“Contrasto alle infiltrazioni mafiose negli appalti pubblici” Giuliano PALAGI, direttore generale della Provincia di Pisa Milano, 3 ottobre 2012

1 Angelo Vassallo Sindaco di Pollica (Sa) Padre Pino Puglisi                                                                         Angelo Vassallo Sindaco di Pollica (Sa) Padre Pino Puglisi Parroco a Brancaccio (Pa) Piersanti Mattarella Presidente Regione Sicilia 1

Presentazioni ed introduzione Test su corruzione e cattiva amministrazione Casi di studio Commento dei dati sul test Enti Locali e corruzione: analisi e strumenti di contrasto Carta di Pisa 2

1. Contesto 1a. Le autonomie locali italiane Il Comune, ente locale a finalità generale. I dati storici e la realtà attuale 2. Gli sviluppi possibili del municipalismo: identità reali e funzioni associate. Comuni verso: numero dei Comuni e popolazione residente per classi demografiche  Classi demografiche Numero Comuni Popolazione residente (Istat 2010) v.a. % 0 - 1.999 3.521 43,51 3.379.515 5,57 2.000 - 4.999 2.162 26,72 6.979.354 11,51 5.000 - 9.999 1.192 14,73 8.458.578 13,95 10.000 - 19.999 701 8,66 9.671.759 15,95 20.000 - 59.999 412 5,09 13.564.660 22,37 60.000 - 249.999 92 1,14 9.455.827 15,60 > 250.000 12 0,15 9.116.749 15,04  Italia 8.092 100% 60.626.442   3

1. Contesto 1a. Le autonomie locali italiane Le Province italiane: elementi costitutivi , autonomia, organi, funzioni, controlli. In particolare, l’autonomia finanziaria e organizzativa. Il dibattito attuale sui costi della politica e sulla semplificazione istituzionale: il caso delle Province e delle unioni di Comuni. Interruzione della linea evolutiva UE, pesanti effetti della crisi sulla coesione, minore spirito europeo. Rilevanti vincoli economici e giuridici, da spiegare e ottimizzare. 6. Superare la doppia crisi di fiducia e riprendere la strada dell’integrazione. Esigenza reciproca per autonomie locali e istituzioni europee. 4

1.Contesto 1b. spese di investimento sul territorio Valori relativi ai Comuni aggregati per zone territoriali (in migliaia di euro) Fonte: Relazione Corte dei Conti sulla gestione finanziaria degli EE.LL.– Agosto 2011 5

1.Contesto 1b. Le spese di investimento sul territorio Valori relativi alle Province aggregate per zone territoriali (in migliaia di euro) Fonte: Relazione Corte dei Conti sulla gestione finanziaria degli EE.LL.– Agosto 2011 6

1. Contesto 1c. I dati statistici sulla corruzione Principali reati contro la P.A. Delitti consumati di corruzione e concussione Periodo 2004-2010 Fonte: Relazione del Procuratore Generale della Corte dei Conti.– Febbraio 2011 7

1.Contesto 1c. I dati statistici sulla corruzione Principali reati contro la P.A. Delitti consumati di corruzione e concussione per Regione Periodo 2004-2010, anni 2009 e 2010 Fonte: Direzione Centrale della Polizia Criminale 8

1.Contesto 1c. I dati statistici sulla corruzione Sentenze Emesse in materia di danno da reato nel 2010 Fonte: Relazione del Procuratore Generale della Corte dei Conti.– Febbraio 2011 9

1.Contesto 1c. I dati statistici sulla corruzione Sentenze di Condanna in materia di responsabilità emesse in primo grado dal 2006 al 2010 Fonte: Relazione del Procuratore Generale della Corte dei Conti.– Febbraio 2011 10

2.Cenni introduttivi 2a. dalla cattiva amministrazione alla corruzione e alle influenza delle mafie: Si alimenta nel complesso di disfunzioni degli apparati amministrativi: cattiva amministrazione come resistenza al cambiamento, eccesso di burocrazia, inefficienza, ostilità verso la tecnologia e la formazione, clientelismo; La proliferazione normativa aumenta la confusione applicativa e amplia i margini della discrezionalità amministrativa nell’esercizio del potere, senza sviluppare i controlli. Il paradosso di Leinì. 160 forme (di manifestazione della cattiva amministrazione): 500 mila rimedi. 11

2. (segue) 2b. Questo paese si salva a piano terra: Stare sul territorio e gestire il servizio pubblico. La prima linea dell’amministrazione pubblica. Snellimento delle procedure e delle strutture amministrative. Tema cruciale dei controlli amministrativi: per garantire il corretto impiego delle risorse pubbliche. 12

2. (segue) 2b. Questo paese si salva a piano terra: Il procedimento di autotutela nell’interesse pubblico per l’annullamento/revoca degli atti amministrativi nel rispetto dei criteri di economicità, efficacia, pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa (il caso dei derivati). Recuperare e promuovere una rigorosa etica pubblica. Valorizzazione delle risorse umane, scegliendo gli incarichi secondo professionalità. 13

3. Strumenti di lavoro 3a. La Carta di Pisa e i codici di Comportamento I codici etici, espressione di autonomia. Il problema dei “codici vuoti”. La diretta attuazione dei principi costituzionali (art.54 Cost.). Un esempio concreto e flessibile di azioni preventive per amministratori e funzionari: la Carta di Pisa. Principi (disciplina, onore, trasparenza), obblighi (rendicontazione, imparzialità, professionalità), divieti (regali, interessi, cumulo) e sanzioni (coerenza, iniziativa, sollecito e revoca). 14

3. (segue) 3b. Regolazione degli Appalti e gestione economica Tutte le procedure, particolarmente le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando di gara, devono rispettare i principi di pubblicità, trasparenza, divieto di discriminazione, parità di trattamento. Il principio di rotazione come criterio di individuazione delle imprese da invitare. Programmazione effettiva di lavori, servizi e forniture (dal piano triennale al cronoprogramma dinamico delle attività). Obbligo di motivazione specifica e sostanziale delle determinazioni dirigenziali con cui è stabilito il ricorso alle procedure negoziate. Rendere accessibile la partecipazione delle imprese: pubblicazione di avvisi periodici sulla base dei quali le imprese possono manifestare interesse a partecipare a singole procedure o a più appalti. Ricorso a indagini di mercato per la selezione degli operatori economici. Il problema degli elenchi degli operatori economici. 15

Attenzione alle violazioni del divieto di artificioso frazionamento Seguire e verificare la vita dei contratti, per garantire il corretto adempimento delle prestazioni: Limitare le varianti in corso d’opera: provocano superfetazione dei costi e dei tempi di realizzazione delle opere. Regolamentazione degli incentivi previsti dalla legge n.163/2006 al fine di escluderne l’erogazione per varianti superiori ad una certa soglia. Nomina con specifica determinazione del Responsabile Unico di Procedimento di ogni lavoro inserito nel Piano Triennale dei Lavori. Al RUP è affidata la compilazione di una scheda complessiva di rendicontazione dei costi e della tempistica per tutte le fasi di progettazione, esecuzione, chiusura lavori. Sistema informativo unificato con modalità centralizzate di salvataggio dati, (progetti e contabilità) così da permettere la realizzazione di un cruscotto aziendale integrato dei lavori pubblici. 16

3. (segue) 3b. Osservatori appalti Il sistema degli osservatori e l’assistenza ai piccoli comuni: l'Osservatorio territoriale. Banca dati degli appalti e dei lavori che contenga sia i dati relativi alle gare sia i provvedimenti autorizzatori dei Comuni nei confronti dei privati; il monitoraggio del subappalto: linee guida per i controlli in fase di autorizzazione ed esecuzione delle prestazioni subappaltate. La collaborazione tra l’autorità amministrativa e quella giudiziaria per monitorare le violazioni. Redazione di white-list e assistenza ai piccoli comuni. Utilizzo e diffusione all’interno di circuiti accessibili delle base dati provinciali sugli abusi edilizi: invio telematico dei dati all’autorità giudiziaria e confronto con i dati degli osservatori sulla legalità per escludere dalle gare d’appalto le imprese che hanno realizzato violazioni edilizie. 17

3. (segue) 3b. Osservatori appalti Acquisti di beni e servizi on-line, CONSIP e Mercato Elettronico: il MePA (Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione) istituito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze attraverso la Consip garantisce trasparenza, efficacia ed economicità delle procedure di acquisto. Il sistema di gare online della Regione Toscana. 18

Criterio di aggiudicazione Nei lavori pubblici il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è consentito solo dal 1/7/2006, cioè dall’entrata in vigore del Codice dei Contratti, che prevede l’esistenza di 2 criteri di aggiudicazione (massimo ribasso e offerta economicamente più vantaggiosa). Non esiste pertanto un criterio migliore e uno peggiore ma è il Responsabile del procedimento che dovrà scegliere tra i due quello più idoneo in base alla tipologia dell’appalto. Per esempio gli appalti di manutenzione hanno caratteristiche standardizzate da espletarsi nel rispetto del capitolato, per cui il criterio più idoneo a garantire procedure più rapide porta a preferire il massimo ribasso. Viceversa appalti di importi elevati e di maggiore complessità sono aggiudicati prevalentemente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa perché questo criterio consente di valorizzare la qualità progettuale, l’impatto ambientale e più in generale tutti gli elementi qualitativi. La Provincia di Pisa si è fatta promotore della valorizzazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa con la sottoscrizione nel 2010 di un protocollo di intesa con la Prefettura di Pisa, quale atto di indirizzo anche per gli enti del territorio. Come si vede nella tabella e nel grafico gli importi aggiudicati con l’offerta economicamente più vantaggiosa nel triennio 2009/2011 sono estremamente significativi:       19

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Territorialità degli appalti La legge vieta che nelle procedure aperte siano inseriti criteri e/o requisiti di partecipazione che prevedono la sede delle imprese in un certo ambito territoriale, perché lesivi dei principi di concorrenza e di apertura del mercato degli appalti. Diversamente dalle procedure negoziate, dove le imprese sono chiamate a partecipare, il bando pubblico prevede la possibilità per tutte le imprese in possesso dei requisiti di presentare le loro offerte. Ciò nonostante le tabelle e i grafici evidenziano comunque come la maggior parte delle procedure ad evidenza pubblica sia aggiudicato a imprese che hanno sede nel territorio regionale. 21

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Percentuale dei ribassi I dati evidenziano come gli appalti aggiudicati nel nostro Ente non abbiano ribassi eccessivamente elevati, circa il 22% per gli appalti al Massimo Ribasso e circa il 16% per gli appalti aggiudicati con il criterio dell’Offerta Economicamente più Vantaggiosa. Tempi di pagamento 31

Spesa di Investimento 32

I dati si riferiscono a contratti stipulati negli anni di riferimento del Servizio Infrastrutture e Servizio Scuola 33

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3. (segue) 3c. Scelte organizzative e gestionali Lavorare bene sui tempi e modi di pagamento: Aumentare la velocità di pagamento toglie spazio alla cattiva amministrazione e all’intermediazione criminale. La direttiva Comunitaria CEE16/02/2011/7 obbliga l’ente ad effettuare i pagamenti entro e non oltre 30 giorni prevedendo una forte penalità a favore delle imprese se non viene rispettato tale termine. Concentrare al centro della struttura le funzioni di spesa e semplificare le procedure: primato delle misure organizzative su quelle normative, mandato informatico. 35

Rapporti con le banche e con gli intermediari finanziari per i servizi di tesoreria e per la gestione del debito per spesa di investimento (cfr. caso derivati); Gestione utile del patrimonio degli enti. Il tema degli accertamenti di valore oggettivi e aggiornati; Contributo degli enti locali alla lotta all’evasione fiscale: diffusione e condivisione di dati e informazioni comuni per la realizzazione di un sistema fiscale integrato (cfr. Tavolo antievasione); l’impegno diretto delle Province nel recupero dei tributi propri. 36

Educare alla responsabilità le risorse umane: rendere selettiva, comparativa e temporanea ogni attribuzione di incarichi; formazione continua sulle regole e sul valore della cooperazione. Utilizzo a fini sociali dei beni sequestrati (cfr. l’esempio della Puglia): gli enti locali possono svolgere il ruolo di assegnatari e reimmettere sul territorio edifici per esigenze abitative o terreni per l’assegnazione a cooperative di lavoro con finalità antimafia. Mai più da soli: fornire supporto agli amministratori più esposti sui territori nel contrasto della criminalità organizzata; il tema cruciale del funzionamento degli uffici; le proposte di Avviso Pubblico: revisione della normativa sullo scioglimento dei Consigli per infiltrazioni mafiose. In particolare: novità della figura del commissario straordinario al posto di dirigenti e funzionari, poteri rafforzati di gestione straordinaria (monocratica o collegiale), la semplificazione della gestione del personale, la “mobilità mirata”. Il caso della Calabria. 37

3. (segue) 3d. I controlli sulle partecipazioni degli enti locali La responsabilità delle persone giuridiche e i rimedi organizzativi Il D.lgs n.231/2001 sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche dà attuazione concreta alla Convenzione sulla tutela finanziaria delle Comunità europee (Bruxelles, 26 luglio 1995): prevede l’adozione di procedure finalizzate a prevenire i reati dei soggetti che lavorano all’interno delle società e sanzionare le fattispecie previste con misure amministrative rivolte alle società; Ruolo chiave assegnato ai modelli di organizzazione, gestione e controllo; La genesi, il campo di applicazione, casi pratici; Il ruolo dell’organismo di vigilanza; L’applicabilità delle norme alle partecipate degli enti locali; Dopo 10 anni: luci, ombre e prospettive. 38

4. Dati e riflessioni finali 39

4. Dati e riflessioni finali 40

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4. Dati e riflessioni finali 42

4. Dati e riflessioni finali 43

4. Dati e riflessioni finali L’impatto della corruzione sul sistema economico italiano e la questione morale. Il declino dell'autorità. La questione normativa e le misure anticorruzione; il faticoso adeguamento alle norme/convenzioni internazionali e alle direttive comunitarie; La questione culturale (educazione alle regole e alla convenienza delle scelte virtuose). Un esempio: l'educazione fiscale nelle scuole. 44

Presidenza del Consiglio dei Ministri EGMONT Royal Institute for International Relations Ministero per le Politiche Comunitarie Ministero dell’Industria e del Commercio Estero Provincia di Pisa 45

E’ indubbio che, in ogni caso pagherò a molto caro prezzo l’incarico: lo sapevo prima di accettarlo e quindi non mi lamento affatto perché per me è stata un’occasione unica di fare qualcosa per il paese… …a quarant’anni, di colpo, ho fatto politica e in nome dello Stato e non per un partito. Con l’incarico, ho avuto in mano un potere enorme e discrezionale al massimo e ho sempre operato – ne ho la piena coscienza – solo nell’interesse del paese, creandomi ovviamente solo nemici… …Qualunque cosa succeda, comunque, tu sai che cosa devi fare e sono certo saprai fare benissimo. Dovrai tu allevare i ragazzi e crescerli nel rispetto di quei valori nei quali noi abbiamo creduti (…) Abbiano coscienza dei loro doveri verso se stessi, verso la famiglia nel senso trascendente che io ho, verso il paese, si chiami Italia o si chiami Europa… (Giorgio Ambrosoli) 46

Bibliografia Umberto Ambrosoli, Qualunque cosa succeda, Sironi Editori, 2009; Bruno Bongiovanni e Nicola Tranfaglia, Le classi dirigenti nella storia d'Italia, Editori Laterza, 2006; Carlo Alberto Brioschi, Il Malaffare. Breve storia della corruzione, Longanesi, 2004; Mario Calabresi, La fortuna non esiste, Mondadori Editore, 2009; Italo Calvino, Lezioni americane, Mondadori Editore, 1993; Paul Corrigan, Shakespeare e il management, Etas, 2001; Jean Giono, L’uomo che piantava gli alberi (romanzo e film d’animazione), Salani Editore, 2008; Jean Guitton, Il lavoro intellettuale (consigli a coloro che studiano e lavorano), Edizioni Paoline, 1985; James G. March, Prendere decisioni, Il Mulino Editore, 2002; Barack Obama, Discorso agli studenti americani dell’8.9.2009; Claudia Piccardo e Gian Piero Quaglino, Scene di leadership, Raffaello Cortina Editore, 2006; Sun Tzu, L’arte della guerra (a cura di Thomas Cleary), Ubaldini Editore, 1990; Alberto Vannucci e Donatella della Porta, Mani impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia, Laterza, 2007. 47

Sitografia 48 http://www.lavoce.info Uno dei siti economico-istituzionali più informati e aggiornati http://altis.unicatt.it Il portale della scuola per l’innovazione dell’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano. http://www.managementclub.it/rapporto_cd.asp http://www.eui.eu/Home.aspx L’unica istituzione universitaria creata, finanziata e organizzata dalla U.E. http://europa.eu/index_it.htm Il portale dell’U.E. in 27 lingue. http://www.noisefromamerika.org/index.php Un sito di riflessioni e dibattiti su temi di politica economica e industriale. http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=37449&lang=it Osservatorio degli Appalti di lavori pubblici della Provincia di Pisa 48

49 http://www.provincia.pisa.it/uploads/2011_03_9_09_24_46.pdf Regolamento per la distribuzione del fondo di cui all’art. 92 del D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=41149&lang=it Contributi Convegno Direttiva sui ritardati pagamenti http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=41119&lang=it Articolo G. Palagi «La velocità di pagamento degli Enti Pubblici nel territorio pisano» http://www.europarlamento24.eu/whitepaper_library/dir_7_2011_ritardo_pagamen ti Direttiva Comunitaria CEE 16/02/2011/7 http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=41113&lang=it Un atto di coordinamento sulla centralizzazione di alcune procedure di spesa http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=39926&lang=it Sentenza del T.A.R. in merito alla legittimità di annullamento da parte della Provincia di un contratto di ristrutturazione del debito 49

50 http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=35706&lang=it Avviso Pubblico per la formazione di un elenco di candidati idonei all’assunzione a tempo determinato con incarico di dirigente http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=38154&lang=it Procedura di nomina dei titolari di Posizione Organizzativa e Alta Professionalità http://www.direttorigenerali.it/documenti/0/200/210/212/Progetto_accreditamento_ 3.doc Procedura di accreditamento Direttori Generali http://www.pisanotizie.it/news/news_20100614_intervento_palagi_pisa_citta_sicura. html Articolo G. Palagi «Perché i comuni non richiedono l’assegnazione dei beni sequestrati?» http://www.ambientediritto.it/Legislazione/URBANISTICA/2003/toscana%20lr%2020 03%20n.43.htm Legge regionale n. 43/2003 Modifiche e integrazioni alla legge regionale 14 ottobre 1999 n. 52 50

Filmografia 1. Tutti gli uomini del re, 1949, USA, Robert Rossen; del film è stata riproposta un’omonima versione da Steven Zaillian nel 2006 2. Un giorno in Pretura, 1953, Italia, Mario Steno 3. Le mani sulla città, 1963, Italia, Francesco Rosi 4. Guglielmo il dentone, 1965, Italia, Luigi Filippo D’Amico 5. Il giorno della civetta, 1968, Italia, Francia, Damiano Damiani 6. Il medico della mutua, 1968, Italia, Luigi Zampa 7. Indagine su un cittadino al di sopra di ogni sospetto, 1970, Italia, Elio Petri 8. Tutti gli uomini del Presidente, 1976, USA, Alan Pakula 51

52 9. Prova d’Orchestra, 1979, Italia, Federico Fellini 10. Tutti dentro, 1984, Italia, Alberto Sordi 11. Il direttore d’orchestra, 1980, Polonia, Andrzey Waida 12. Il portaborse, 1991, Italia, Daniele Luchetti 13. JFK, 1991, USA, Oliver Stone 14. La seconda guerra civile americana, 1997, USA, Joe Dante 15. I cento passi, 2000, Italia, Marco Tullio Giordana 16. A beautiful mind, 2001, USA, Ron Howard 52

53 17. John Q, 2002, USA, Nick Cassavetes 18. Good night, and good luck, 2005, F/G/GB/USA, George Clooney 19. Fortapasc, 2009, Italia, Marco Risi 20. Le Idi di Marzo, 2011, USA, George Clooney 53

dirgen@provincia.pisa.it g.palagi@tin.it Provincia di Pisa dirgen@provincia.pisa.it g.palagi@tin.it g.palagi@provpisa.pcertificata.it http://www.provincia.pisa.it http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=63&l ang=it 54