Il diritto di asilo Claudia Pretto

https://www.youtube.com/watch?v=XnNPV-2o92A CHI è RIFUGIATO?

L’approccio UE all’aumento dei rifugiati nel mondo Controllo delle frontiere esterne Controllo delle frontiere interne Accordi bilaterali con paesi terzi L’approccio UE all’aumento dei rifugiati nel mondo

Nel Programma di Tampere del 1999 venivano indicati gli atti della “prima fase” del SECA- CEAS e si prefiguravano ulteriori sviluppi in una “seconda fase”. Il Consiglio europeo dell’Aja del 2004 confermava e dava impulso al SECA mediante l’adozione di un nuovo Programma per gli anni 2004- 20098 . Nella “prima fase” l’allora Comunità europea ha adottato quattro direttive9 e “comunitarizzato” la Convenzione di Dublino del 1990 con il regolamento 343/2003 (c.d. “Dublino II”). Di recente è stata portata a termine anche la “seconda fase”, mediante il regolamento 604/2013 (c.d. “Dublino III”) e una serie di atti modificativi di quelli approvati nella fase precedente. Titolo V del TFUE, dedicato allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Il Capo 2 riguarda, poi, le politiche relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione regolare ed irregolare

Sistema comune europeo di asilo L’espressione “sistema europeo comune di asilo”, prevista per la prima volta nel Programma di Tampere – Verso un’Unione di libertà, sicurezza e giustizia, adottato dal Consiglio europeo del 15 e 16 ottobre 1999, è ora contemplata nell’art. 78, par. 2, TFUE L’art. 78 TFUE specifica che “L’Unione sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un Paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento” , nell’ ambito della quale il Parlamento e il Consiglio possono adottare alcune misure relative al CEAS – Common European asylum system Sistema comune europeo di asilo

Sentenze corte europea dei diritti dell’uomo ( si veda C. eur. dir Sentenze corte europea dei diritti dell’uomo ( si veda  C. eur. dir. uomo, 23.2.2012, Hirsi Jamaa e altri c. Italia) e compatibilità della esternalizzazione senza adeguate garanzie?

Il rischi del nuovo « CEAS», Common European Asylum System ( sistema comune europeo di asilo ) : Lotta ai movimenti secondari Esternalizzazione delle frontiere e del diritto di asilo : quali obblighi per gli Stati? Differenziazione e gerarchizzazione delle domande di asilo Rischio di compatibilità con l’obbligo del diritto alla difesa Nuova declinazione del diritto alla protezione internazionale Condizionalità del diritto all’accoglienza

Il diritto di asilo: diritto soggettivo Articolo 10 comma 3 costituzione italiana: «lo straniero al quale sia impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge» Applicazione asilo costituzionale nel passato Oggi dopo la legge 132/2018? Art 2 comma 1 TUI Art 10 comma 2 cost Obblighi internazionali e costituzionali: richiamo del Presidente della Repubblica

Diritto dei rifugiati: 1948: la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite è il primo documento che sancisce, a livello mondiale, i diritti fondamentali dell’essere umano. L’ art. 14 stabilisce, infatti, il “diritto di cercare e di godere in altri paesi asilo dalle persecuzioni”. 1951 : primo documento internazionale vincolante in cui si affronta in maniera compiuta la questione è la Convenzione delle Nazioni Unite relativa allo Status dei Rifugiati, adottata a Ginevra il 28 luglio 1951

PERSONE CHE NECESSITANO DI « PROTEZIONE» Vittime di persecuzione o potenziali vittime di persecuzione per motivi di razza, religione, nazionalita’ , poltici, appartenenza a particolare gruppo sociale ( es LGBTI, vittime di violenza domestica e di genere); Vittime della tratta e sfruttamento di esseri umani; Minori non accompagnati; Persone « vulnerabili» art 21 direttiva accolgienza ; Persone a rischio di esposizione a danno grave per trattamento inumano e degrandate; Persone che vertono in gravi condizioni di salute ( art 19 dlgs 286/98; art 2,5 CEDU)

La Protezione Internazionale un sistema multilivello di norme Convenzione di Ginevra del 1951 sullo Status di Rifugiato e Protocollo 1967 Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo e Protocolli ( art 2, 3, 8, 6, 13, prot 4 art 4) Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati 1969 (art 31) TUE, TFUE, Carta dei diritti Fondamentali dell’ UE Direttive europee e Regolamento Dublino sulle qualifiche Direttiva 2011/95/UE (rifusione direttiva 2004/83/UE) e sulle procedure (Direttiva 2005/85/UE modificata dalla direttiva 2013/32/UE, Regolamento 604 del 2013 (CEAS); Direttiva 2011/36/UE in ambito di protezione delle vittime di tratta Decreti Legislativi n. 251 del 2007 come modificato dal D.lgs 18 del 2014 sulle qualifiche e n. 25 del 2008 come modificato dal D.lgs 142/2015 sulle procedure e accoglienza (modifiche precedenti del dlgs 25/2008 : D.lgs159/2008, D.lgs94/2009 e D.lgs 119/2014), Dpr 21/2015); Decisioni della Corte di Giustizia e della Corte europea dei diritti dell’uomo, decisioni delle corti nazionali Manuale UNHCR sulle procedure e i criteri per il la determinazione dello status di rifugiato, Linee guida UNHCR e Commissione Nazionale 2005 Documenti, posizioni European Asylum Support Office. EASO articolo 2 i bis del D.lgs 25/2008 esmei come modificato dal D.lgs 142/2015, EASO»: european asylum support office/ufficio europeo di sostegno per l’asilo, istituito dal regolamento (UE) n. 439/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 maggio 2010.”; Convenzioni e disposizioni internazionali in materia di diritti umani fondamentali e obblighi internazionali: Convenzione contro la Tortura, ICCPR, Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica Istanbul, 11 maggio 2011 www.coe.int/conventionviolence , Convenzione europea contro ogni forma di discriminazione nei confronti della donna, European Charter on disabilities , convenzione di New York sul diritto del Fanciullo , ecc

Le direttive europee in materia di protezione internazionale Direttive 2003/9/CE – Norme minime per l’accoglienza dei richiedenti asilo (recepita con D.Lgs 140/05) Direttiva 2013/33/UE – Norme per l’accoglienza richiedenti protezione internazionale (Rifusione Direttiva Accoglienza) Direttiva 2004/83/CE – Norme minime sull’attribuzione della qualifica di rifugiato/prot. Sussidiaria (recepita con D.Lgs 251/07) Direttiva 2011/95/UE – Rifusione della Direttiva “Qualifiche” (recepita con il d.lgs 18/2014 in vigore dal 22.03.2014) Direttiva 2005/85/CE – Norme minime sulle procedure applicate ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (recepita con D.Lgs 25/08 modificata da Legge 132/2018); Direttiva 2013/32/UE – Procedure comuni ai fini del riconoscimento e la revoca dello status di protezione internazionale (Rifusione Direttiva Procedure). Direttiva 2008/115/UE recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare

LA PROTEZIONE INTERNAZIONALE STATUS DI RIGUGIATO PROTEZIONE SUSSIDIARIA PROTEZIONE RESIDUALE

IL PRINCIPIO DI NON REFOULEMENT Nessuno stato contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche. ART. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951 sullo Status dei Rifugiati

IL REGOLAMENTO DUBLINO REGOLAMENTO (UE) N. 604/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 26 giugno 2013 Base giuridica: art. 78(2)(e) del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea; Stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide Gerarchia dei Criteri: Minori, prevalente interesse del minore ( art 6-8) Procedura Familiare ( art 11); Rilascio di visti di ingresso (art 13, art 14); Zone di transito (art 15); Persone a carico (art 16); Clausola discrezionale (art 17)

Status di rifugiato Articolo 1 A c 2 della Convenzione definisce “rifugiato” colui che “temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, cittadinanza, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori dal paese di cui è cittadino e non può o non vuole, per tale timore, avvalersi della protezione di questo paese; oppure che, non avendo cittadinanza e trovandosi fuori del paese in cui aveva residenza abituale a seguito di siffatti avvenimenti, non può o non vuole ritornarvi, per il timore di cui sopra”.

5 motivi Persecuzione Fuori dal paese Timore Fondato Status di rifugiato

Fondato elemento oggettivo Timore elemento soggettivo Fondato Timore Fondato elemento oggettivo Timore elemento soggettivo Elemento soggettivo: paura, anticipazione Il rifiuto di tornare nel paese di origine Il fatto di aver presentato una domanda di protezione internazionale indica la presenza di un timore

Timore di persecuzione: elemento soggettivo caratteristiche distintive paragrafo 40 Handbook UNHCR Situazione in cui si trova il rifugiato Non necessariamente è basato su di un atto concreto o un’esperienza vissuta dal richiedente, dalla sua famiglia o dal gruppo di appartenenza Il rischio di persecuzione ha prevalentemente una proiezione futura Fatti già avvenuti possono fornire indicatori della fondatezza del timore di persecuzione Il timore di persecuzione va riferito anche alle persone che vogliono evitare di trovarsi in una situazione in cui potrebbero essere perseguitate (Manuale UNHCR, par. 45) – es.: manifestazione del proprio orientamento sessuale o pensiero politico

Timore di persecuzione: elemento soggettivo caratteristiche distintive paragrafo 40 Handbook UNHCR Situazione in cui si trova il rifugiato Non necessariamente è basato su di un atto concreto o un’esperienza vissuta dal richiedente, dalla sua famiglia o dal gruppo di appartenenza Il rischio di persecuzione ha prevalentemente una proiezione futura Fatti già avvenuti possono fornire indicatori della fondatezza del timore di persecuzione Il timore di persecuzione va riferito anche alle persone che vogliono evitare di trovarsi in una situazione in cui potrebbero essere perseguitate (Manuale UNHCR, par. 45) – es.: manifestazione del proprio orientamento sessuale o pensiero politico

Il fondato timore Importanza della ricerca di informazioni sul paese di origine: Geografia e storia recente del paese di origine Situazione socio-politica Tutela effettiva dei Diritti umani Prassi e politiche degli agenti di persecuzione nei confronti di persone con un profilo simile Connessione del timore fondato con elementi oggettivi

Non esiste una definizione universalmente accettata di persecuzione La persecuzione Non esiste una definizione universalmente accettata di persecuzione Persecuzione come: - minaccia alla vita o alla libertà (art. 31 e 33 Conv. Ginevra 1951) - gravi violazioni di altri diritti umani fondamentali (in particolare, tortura, altri atti o trattamenti inumani e degradanti, riduzione in schiavitù o servitù, condanna penale per fatti non previsti anticipatamente come reato, o con pene più gravi di quelle anticipatamente stabilite dalla legge) - somma di diverse misure, incluse eventuali violazioni dei diritti umani, il cui impatto complessivo sia sufficientemente grave da avere un effetto analogo ad una violazione grave di diritti umani fondamentali Riferimenti nell’ordinamento internazionale: Patto internazionale diritti civili e politici, Conv. ONU contro la tortura, Conv. Europea Diritti Uomo;

L’agente di persecuzione Stato, agente non statuale ove lo Stato non può o non vuole fornire protezione Persecuzioni direttamente imputabili allo Stato Persecuzioni imputabili a soggetti assimilabili allo Stato (es. partiti o organizzazioni politiche che controllano un territorio) Persecuzioni imputabili a soggetti privati o gruppi sociali, contro cui lo Stato non voglia o non sia in grado di offrire adeguata protezione

Protezione sussidiaria Status rifugiato Protezione sussidiaria Cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato, ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto Paese Art.2, lettera g), d.lgs.251/2007; Art.14 d.lgs.251/2007. E 'rifugiato chi «temendo a ragione di essere perseguitato per ragioni di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un particolare gruppo sociale o per opinioni politiche, si trova fuori dal Paese del quale è cittadino, e non può o, per tale paura, non vuole avvalersi della protezione di questo Paese; oppure, non avendo una cittadinanza ed essendo fuori dal Paese della sua abituale residenza a causa di questi eventi, non può o per paura non vuole ritornarvi» Art.1.A.2, Conv. Ginevra 1951, integrato dal Prot. New York 1967; Art.2 lettera e c).Dir.2011/95/UE; Art.2, c.1, lettera e).d.lgs.251/2007.

La protezione sussidiaria art 15 direttiva qualifiche Fondatezza del rischio non ascrivibile ad uno dei motivi della convenzione art 1 A 2 Pena di morte Danno grave Tortura, trattamenti crudeli, inumani e degradanti Minaccia individuale e violenza indiscriminata

Perché una protezione sussidiaria? Si espande il concetto di protezione ad altre categorie di persone che, pur non rispondendo alla definizione di rifugiato, non possono rientrare nel loro paese di origine e hanno bisogno di protezione Il valore della protezione sussidiaria è, dunque, innanzitutto complementare e rafforzativo.

motivo di persecuzione La protezione sussidiaria è sussidiaria rispetto Allo stattus di rifugiato , essa viene riconosciuta lì Dove vi sia rischio attuale e/ o futuro di danno grave e non vi sia la riconducibilità ad uno dei 5 motivi Della Convenzione di Ginevra, manca dunque quel «palloncino- motivo» che ci consenta di salire All’inclusione allo Status di rifugiato motivo di persecuzione

“Nessuno può essere sottoposto a tortura Art. 3 della CEDU “Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti” Definizione di tortura, la giurisprudenza della CEDU (rapporto della Commissione EDU del 5 novembre 1969,“Caso Greco; sentenza del 18/01/1978, Irlanda c. Regno Unito) Tortura: forma aggravata e deliberata di trattamento inumano, che causa sofferenze serie e crudeli.  Trattamento inumano: trattamento intenzionalmente volto a causare grave sofferenza fisica e morale, oltre a intensi disturbi psichici;. Trattamento degradante: trattamento che umilia pesantemente una persona davanti agli altri, o lo induce ad agire contro la propria volontà e coscienza; provocante sentimenti di paura, angoscia, inferiorità;

Protezione Umanitaria Pre L. 132/2018 (conv. con modificazioni, del d.l.113/2018) Post L.132/2018 ( conv, con modificazioni, del d.l.113/2018) La Commissione Territoriale per la protezione internazionale, nell’ipotesi in cui non ravvisava i presupposti per il riconoscimento di alcuna forma di protezione internazionale, ma riteneva sussistenti gravi motivi di carattere umanitario, poteva trasmettere gli atti al Questore per il rilascio del permesso di soggiorno (pds) di cui all’art. 5, c.6, del d.lgs.286/98 – pds c.d. umanitario Art.32 del d.lgs.25/08 – previa formulazione - La Commissione Territoriale (CT) «nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ricorrano i presupporti di cui all’art. 19, c.1 e 1.1., del d.lgs.286/98, trasmette gli atti al Questore per il rilascio di un pds annuale che reca la dicitura «protezione speciale» Art. 32 del d.lgs.25/08 - nuova formulazione -

Protezione Umanitaria Protezione Speciale «Il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno (pds) possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato Italiano» L’art. 1, comma 1, lett.b), n.2, del d.l.113/2018, convertito con modificazioni, nella L.132/2018 abroga la parte scritta in neretto. Art. 19, c.1. recita: «In nessun caso può disporsi l’espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro stato nel quale non sia protetto dalla persecuzioni» Art.19, 1.1., recita «Non sono ammessi il respingimento o l’espulsione o l’estradizione di una persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che essa rischi di essere sottoposta a tortura. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell’esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani »

Frammentazione della Protezione Umanitaria Protezione speciale (art.19, 1 et 1.1., del d.lgs.286/98); si lavoro, ma no conversione. Pds per cure mediche (art. 19, c.2., lettera d bis) del d.lgs.286/98); lavoro (?) no conversione. Protezioni per calamità naturali (art. 20 bis del d.lgs.286/98); si lavoro, no conversione. Pds per atti di particolare valore civile (art. 42 bis del d.lgs.286/98); si lavoro, si conversione. Pds per casi speciali (artt.18 protezione sociale;18 bis vittime di violenza domestica;22, c.12, quater vittime di sfruttamento lavorativo) si lavoro e si conversione. La protezione speciale viene contemplata tra le protezioni che la CT può riconoscere ex art. 19, co.1 et 1.1., del d.lgs.286/98, mentre le altre ipotesi, che un tempo rientravano nel novero della protezione umanitaria di cui a all’art.5, c.6. del d.lgs.286/98, vengono frammentate e tipizzate ed esclusivamente rilasciate dal Questore,

Il richiedente asilo nella sua condizione e nella sua soggettività Il contesto di origine: cultura, famiglia , situazione paese, pressioni , timori sia per refoulment proprio che per familiari Individuazione della protezione o del diniego della stessa da accordare al richiedente asilo da parte dell’organo competente Il contesto di vita nel paese di asilo: vissuto con autorità all’arrivo, esperienza all’arrivo, connazionali, eventuali controllori – trafficanti, operatori, attesa, ecc..

Esame della domanda – valutazione della credibilità Valutazione della credibilità “esterna”: COI, coerenza con documentazione presentata Valutazione credibilità “interna”: particolarmente difficile (lingua, differenze culturali, trauma, percezioni diverse del tempo, eventi importanti, calendari diversi ecc...) Plausibilita’:valutazione su elementi oggettivi e non soggettivi ( di chi ascolta) Onere della prova: – onere condiviso + beneficio del dubbio quando il richiedente ha dimostrato sinceri sforzi per circostanziare la propria domanda, tutti gli elementi di prova disponibili sono stati vagliati, le dichiarazioni sono coerenti e plausibili

nel contesto della protezione internazionale: -informazione comprensibile e corretta al richiedente asilo -individuazione esigenze particolati: vulnerabilita’, trafficking, traumi/patologie , altro.. -dialogo con questura e commissione con il consenso del richiedente asilo per articolari esigenze : segnalazione alla questura e alla commissione competente prima della data fissata dell’audizione; - spiegazione del ruolo della commissione e la procedura amministrativa - aiuto nell’individuazione del proprio vissuto e non di quanto riportato da altri - ricostruzione del proprio vissuto attraverso «COI»: studio della situazione personale nel contesto di origine - consapevolezza dei limiti: culturali e transculturali - diritto al rimedio effettivo : art 47 CFR alla luce del fatto che siamo nel contesto di un diritto soggettivo

APPROFONDIMENTI PER LA PROPRIA FORMAZIONE UNHCR www. unhcr. it www APPROFONDIMENTI PER LA PROPRIA FORMAZIONE UNHCR www.unhcr.it www.unhcr.org e www.refworld.org EASO www.easo.org FRA: Handbook on european law relating to asylum borders and immigration ; http://fra.europa.eu/sites/default/files/handbook-law-asylum-migration-borders-2nded_en.pdf ; NGO website: Amnesty, Human Rights Wathc, ecc…

Accesso al territorio: zone di frontiera, acque Primo soccorso Identificazione Hotspot/ hub : foglio notizie Verbalizzazione C3 Dublino? Accoglienza straordinaria: CAS Audizione, decisione commissione Accoglienza integrata: SPRAR/ SIPROIMI , DOPO LA LEGGE 132/2018 SOLO PER TITOLARI DI PROTEZIONE INTERNAZIONALE E CASI SPECIALI