La collaborazione fra istituzioni locali come fattore di sviluppo del welfare locale Massimo Simonetta

Domanda iniziale. Quale ruolo per le amministrazioni comunali nel perseguimento dell’obiettivo d’innalzare il valore pubblico prodotto in un contesto di welfare locale ?

modelli di sviluppo dei servizi Complessità strategica e gestionale Fenomeni in atto C2 C5 C4 C1 C3 Definizione di nuovi modelli di sviluppo dei servizi socio-assistenziali Complessità strategica e gestionale Confusione istituzionale Mutamenti delle attese da parte della società Incertezza/riduzione circa risorse disponibili

Fenomeni in atto I piccoli comuni, in tale contesto, sono esposti più di altri alle difficoltà di mantenere adeguati livelli di risposta quantitativa e qualitativa alle richieste della comunità locale, garantendo un'equilibrata declinazione dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza

Fenomeni in atto I comuni lombardi fasce popolazione COMO LECCO   COMO LECCO SONDRIO VARESE Lombardia Fino a 2.000 N 88 39 49 52 689 % 53,7% 43,3% 62,8% 36,9% 44,6% 2.001 - 3.000 27 19 12 16 194 16,5% 21,1% 15,4% 11,3% 12,5% 3.001 - 5.000 24 20 11 32 270 14,6% 22,2% 14,1% 22,7% 17,5% 5.001 - 10.000 6 4 25 229 12,2% 6,7% 5,1% 17,7% 14,8% 10.001 - 50.000 2 14 150 2,4% 2,6% 9,9% 9,7% 50.001 - 100.000 1 10 0,6% 0,0% 1,4% 100.001 - 300.000 3 0,2% Più di 300.000 0,1% Totale 164 90 78 141 1546 100%

Prima (ri)considerazione: valore pubblico come punto d’incontro Il valore generato ha natura pubblica se è coerente con dispositivi normativi di principio, specifiche di servizio o norme regolamentari assunte attraverso percorsi di decisione nell’ambito delle istituzioni democratiche. Secondo questa logica, il titolare di un’azione che genera valore pubblico, cioè che assume la responsabilità dell’azione, può essere anche un soggetto non pubblico. Le scelte d’azione adottate dai soggetti non pubblici possono anche divergere da quelle definite dai soggetti pubblici competenti, ma, comunque, determinano la creazione di valore pubblico se coerenti con norme, disposizioni e orientamenti frutto di una deliberazione pubblica. Le limitazioni alla possibilità che istituzioni private possano generare valore pubblico, escludendo il caso della concessione, riguardano l’esercizio di funzioni autoritative, sanzionatorie e regolative che sono proprie delle istituzioni pubbliche.

Seconda (ri)considerazione: la centralità della collaborazione nei sistemi locali E’ prioritario il presidio dei sistemi locali che basano la loro ragion d'essere sul concetto di sussidiarietà, considerato come legame che consente di aggregare gruppi sociali e pubbliche amministrazioni su progetti nei quali l'espressione dei valori e delle risorse locali è esaltata. La possibilità di fronteggiare efficacemente la complessità tipica dei servizi socio-assistenziali passa dalla capacità degli attori locali di presidiare un percorso evolutivo dei sistemi di governance e government dove è perseguito lo sviluppo del valore pubblico da parte sia delle istituzioni pubbliche sia di quelle private impegnate nella realizzazione di relazioni di collaborazione.

Un sistema sussidiario Seconda (ri)considerazione: la centralità della collaborazione nei sistemi locali Un sistema sussidiario si determina quando cicli di azione strategiche e operative finalizzate alla creazione di valore pubblico sono svolte da un insieme di soggetti pubblici e privati con identità sussidiaria verticale e orizzontale che, nell’ambito di un sistema istituzionale multilivello, sviluppano sistemi di collaborazione stabili in un campo di attività condiviso, per presidiare territori di cui sono espressione, condividendo un sapere contestuale locale valido.

Seconda (ri)considerazione: la centralità della collaborazione nei sistemi locali Il campo di attività di un sistema sussidiario locale identifica il quadro condiviso di ambienti di riferimento e la natura tipologica degli interventi quale presupposto della definizione dell’effettivo sistema d’offerta.

Livelli di collaborazione Seconda (ri)considerazione: la centralità della collaborazione nei sistemi locali Livelli di collaborazione La promozione congiunta rappresenta il livello base della condivisione e consiste nella presentazione con modalità concordate di un insieme d’interventi che rimangono di responsabilità dei singoli attori. L’integrazione di servizi presuppone una progettazione congiunta dell’offerta dei servizi e dei conseguenti sistemi di gestione, con il mantenimento della responsabilità d’erogazione presso i singoli attori. La terza forma di collaborazione si caratterizza per un’ampia e comune responsabilizzazione di tutti gli attori nelle fasi di progettazione e realizzazione degli interventi.

Seconda (ri)considerazione: la centralità della collaborazione nei sistemi locali Le problematiche di strutturazione del funzionamento di un sistema sussidiario locale che intendiamo circoscrivere riguardano essenzialmente le modalità di regolazione dei flussi di attività che determinano la produzione di valore pubblico.

Titolarità della fornitura di prodotti finali/intermedi Seconda (ri)considerazione: la centralità della collaborazione nei sistemi locali La collaborazione può essere coordinata con sistemi gerarchici (cG) o di rete (cR).   Titolarità della fornitura di prodotti finali/intermedi Istituzioni private sussidiarie (IPR) Istituzioni pubbliche sussidiarie (IPU) Titolarità della fornitura di prodotti finali/ intermedi Istituzioni pubbliche sussidiarie (IPU) cR cG Rete fra distinte istituzioni pubbliche e private A Nuova istituzione pubblico/privato Rete fra distinte istituzioni pubbliche B Nuova istituzione pubblica Istituzioni private sussidiarie (IPR) Rete fra distinte istituzioni private C Nuova istituzione privata

Seconda (ri)considerazione: la centralità della collaborazione nei sistemi locali Il sapere contestuale locale valido è costituito da principi di fondo, codici linguistici, prassi e regole tacite o esplicite riconosciuti congiuntamente da attori sussidiari. Aspetti tecnologici infrastrutture (fisiche o virtuali) per la comunicazione in rete, inclusi eventuali investimenti per la loro realizzazione; standard per la comunicazione e per l’interoperabilità dei sistemi; politiche di sicurezza per l’accesso alle risorse informative. Aspetti organizzativi standard procedurali; stili di management regole per l’utilizzo di risorse. esperienze. Normativa di riferimento norme base; stili interpretazione. Linguaggi ontologia organizzativa e di una terminologia; linguaggio standardizzato per la descrizione dei processi.

Seconda (ri)considerazione: la centralità della collaborazione nei sistemi locali Tale sapere si sedimenta in seguito allo svolgimento delle collaborazioni, nonché di interazioni non direttamente connesse alla produzione di valore pubblico direttamente fruibile da destinatari esterni, ma direttamente orientate a rinsaldare legami di fiducia e a definire regole di relazione condivise. Il sapere contestuale rappresenta un quadro di relazioni che può sostenere nel tempo più modelli di collaborazione orientate alla produzione di valore pubblico direttamente offerte all’ambiente economico sociale. Le sfide connesse allo sviluppo di questi modelli è un fattore determinante per la costruzione del sapere contestuale. Il fondamento di un sapere contestuale valido non è l’assunzione di medesimi principi, codici, regole e prassi, cioè il sapere locale, da parte di tutte le istituzioni di un sistema sussidiario locale, ma il riconoscimento fiduciario e reciproco da parte delle istituzioni che il sapere locale assunto da ciascuna di esse rappresenta un positivo contributo allo sviluppo di processi di collaborazione

Seconda (ri)considerazione: la centralità della collaborazione nei sistemi locali TIPO DI FIDUCIA DESCRIZIONE fiducia negli accordi intercorsi relativa alla fiducia nell’intenzione di un partner di rispettare gli accordi fiducia nella competenza, relativa alla percezione che un partner della relazione possiede le capacità per realizzare ciò che è nelle sue intenzioni fiducia nella buona volontà relativa al presupposto che il partner si impegnerà a prendere iniziative che favoriscano il vantaggio reciproco, rinunciando allo stesso tempo ad avvantaggiarsi sugli altri partner in modo sleale solidarietà contrattuale relativa al desiderio di entrambe le parti di mantenere la propria relazione per ragioni sia economiche che sociali soluzione dei conflitti relazionali relativa all’adozione della relazione fra i componenti della cooperazione come base per la soluzione dei conflitti Christensen, G. E., Gressgård, L. J., (2002). Trust as a Governance Mechanism in Internet-based Interorganizational Cooperative Relationships, eReality: Constructing the eEconomy, Proceedings of the15th Bled Electronic Commerce Conference, Bled

Autonomia comunale e sistemi sussidiari La partecipazione delle amministrazioni comunali ai sistemi sussidiari non demolisce l'autonomia comunale, ma semplicemente ne riconfigura il significato. Nel concetto di autonomia sono costitutivamente presenti quelli correlati di discrezionalità e gamma di scelte possibili. L'autonomia risulta affievolita quando condizioni tecniche ed economiche riducono significativamente le possibilità di azione.  L’equilibrato sviluppo di nuovi spazi decisionali e di discrezionalità, anche se le scelte sono mediate da un confronto con altre istituzioni, è un orizzonte nel quale si rafforza il ruolo delle amministrazioni comunali.

Ruolo delle amministrazioni comunali nei sistemi sussidiari Le amministrazioni comunali devono ripensare il loro impegno nelle tradizionali attività di: regolazione e autorizzazione (es. autorizzazione e accreditamento strutture socio-assistenziali); produzione di servizi; sostegno e promozione delle iniziative private; in relazione alla necessità di sviluppare forme di collaborazione: pubblico-privato; fra amministrazioni pubbliche, in particolare nell’ambito di governi locali associati.

Concetto di governo locale associato I governi locali associati che si caratterizzano come dispositivi istituzionali stabili nei quali un insieme di amministrazioni comunali esercitano attività d'indirizzo e gestione per ridefinire congiuntamente un quadro di espressione dell’autonomia di singoli comuni, integrando le forme di rappresentanza politica e di organizzazione per creare valore pubblico sulla base di un sapere contestuale valido.

Modelli di collaborazione nei governi locali associati Gli attuali sistemi di collaborazione fra amministrazioni comunali nell’ambito dei servizi socio-assistenziali è un modello da estendere. Il modello si compone di due forme complementari di collaborazione: Sistemi d’indirizzo associato Gestioni associate  

Modelli di collaborazione nei governi locali associati I sistemi d’indirizzo associato sono sistemi sussidiari che si caratterizzano per la finalità generale di qualificare i governi locali associati attraverso attività di:   allocazione delle risorse vincolate ad una gestione associata; promozione dell’allineamento delle strategie d’offerta dei servizi, salvaguardando l’autonomia delle singole realtà amministrative; promozione e sostegno dello sviluppo dei sistemi di gestione associata e, in generale, sussidiari. Le esperienze di collaborazione svolte nell’ambito dei distretti per la definizione dei Piani di zona sono un importante punto di riferimento per ridefinire il riassetto istituzionale delle autonomie locali.  

Distretti Provincia di Como Provincia di Lecco Provincia di Varese Provincia di Sondrio

Modelli di collaborazione nei governi locali associati Si noti che un simile sistema associato può mantenere una sua legittimità e coesione, con una certa impermeabilità dalle spinte conflittuali tese ad inibirne l'efficacia, se, in particolare:   le amministrazioni statali, regionali, e provinciali, ritenendolo punto di riferimento strategico, convogliano sistematicamente e stabilmente i trasferimenti destinati al finanziamento dei servizi o dello sviluppo economico richiedendo che s’instauri necessariamente un processo di concertazione sull’uso delle risorse; nell’ambito della definizione del federalismo fiscale si determina un sistema di assegnazione degli introiti ai sistemi associati; è in grado di definire e controllare lo sviluppo di strategie di sostegno alle gestione associate, influenzando così la percezione della sua indispensabilità quale riferimento strategico e operativo nella loro promozione e sostegno.  

Una definizione di gestione associata Una gestione associata fra amministrazioni comunali è un sistema sussidiario, definito attraverso accordi volontari oppure cogentemente richiesta da leggi regionali o nazionali, nella quale gli enti si accordano formalmente per realizzare interventi, di di cui possiedono la titolarità, che hanno un diretto impatto sull’ambiente economico sociale o sui sistemi di funzionamento degli enti associati.

i a c Strutturazione dei sistemi di funzionamento Si possono individuare tre tipologie di gestioni associate: integrativa aziendale coordinativa i a c

i Strutturazione dei sistemi di funzionamento INTEGRATIVA se è prevista la creazione di una nuova istituzione, differente da quelle che sono coinvolte nel processo associativo, che è qualificabile come istituzione pubblica locale, con un proprio livello istituzionale e organizzativo, e che è riconducibile, quanto a regole di funzionamento e composizione degli organi di governo, per esempio, ad un ente locale

A Strutturazione dei sistemi di funzionamento AZIENDALE se è prevista la creazione di una nuova istituzione, differente da quelle che sono coinvolte nel processo associativo, che regola il proprio funzionamento in base a due principi. In primo luogo, l’autonomia rispetto alle istituzioni che l’hanno costituita, anche se queste ultime designano propri rappresentanti negli organi di governo. In secondo luogo, il funzionamento e la sussistenza della nuova organizzazione si basano sull’equilibrio fra costi e ricavi, questi ultimi ottenuti esclusivamente attraverso la remunerazione collegata alla fornitura di servizi e non attraverso il ricorso diretto alla fiscalità

C Strutturazione dei sistemi di funzionamento COORDINATIVA se è prevista la definizione di accordi per lo svolgimento di attività coordinate fra i componenti dell’associazione, senza che sia creata una nuova istituzione

Grafo delle gestioni associate dei servizi sociali delle provincia di Sondrio

La gestione associata dei servizi socio-assistenziali lombardi Sussiste un’ alta percentuale (circa il 90%) di Comuni che partecipano ad almeno una gestione associata. Il 27% circa dei servizi, sul totale dei quelli erogati, è gestiti in forma associata. Le gestioni associate sono equamente ripartite tra le aree DISABILI, ANZIANI, MINORI e FAMIGLIA. Non è stata rilevata una correlazione significativa fra dimensione demografica dei comuni e quantità di servizi erogati in forma associata. Sussiste, invece, una correlazione con il contesto territoriale. Sul totale dei Comuni lombardi un esiguo numero di servizi della gamma considerata, sono erogati da almeno il 30% degli Enti. Si evidenzia un’ elevata presenza, in quasi tutti i distretti, di un nodo centrale con funzioni di Ente Capofila. I nodi centrali sono così ripartibili: circa il 60% Uffici di Piano, circa il 16% Comunità montane e circa il 10% Aziende speciali e Comuni. Si riscontra un’elevatissima propensione dei Comuni dei distretti a gestire servizi, in forma associata, con enti del medesimo distretto.