguente sanzione sproporzionata o discriminatoria; e) azioni giudiziarie o sanzioni penali in conseguenza al rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto, quando questo comporterebbe la commissione di crimini, reati o atti che rientrano nell’ambito dei motivi di esclusione di cui all’articolo 12, paragrafo 2; f) atti specificamente diretti contro un sesso o contro l’infanzia. 3.   In conformità dell’articolo 2, lettera d), i motivi di cui all’articolo 10 devono essere collegati agli atti di persecuzione quali definiti al paragrafo 1 del presente articolo o alla mancanza di protezione contro tali atti.

Motivi di persecuzione (art. 10) 1.   Nel valutare i motivi di persecuzione, gli Stati membri tengono conto dei seguenti elementi: a) il termine «razza» si riferisce, in particolare, a considerazioni inerenti al colore della pelle, alla discendenza o all’appartenenza a un determinato gruppo etnico; b) il termine «religione» include, in particolare, le convinzioni teiste, non teiste e ateiste, la partecipazione a, o l’astensione da, riti di culto celebrati in privato o in pubblico, sia singolarmente sia in comunità, altri atti religiosi o professioni di fede, nonché le forme di comportamento personale o sociale fondate su un credo religioso o da esso prescritte; c) il termine «nazionalità» non si riferisce esclusivamente alla cittadinanza, o all’assenza di cittadinanza, ma designa, in particolare, l’appartenenza a un gruppo caratterizzato da un’identità culturale, etnica o linguistica, comuni origini geografiche o politiche o la sua affinità con la popolazione di un altro Stato; d) si considera che un gruppo costituisce un particolare gruppo sociale in particolare quando: — i membri di tale gruppo condividono una caratteristica innata o una storia comune che non può essere mutata oppure condividono una caratteristica o una fede che è così fondamentale per l’identità o la coscienza che una persona non dovrebbe essere costretta a rinunciarvi, e — tale gruppo possiede un’identità distinta nel paese di cui trattasi, perché vi è percepito come diverso dalla società circostante. In funzione delle circostanze nel paese d’origine, un particolare gruppo sociale può includere un gruppo fondato sulla caratteristica comune dell’orientamento sessuale. L’interpretazione dell’espressione «orientamento sessuale» non può includere atti penalmente rilevanti ai sensi del diritto interno degli Stati membri. Ai fini della determinazione dell’appartenenza a un determinato gruppo sociale o dell’individuazione delle caratteristiche proprie di tale gruppo, si tiene debito conto delle considerazioni di genere, compresa l’identità di genere; e) il termine «opinione politica» si riferisce, in particolare, alla professione di un’opinione, un pensiero o una convinzione su una questione inerente ai potenziali persecutori di cui all’articolo 6 e alle loro politiche o metodi, indipendentemente dal fatto che il richiedente abbia tradotto tale opinione, pensiero o convinzione in atti concreti. 2.   Nell’esaminare se un richiedente abbia un timore fondato di essere perseguitato è irrilevante che il richiedente possegga effettivamente le caratteristiche razziali, religiose, nazionali, sociali o politiche che provocano gli atti di persecuzione, purché una siffatta caratteristica gli venga attribuita dall’autore delle persecuzioni.

sentenza 26 febbraio 2015, causa C-472/13, Shepherd, IX.4.3 p. 387 carenza o ineffettività della protezione offerta dal paese d’origine contro gli atti persecutori) v. artt. 7 e 8 della direttiva. sistema giuridico effettivo che “permetta di individuare, di perseguire penalmente e di punire gli atti che costituiscono persecuzione”

Casi esclusione (art. 12.2) 2.   Un cittadino di un paese terzo o un apolide è escluso dallo status di rifugiato ove sussistano fondati motivi per ritenere che: a) abbia commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro l’umanità quali definiti dagli strumenti internazionali relativi a tali crimini; b) abbia commesso al di fuori del paese di accoglienza un reato grave di diritto comune prima di essere ammesso come rifugiato, ossia prima del momento in cui gli è rilasciato un permesso di soggiorno basato sul riconoscimento dello status di rifugiato, abbia commesso atti particolarmente crudeli, anche se perpetrati con un dichiarato obiettivo politico, che possono essere classificati quali reati gravi di diritto comune; c) si sia reso colpevole di atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite quali stabiliti nel preambolo e negli articoli 1 e 2 della carta delle Nazioni Unite.

Protezione sussidiaria Può essere richiesta da “un cittadino di un paese terzo o apolide che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito all’articolo 15, e al quale non si applica l’articolo 17, paragrafi 1 e 2, e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese” (art. 2.f, dir. qualifiche)

Grave danno: Sono considerati danni gravi: A) la condanna o l’esecuzione della pena di morte; o B) la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo paese di origine; o c) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale (art. 15 dir. qualifiche)

Protezione temporanea dir. 2001/55/CE Nozione (art. 2 a) la procedura di carattere eccezionale che garantisce, nei casi di afflusso massiccio o di imminente afflusso massiccio di sfollati provenienti da paesi terzi che non possono rientrare nel loro paese d'origine, una tutela immediata e temporanea alle persone sfollate, in particolare qualora vi sia anche il rischio che il sistema d'asilo non possa far fronte a tale afflusso senza effetti pregiudizievoli per il suo corretto funzionamento, per gli interessi delle persone di cui trattasi e degli altri richiedenti protezione

 nozione di "sfollati“ (displaced persons) (art. 2 c) i cittadini di paesi terzi o apolidi che hanno dovuto abbandonare il loro paese o regione d'origine o che sono stati evacuati, in particolare in risposta all'appello di organizzazioni internazionali, ed il cui rimpatrio in condizioni sicure e stabili risulta impossibile a causa della situazione nel paese stesso, anche rientranti nell'ambito d'applicazione dell'articolo 1A della convenzione di Ginevra o di altre normative nazionali o internazionali che conferiscono una protezione internazionale Durata: massimo un anno (art. 4.1) Come viene accordata: dal Consiglio con delibera a m.q. su proposta della Commissione (art. 5)

Determinazione dello Stato membro competente a decidere sulla domanda di asilo (Dublino) V. sentenza N. S. C-411/10 e C-493/10: II prova di esonero