IL CONTROLLO DEI SERVIZI ESTERNALIZZATI L’ESTERNALIZZAZIONE DEI SERVIZI E IL NUOVO CODICE APPALTI Flavia Dal Bosco – Regione del Veneto Centro Regionale Acquisti per la Sanità Venerdì 26 marzo 2010 – Verona – Hotel Ambasciatori

IL CONCETTO DI ESTERNALIZZAZIONE NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Esternalizzazione (Outsourcing) Trasferimento, in base a un rapporto di tipo contrattuale, della produzione di servizi e attività strumentali di pubbliche amministrazioni ad imprese private, ovvero far svolgere ad altre unità produttive attività che, in precedenza, erano svolte dalle amministrazioni al proprio interno.

SOGGETTI DELL’ESTERNALIZZAZIONE che effettua la scelta di esternalizzare determinati servizi destinati a soddisfare bisogni interni della P.A., ovvero attività produttive il cui output è destinato a soddisfare, in via diretta, bisogni di soggetti esterni all’amministrazione UNA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE rappresentato da un soggetto diverso dalla P.A., (imprese operanti sul mercato, aziende speciali, società di capitali, consorzi, fondazioni) al quale viene affidato il compito di fornire i servizi UN SOGGETTO ESTERNO

OBIETTIVI DELL’ESTERNALIZZAZIONE Il processo di esternalizzazione è una scelta strategica con cui la P.A. si propone di rideterminare il proprio ruolo e il proprio rapporto, modificando profondamente le logiche e le relazioni di tipo organizzativo, per passare da una struttura verticale e gerarchica, ad una a rete, in cui gli attori sono molteplici e i risultati sono l’effetto di azioni concomitanti che devono essere coordinate e dirette in una logica di cooperazione REGOLATA CONTRATTUALMENTE.

I PRESUPPOSTI L’esternalizzazione implica un rapporto contrattuale tra buyer e provider che, per essere efficace, deve basarsi sui seguenti presupposti: una adeguata definizione delle prestazioni e delle performance richieste la capacità della p.a. di monitorare la performance richiesta la previsione di un sistema sanzionatorio chiaro e facilmente applicabile in caso di mancato rispetto dei vincoli contrattuali

ESTERNALIZZAZIONE E FORNITURA DI SERVIZI Contratto esternalizzazione Attivazione di una partnership cliente – fornitore in cui la p.a. è responsabile della verifica della qualità delle prestazioni, del controllo strategico e della valutazione delle performance, nel riconoscimento dell’autonomia imprenditoriale del fornitore in merito alle modalità più opportune di offerta e di introduzione di innovazioni Contratto (normale) fornitura servizi Ha ad oggetto il semplice rapporto di fornitura di un servizio, derivante da esigenze di opportunità contingenti

I BENEFICI ATTESI Riduzione dei costi (economie di scala – conoscenze) Innalzamento qualità dei servizi (garanzia di standard di performance) Attenuazione di logiche burocratiche Superamento delle rigidità dovute al blocco delle assunzioni consentendo, nel contempo, di liberare risorse umane per altre attività ritenute maggiormente strategiche Definizione di un corrispettivo contrattuale vincolato ad un risultato o performance Perseguimento di scelte coordinate tra diverse amministrazioni pubbliche 7

LE FASI DEL PROCESSO DI ESTERNALIZZAZIONE individuazione dei servizi da esternalizzare valutazione delle condizioni di esternalizzazione definizione dei criteri di scelta del fornitore gestione del contratto e monitoraggio valutazione dell’esperienza e riprogettazione delle attività

LA SCELTA DELL’ESTERNALIZZAZIONE (1) “Spetta all’ente valutare le modalità ottimali di espletamento del servizio con riguardo ai costi, ai margini di copertura degli stessi, alle migliori modalità di organizzazione del servizio in termini di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto dei principi di tutela della concorrenza da un lato e della universalità e dei livelli essenziali delle prestazioni dall’altro” (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, deliberazione. n. 195 dell’ 11/05/2009). “A livello comunitario il coinvolgimento nella gestione dei servizi di soggetti privati viene visto con favore, potendo essi apportare alla P.A. know how e una gestione più manageriale” – Cons. St., Ad. Plenaria, Decisione 1/2008

LA SCELTA DELL’ESTERNALIZZAZIONE (2) “Risulta altrettanto evidente che la P.A., anziché procedere all’esternalizzazione del servizio, può pure affidare convenzionalmente il servizio stesso ad altra amministrazione pubblica istituzionalmente competente a disimpegnarlo, e sempreché tale scelta risponda a criteri di economicità gestionale, secondo i fondamenti canonici enunciati dall’art. 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241” – TAR Veneto, Sez. I, n. 494/08

L’ESTERNALIZZAZIONE MEDIANTE CONTRATTI (1) Appalto – art. 3, comma 10, del D. Lgs.vo 163/2006 – “gli appalti pubblici di servizi sono appalti diversi dagli appalti pubblici di lavori o forniture, aventi ad oggetto la prestazione di servizi di cui all’allegato II” Concessione di servizi - art. 3, comma 12, del D. Lgs.vo 163/2006 – “ la concessione di servizi è un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo”

L’ESTERNALIZZAZIONE MEDIANTE CONTRATTI (2) Contratti di parternariato pubblico privato – art. 3, comma 15 ter, del D. Lgs.vo 163/2006: “sono contratti aventi ad oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un’opera, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico dei privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti”.

L’ESTERNALIZZAZIONE MEDIANTE FIGURE SOGGETTIVE Affidamento in house: a società di capitali controllate (per attività a rilevanza economica) a fondazioni o associazioni (per le attività a rilevanza non economica)

LA DEFINIZIONE DEI CRITERI DI SCELTA DEL FORNITORE Il quadro normativo in tema di esternalizzazione fa riferimento alla disciplina comunitaria degli appalti pubblici di servizi indicata nel D. Lgs.vo 163/2006. Le procedure possono essere classificate in: Aperte Ristrette Negoziate

I SERVIZI RILEVANTI AI FINI DEL CODICE DEI CONTRATTI I servizi rilevanti ai fini dell’applicazione del D. Lgs.vo 163/06 sono quelli descritti all’Allegato II. La caratteristiche generali dei servizi possono essere così riassunte: esercizio del potere organizzativo e direttivo sul personale impiegato nell’appalto assunzione, da parte dell’appaltatore, del rischio di impresa

I SERVIZI ESCLUSI Art. 19. Contratti di servizi esclusi a) aventi per oggetto l'acquisto o la locazione b) aventi per oggetto l'acquisto, lo sviluppo, la produzione o coproduzione di programmi destinati alla trasmissione da parte di emittenti radiotelevisive e appalti concernenti il tempo di trasmissione; c) concernenti i servizi d'arbitrato e di conciliazione d) concernenti servizi finanziari relativi all'emissione, all'acquisto, alla vendita e al trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari e) concernenti contratti di lavoro f) concernenti servizi di ricerca e sviluppo diversi da quelli i cui risultati appartengono esclusivamente alla stazione appaltante, perché li usi nell'esercizio della sua attività, a condizione che la prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione.

I SERVIZI DELL’ALLEGATO II B Appalti di servizi elencati nell’Allegato II B: l’aggiudicazione degli appalti è disciplinata esclusivamente: dall’art. 68 (specifiche tecniche) dall’art. 65 (avviso sui risultati della procedura di affidamento) dall’art. 225 (avviso relativo agli appalti aggiudicati). ,

Numero di riferimento CPV Categorie Denominazione Numero di riferimento CPC Numero di riferimento CPV 17 Servizi alberghieri e di ristorazione 64 da 55000000-0 a 55524000-9, e da 93400000-2 a 93411000-2 18 Servizi di trasporto per ferrovia 711 60111000-9, e da 60121000-2 a 60121600-8 19 Servizi di trasporto per via d'acqua 72 da 61000000-5 a 61530000-9, e da 63370000-3 a 63372000-7 20 Servizi di supporto e sussidiari per il settore dei trasporti 74 62400000-6, 62440000-8, 62441000-5, 62450000-1, da 63000000-9 a 63600000-5 (eccetto 63370000-3, 63371000- 0, 63372000-7), e 74322000-2, 93610000-7 21 Servizi legali 861 da 74110000-3 a 74114000-1 22 Servizi di collocamento e reperimento di personale 872 da 74500000-4 a 74540000-6 (eccetto 74511000-4), e da 50000000-2 a 95140000-5 23 Servizi di investigazione e di sicurezza, eccettuati i servizi con furgoni blindati 873 (tranne 87304) da 74600000-5 a 74620000-1 24 Servizi relativi all'istruzione, anche professionale 92 da 80100000-5 a 80430000-7 25 Servizi sanitari e sociali 93 74511000-4, e da 85000000-9 a 85323000-9 (eccetto 85321000- 5 e 85322000-2) 26 Servizi ricreativi, culturali e sportivi 96 da 74875000-3 a 74875200-5, e da 92000000-1 a 92622000-7 (eccetto 92230000-2) 27 Altri servizi  

APPALTI AVENTI AD OGGETTO SIA SERVIZI ELENCATI NELL’ALL APPALTI AVENTI AD OGGETTO SIA SERVIZI ELENCATI NELL’ALL. II A SIA SERVIZI ELENCATI NELL’ALL. II B Si applica il principio della PREVALENZA (art. 21) Pertanto si applica l’art. 20, comma 1, se il valore dei servizi elencati nell’Allegato II B sia superiore al valore dei servizi elencati nell’Allegato II A, secondo la regola generale del Codice sugli appalti misti (prevalenza economica)

PRINCIPI RELATIVI AI CONTRATTI ESCLUSI Art. 27. Principi relativi ai contratti esclusi 1. L'affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi forniture, esclusi, in tutto o in parte, dall'applicazione del presente codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità. L'affidamento deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibile con l'oggetto del contratto.

IL CAPITOLATO I servizi oggetto del contratto Le attività e le responsabilità demandate al fornitore I livelli di qualità delle forniture del servizio Le modalità e i criteri per misurarne l’efficienza Le conseguenze economiche e contrattuali del mancato rispetto degli standard minimo di servizi garantiti

LA SCELTA TRA LE DIVERSE OFFERTE La scelta delle offerte, a causa dei limiti che presentano i confronti basati solamente sul prezzo, viene normalmente effettuata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (art. 83). I criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa possono essere definiti dall’Amministrazione liberamente, anche prescindendo dall’elenco contenuto nell’articolo predetto (il prezzo; la qualità; il pregio tecnico; le caratteristiche estetiche e funzionali; le caratteristiche ambientali e il contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali dell'opera o del prodotto; il costo di utilizzazione e manutenzione; la redditività; il servizio successivo alla vendita; l'assistenza tecnica;la data di consegna ovvero il termine di consegna o di esecuzione; l'impegno in materia di pezzi di ricambio; la sicurezza di approvvigionamento…. )

LE CLAUSOLE CONTRATTUALI Il codice dei contratti e la disciplina regolamentare vigente non recano alcuna disciplina per la stesura del contratto d’appalto di servizi. I capitolati dovranno essere definiti secondo i principi generali dell’autonomia negoziale e secondo la disciplina degli appalti del codice civile (artt. 1655 e segg.), ad eccezioni di alcune singole previsioni, quali la risoluzione, la transazione, il collaudo.

GESTIONE DEL CONTRATTO L’attività dell’Amministrazione non si conclude con la scelta del contraente: la gestione del contratto è altrettanto importante, e richiede, da parte della P.A., lo sviluppo di attività di monitoraggio L’attività di controllo è condizionata dalla bontà delle clausole contrattuali che consentano all’amministrazione il controllo stesso, con particolare riguardo alla verifica del raggiungimento dei livelli minimi di servizio

CONSIDERAZIONI FINALI L’esternalizzazione, per produrre efficacemente i propri effetti, deve poggiarsi su una buona base contrattuale, quale punto di partenza per un adeguato sistema di controlli e verifiche e punto di arrivo per l’utilità e la funzionalità dei sistemi rispetto agli obiettivi prefissati di costi e benefici, nella prospettiva del conseguimento di economicità e competitività della Amministrazione pubblica interessata.

Si ringrazia per l’attenzione