POLITICA MONETARIA EUROPEA E POLITICHE FISCALI NAZIONALI Agnese Baldieri Francesco Moriconi

INDICE Assetto istituzionale UE 1.1 Perché le regole di bilancio? Interazioni tra politica monetaria e politica fiscale Evoluzione delle politiche di bilancio 3.1 Trattato di Maastricht (1992) 3.2 Patto di Stabilità e Crescita (1997) 3.2.1 Indicatori di bilancio (1995-1999) 3.2.2 Indicatori di bilancio (2000-2005) 3.3 Patto di Stabilità e Crescita rafforzato (2005) 3.4 L’avvento della crisi 3.5 Il semestre europeo e il Patto Euro Plus (2010) 3.6 Six Pack (2011) 3.7 Fiscal Compact (2012) 3.8 Two Pack (2013)

INDICE Possibili ambiti di miglioramento 4.1 Migliorare il rispetto delle regole e accrescere l’automatismo 4.2 Assicurare una sorveglianza più efficace degli impegni di bilancio Verso l’Unione fiscale? Bibliografia

1. Assetto istituzionale UE L’UE si basa su un quadro istituzionale unico nel suo genere caratterizzato da una politica monetaria unica conferita a livello sovranazionale alla BCE e da molteplici politiche di bilancio decentrate che, pur essendo di competenza degli Stati membri sovrani, sono soggette a procedure di coordinamento. L’obiettivo della politica monetaria è la stabilità dei prezzi nel medio periodo, quello delle politiche fiscali è il mantenimento di finanze pubbliche sane, tramite l’allineamento a parametri quantitativi determinati a livello comunitario.

1.1 Perché le regole di bilancio? Le regole di bilancio sono necessarie per: Interazioni con la politica monetaria; Prevenire l’azzardo morale nella politica di bilancio (in presenza di tassi d’interesse fissati a livello di area dell’euro); Ridurre la pressione sulla BCE a salvare paesi in difficoltà; Ottenere cambiamenti nelle politiche di bilancio; Assicurare da subito credibilità all’UEM; Selezionare i paesi membri dell’UEM (club).

2. Interazioni tra politica monetaria e politica fiscale La politica monetaria unica e le politiche di bilancio interagiscono in vari modi. La politica di bilancio influenza la politica monetaria in quanto modella l’attività economica dal lato della: domanda, che ha un impatto diretto sull’evoluzione dei prezzi e quindi sull’inflazione; offerta, attraverso regimi fiscali e tassi d’interesse a lungo termine mediante emissione di debito pubblico.

2. Interazioni tra politica monetaria e politica fiscale A sua volta la politica monetaria è rilevante ai fini della politica fiscale. Infatti le decisioni di politica monetaria interessano il vincolo di bilancio complessivo del settore pubblico perché le variazioni dei tassi d’interesse e delle attese di inflazione influiscono sugli oneri per interessi relativi al debito pubblico. Una politica monetaria credibile può dunque contribuire direttamente a una fluida conduzione delle politiche di bilancio, assicurando che nei rendimenti dei titoli di Stato a più lungo termine siano comprese attese contenute di inflazione e modesti premi al rischio di inflazione.

2. Interazioni tra politica monetaria e politica fiscale La letteratura riguardante le interazioni fra politica monetaria e politiche di bilancio muove dall’osservazione che qualsiasi modello di equilibrio generale debba avere un vincolo di bilancio intertemporale per il settore pubblico che comporti contributi al bilancio sia da parte della politica monetaria che da quella di bilancio. Affinché la banca centrale sia in grado di controllare l’inflazione nel medio termine, la politica monetaria deve essere condotta nel quadro di un dispositivo istituzionale che escluda qualunque forma di predominanza delle esigenze di finanza pubblica.

2. Interazioni tra politica monetaria e politica fiscale In un’economia chiusa, il vincolo è: Rt-1 tasso di interesse nominale Bt-1 stock di debito pubblico nominale fruttifero pt livello dei prezzi prevalente nel periodo t Sft+s valore attualizzato dell’avanzo primario di bilancio (differenza tra gettito fiscale e spesa pubblica) in un momento futuro t+s Smt+s reddito da signoraggio attualizzato percepito dalla banca centrale nello stesso periodo Mt-1 stock di base monetaria nominale (variabile predeterminata)

2. Interazioni tra politica monetaria e politica fiscale L’equazione coglie l’indicazione generale che, in un periodo t, il valore in termini reali delle passività nominali in essere del settore pubblico emesse in passato (membro di sinistra dell’equazione) deve essere riequilibrato da un flusso adeguatamente dimensionato di avanzi futuri attualizzati (membro di destra dell’equazione). La relazione e l’importanza di un coordinamento fra le due politiche per l’efficace funzionamento dell’UEM era già stata individuata nel rapporto Delors “[una moneta unica] comporterebbe una politica monetaria unica e richiederebbe un grado elevato di compatibilità delle politiche economiche […], specificamente in ambito di finanze pubbliche” e “[i]n particolare, politiche nazionali di bilancio non coordinate e divergenti comprometterebbero la stabilità monetaria”.

2. Interazioni tra politica monetaria e politica fiscale Questo quadro è reso ancora più complesso dalla diversità di orientamento temporale delle due politiche: mentre la politica monetaria è proiettata al medio periodo, le politiche di bilancio , dati i vincoli associati ai cicli delle consultazioni elettorali e alla pluralità degli obiettivi da esse perseguiti, non prevedono meccanismi analoghi, per cui sono maggiormente influenzate da considerazioni di breve termine.

3. Evoluzione delle politiche di bilancio Le politiche e le regole di bilancio stanno attraversando un percorso di continuo rinnovamento e miglioramento resosi necessario sia dalla loro centralità nella governance europea sia per il continuo mutamento del contesto economico- finanziario nel tempo.

3.1 Trattato di Maastricht (1992) Con la stipula del trattato di Maastricht nel 1992 la Comunità Europea ha posto in essere alcuni strumenti di coordinamento delle politiche economiche volte al raggiungimento di un’unione monetaria. In quest’ottica sono stati fissati i due principali parametri di politica fiscali al rispetto dei quali era vincolata l’adesione degli Stati membri all’Unione.

3.1 Trattato di Maastricht (1992) Secondo l’articolo 104c e l’articolo 1 del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi: Il rapporto tra disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il PIL a prezzi di mercato non deve superare il 3%; Il rapporto tra debito pubblico e PIL a prezzi di mercato non deve superare il 60%.

3.1 Trattato di Maastricht (1992) La definizione delle soglie è frutto di: Obiettivo di stabilizzare il debito intorno al valore medio osservato all’inizio degli anni ‘90; Ipotesi di tasso di crescita del PIL (reale) analogo a quello osservato in media nello stesso periodo.

3.1 Trattato di Maastricht (1992) Questi valori non sono fissi, in quanto vale la seguente equivalenza in stato stazionario: Dove: b* livello rapporto debito/PIL d* rapporto disavanzo/PIL g* tasso di crescita del PIL

3.1 Trattato di Maastricht (1992) Le norme fiscali del Trattato contengono le seguenti criticità: Assenza di criteri qualitativi, tali regole erano considerate rigide, vincolanti ed uniformi (non vi erano differenze tra i paesi); Mancata definizione di una politica di bilancio da seguire;

3.2 Patto di Stabilità e Crescita (1997) Il patto di Stabilità e Crescita, approvato nel 1997 ed entrato in vigore nel 1999, si pone l’obiettivo di rafforzare la sorveglianza e la disciplina di bilancio e accelerare e chiarire la procedura relativa ai disavanzi eccessivi. Nello specifico individua tre obiettivi primari: Evitare che il debito pubblico assuma un andamento insostenibile; Consentire l’uso anticiclico delle politiche fiscali per favorire la stabilità economica; Favorire politiche di bilancio che aiutino il raggiungimento di stabilità nel livello dei prezzi.

3.2 Patto di Stabilità e Crescita (1997) In particolare prevede: Un avvertimento preventivo (early warning) della Commissione Europea sotto approvazione del Consiglio dei ministri europei nel caso in cui il deficit di un Paese membro si avvicini al tetto del 3%, al quale segue una raccomandazione vera e propria in caso di superamento dello stesso; Nel caso in cui lo Stato non adotti misure correttive è prevista una sanzione composta da una parte fissa pari allo 0.2% del PIL e una variabile pari a 1/10 dello scostamento del disavanzo pubblico dalla soglia del 3%. La sanzione assume la forma di deposito infruttifero convertibile in ammenda; Nel caso in cui lo Stato adotti tempestivamente misure correttive, la procedura viene sospesa fino a che il deficit non venga portato sotto il limite del 3%.

3.2 Patto di Stabilità e Crescita (1997) Il PSC ha definito dunque una dettagliata procedura di “deficit eccessivo” (meccanismo preventivo e correttivo) unitamente all’impegno a mantenere una posizione di bilancio pubblico di medio termine (OMT) vicina al pareggio o al surplus.

3.2.1 Indicatori di bilancio (1995-1999) Il disavanzo di bilancio diminuisce (in % del PIL)

3.2.1 Indicatori di bilancio (1995-1999) Il debito pubblico cala (in % del PIL)

3.2.2 Indicatori di bilancio (2000-2005) Il disavanzo aumenta

3.2.2 Indicatori di bilancio (2000-2005) Il debito non cala

3.3 Patto di Stabilità e Crescita rafforzato (2005) Nel 2005 il PSC è stato implementato introducendo elementi di flessibilità per quanto riguarda l’obiettivo di medio termine (OMT), differenziato per i singoli paesi e valutato in termini strutturali (disavanzo aggiustato per il ciclo e al netto delle misure temporanee). Si prevede la possibilità di incorrere in un eventuale deficit di bilancio dell’1% in termini di PIL a seguito di circostanze specifiche, che può essere corretto attraverso un aggiustamento annuo dello 0.5% del PIL.

3.4 L’avvento della crisi Il disavanzo di bilancio cresce in maniera significativa

3.4 L’avvento della crisi Il debito pubblico peggiora

3.5 Il semestre europeo e il Patto Euro Plus (2010) Il Consiglio dell’UE ha introdotto il semestre europeo, il cui obiettivo è il coordinamento ex ante delle politiche economiche nazionali, sia di bilancio sia strutturali. La valutazione in sede europea delle politiche economiche nazionali avviene prima che le proposte vengano sottoposte al vaglio dei Parlamenti nazionali. Il Patto Euro Plus ha l’obiettivo di rafforzare la crescita e la competitività anche attraverso il maggior coordinamento nelle politiche fiscali.

3.6 Six Pack (2011) La crisi del debito europeo ha messo a nudo l’inadeguatezza dei meccanismi di sorveglianza del Patto di Stabilità e Crescita. La sola disciplina fiscale, infatti, non è sufficiente a garantire la stabilità macro- finanziaria dei singoli Paesi e dell’area monetaria europea nel suo complesso (Irlanda e Spagna fiscalmente virtuosi prima della crisi). Per porre riparo a queste carenze il Consiglio e il Parlamento europeo hanno approvato nel corso del novembre 2011 un pacchetto di riforme al PSC, costituito da cinque regolamenti e una direttiva, il Six Pack.

3.6 Six Pack (2011) Il Six Pack introduce: L’attivazione della Procedura per Deficit Eccessivo anche in riferimento al debito; La definizione dell’Obiettivo di Medio Termine, cioè un valore di riferimento specifico per ogni Paese aggiornato almeno ogni tre anni verso cui tendere tanto più velocemente quanto più viene sforata la soglia del debito pubblico; Il semi-automatismo delle procedure per l’irrogazione delle sanzioni, che si considerano approvate dal Consiglio a meno che esso non le respinga con voto a maggioranza (cd. reverse mechanism); La regola sul debito, la quale stabilisce che, per la quota del rapporto debito/PIL in eccesso rispetto al valore del 60 %, il tasso di riduzione deve essere pari ad 1/20 all’anno;

3.6 Six Pack(2011) La riduzione e la correzione degli squilibri macroeconomici, attraverso una procedura di sorveglianza che prevede un meccanismo di allerta basato su un insieme di indicatori quantitativi (scoreboard) e relative soglie minime e massime di criticità; La regola sulla spesa: per i paesi che hanno raggiunto il proprio OMT il tasso di crescita della spesa non può superare quello del PIL potenziale. Per gli altri paesi la dinamica della spesa dovrà essere più bassa tale da garantire un miglioramento del saldo strutturale di bilancio di almeno lo 0.5% del PIL.

3.7 Fiscal Compact (2012) Il 2 Marzo 2012 tutti i paesi della UE ad eccezione del Regno Unito e della Repubblica Ceca hanno sottoscritto il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria , che è entrato in vigore il 1° gennaio 2013. Il Fiscal Compact costituisce uno sviluppo del percorso di convergenza economica, in quanto affronta alcune carenze del quadro rafforzato per la governance delle finanze pubbliche nell’UE e promuove il coordinamento delle politiche economiche e della convergenza.

3.7 Fiscal Compact (2012) E’ stata adottata la forma giuridica dell’accordo intergovernativo, per cui non fa formalmente parte del corpus normativo dell’Unione, sebbene si intenda incorporarne la sostanza nei Trattati dell’UE entro cinque anni dalla sua entrata in vigore.

3.7 Fiscal Compact (2012) Il Fiscal Compact, procedendo sulla scorta del Patto di Stabilità e Crescita riformato, ha l’obiettivo di promuovere la disciplina di bilancio, in particolare nell’eurozona. Si articola in due parti principali: La regola aurea, per il pareggio di bilancio; Il rafforzamento della procedura per i disavanzi eccessivi.

3.7 Fiscal Compact (2012) Secondo l’articolo 3, la regola aurea si considera rispettata se il saldo strutturale annuo della PA è in linea con l’obiettivo di medio termine (OMT) specifico per il Paese con il limite inferiore di un disavanzo strutturale dello 0.5% del PIL. Un disavanzo strutturale più elevato, fino a un massimo dell’1% del PIL, è consentito solo quando il rapporto debito pubblico/PIL è significativamente inferiore al 60 % e i rischi sul piano della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche sono bassi.

3.7 Fiscal Compact (2012) La regola aurea include un meccanismo correttivo automatico in caso di deviazioni significative dall’OMT che mira a correggere tali distorsioni e il loro impatto cumulato sulla dinamica del debito pubblico, applicabile anche alle temporanee deviazioni dovute a circostanze eccezionali (già previste nel PSC rafforzato).

3.7 Fiscal Compact (2012) Il Fiscal Compact prevede inoltre che la regola del pareggio di bilancio debba essere recepita negli ordinamenti nazionali delle parti contraenti entro un anno dall’entrata in vigore del TSCG attraverso disposizioni vincolanti e di natura permanente, preferibilmente di rango costituzionale. Alla Commissione europea viene affidato l’incarico di presentare una relazione sull’ottemperanza al requisito di recepimento e qualora la stessa concluda che una parte contraente si è dimostrata inadempiente, una o più delle altre parti contraenti avranno il diritto/dovere di adire la Corte di giustizia dell’UE. La sentenza della Corte vincola il Paese interessato ad adottare i provvedimenti che l’esecuzione della stessa comporta entro un termine stabilito.

3.7 Fiscal Compact (2012) La seconda parte del Fiscal Compact rafforza la procedura per i disavanzi eccessivi prevista dal PSC, accrescendone l’automaticità quando un Paese viola il criterio del disavanzo (più del 3% del PIL). Alle parti contraenti viene inoltre richiesto di riferire ex ante al Consiglio e alla Commissione i piani di emissione del debito pubblico, al fine di un miglior coordinamento e maggior trasparenza in materia di strategie nazionali di gestione del debito.

3.8 Two Pack (2013) Nonostante l’introduzione del Six Pack e del Fiscal Compact la convergenza fra le economie dei paesi europei non è avvenuta nella misura necessaria a garantire il buon funzionamento della moneta unica in presenza della crisi finanziaria. Per far fronte a questo problema a maggio 2013 sono entrati in vigore due regolamenti che costituiscono il Two Pack.

3.8 Two Pack (2013) Il primo regolamento definisce una procedura per una sorveglianza economica e di bilancio rafforzata per gli Stati dell’UEM che affrontano o sono minacciati da serie difficoltà per la propria stabilità economico- finanziaria. Il secondo regolamento mira ad assicurare la correzione dei disavanzi eccessivi degli Stati dell’eurozona, affidando alla Commissione il potere sostanziale di imporre modifiche alle manovre finanziarie e ai programmi di bilancio a medio termine dei singoli Stati.

4. Possibili ambiti di miglioramento Per assicurare il pieno allineamento di tali quadri con i requisiti della moneta unica, dovrebbero essere introdotti i seguenti miglioramenti: Tutelare il rispetto delle regole e accrescerne l’automatismo; Assicurare una sorveglianza più efficace degli impegni di bilancio amplificando l’efficacia dei fiscal council obbligando i governi a seguirne le raccomandazioni.

4.1 Migliorare il rispetto delle regole e accrescere l’automatismo Nonostante il Fiscal Compact preveda regole numeriche chiaramente definite, si ritiene che il fiscal compact presenti le seguenti lacune: Esistenza di clausole di salvaguardia piuttosto generose e di meccanismi non pienamente correttivi; Bisogno di sistemi di sorveglianza dei conti pubblici più efficaci che impongano ad esempio l’obbligo di una revisione infrannuale (proposta relativa al “Two Pack”) per garantire la rilevazione tempestiva degli eventuali scostamenti dagli obiettivi di bilancio annuali durante l’esercizio finanziario interessato;

4.1 Migliorare il rispetto delle regole e accrescere l’automatismo I requisiti attuali costituiscono solo il minimo necessario ad assicurare una migliore prevedibilità dei programmi di bilancio e limitare l’adozione di decisioni ad hoc da parte dei governi; Necessario un coordinamento tra i vari sottosettori amministrativi per raggiungere gli obiettivi di bilancio delle amministrazioni pubbliche ed evitare scostamenti dagli obiettivi di bilancio a livello subnazionale tramite un meccanismo sanzionatorio;

4.1 Migliorare il rispetto delle regole e accrescere l’automatismo Mancanza di un meccanismo sanzionatorio interno da applicare in caso di mancato rispetto degli obiettivi stabiliti per i diversi livelli amministrativi che imponga inoltre, una correzione degli scostamenti accumulati ex post; Gli impegni assunti non sono vincolanti e non è possibile imporne l’osservanza.

4.2 Assicurare una sorveglianza più efficace degli impegni di bilancio La direttiva relativa ai requisiti per i quadri di riferimento (inclusa nel Six Pack) affida ai fiscal council la sorveglianza del rispetto delle regole di bilancio numeriche a livello nazionale; tuttavia questa si presenta carente quanto all’esaustività dei compiti connessi, infatti: I fiscal council non sono indicati come gli unici incaricati di formulare le previsioni macroeconomiche e di bilancio; Le norme dell’UE non assicurano loro una visibilità elevata e sono molto vaghe per quanto riguarda le conseguenze della rilevazione da parte dei fiscal council di una mancata osservazione delle regole o di eccessivo ottimismo delle proiezioni dei governi.

5. Verso l’unione fiscale? Vista la sempre maggiore coordinazione e sorveglianza sul rispetto dei patti europei in tema di politiche fiscali e la conseguente perdita di sovranità economica da parti degli esecutivi nazionali, la prospettiva di un’unione fiscale non è così utopistica. Ci si trova di fronte a quello che è stato definito “paradosso europeo”: il rifiuto di uno sviluppo federale della UE ha finito per produrre un assetto istituzionale dove i singoli paesi hanno un’autonomia di bilancio inferiore a quelli degli Stati USA.

6. Bibliografia “Una sola politica monetaria e numerose politiche di bilancio: come assicurare il regolare funzionamento dell’UEM”, Bollettino BCE luglio 2008; “Importanza ed efficacia dei quadri di riferimento nazionali per la finanza pubblica dell’UE”, Bollettino BCE febbraio 2013; “Interazioni fra la politica monetaria e le politiche di bilancio all’interno di un’unione monetaria”, Bollettino BCE luglio 2012; “Un patto di bilancio per un’Unione economica e monetaria rafforzata”, Bollettino BCE maggio 2012. “Le regole di bilancio europee dopo la grande crisi: una valutazione dei vincoli”, Alfredo Bardozzetti, 2 aprile 2014