Il D. Lgs n.150/2009: la riforma del pubblico impiego

Il vecchio regime ante riforma D.Lgs 150/2009 Le tappe del lungo processo di riforma

Le tappe verso la meritocrazia Con la pubblicazione in G.U. n.254 del 31 ottobre 2009 s.o. n.197 del D.Lgs 27 ottobre 2009, n.150, prende l’avvio il quarto tentativo del legislatore di rivisitare la disciplina del lavoro pubblico

Il primo tentativo: la legge quadro 29.3.1983, n.93 Ideologia dominante: suggestioni anglo-americane (Thatcher / Reagan) -> eliminazione di tutte quelle regole legislative che impedivano l’affermarsi di dinamiche di mercato e cristallizzavano assetti di potere anacronistici Accordo del 22 gennaio 1983 riconduce la contrattazione collettiva, privata e pubblica, all’interno di vincoli fissati al centro del sistema politico sindacale La contrattazione collettiva assurge al rango di fonte sostanziale dell’impiego pubblico: espediente il recepimento dell’accordo collettivo in un D.P.R.

Il secondo tentativo: 1992/1993 La deregulation confluisce nell’ideologia della privatizzazione Modello regolativo fondato sui meccanismi di di funzionamento e di gestione del “privato”, anziché del pubblico Influenza del pensiero politico riformatore anglo-americano (Bill Clinton, Tony Blair) Prende avvio la privatizzazione (formale) dell’industria pubblica Legge delega 23 ottobre 1992, n.421 e D.Lgs 3 febbraio 1993, n.29: il rapporto di lavoro perde la configurazione di rapporto speciale regolato dal diritto pubblico e viene ricondotto al diritto privato Concilia la volontà di smantellare ogni vincolo esterno all’esercizio dei poteri datoriali di gestione dell’organizzazione e dei rapporti di lavoro (aziendalizzazione degli apparati pubblici come mezzo di controllo della spesa), con la volontà di individuare il contratto collettivo come fonte principale della disciplina del lavoro pubblico

La seconda privatizzazione: 1997/1998 Superato il gradualismo della riforma del 1992 Federalismo a Costituzione invariata (Bassanini) Esaltazione del ruolo della contrattazione (collettiva e individuale) e spinta verso la delegificazione: Legge e Contratto fonti di produzione normativa tendenzialmente equiparate Il CCNL successivo prevale sulla norma di legge, regolamento o statuto che introduca una particolare disciplina dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti pubblici o ad alcune categorie di essi (art.2, 2° comma D.Lgs n.165/2001) Nel 1998 viene superato il limite per materia originariamente lasciato alla contrattazione collettiva e aumentano le materie negoziabili, anche a livello microorganizzativo (fermo il baluardo delle prerogative manageriali)

La lotta ai fannulloni delle amministrazioni pubbliche: 2006 - 2009 Polemica Prof. Ichino / Corriere della Sera Introduzione del tema “meritocrazia” Rivisitazione delle riforme degli anni novanta Il D.Lgs n.150/2009 si inserisce in un ampio e articolato quadro di riforme, quali l’introduzione della “class action” nei confronti della pubblica amministrazione (D.Lgs 20 dicembre 2009, n.198), l’approvazione del codice della giustizia amministrativa (D.Lgs 104/2010), la riforma del processo civile (L. 18 giugno 2009, n.69).

La riforma “Brunetta” http://www.riformabrunetta.it/

La legge n.15/2009 Il D.Lgs. n. 150/2009 trae origine da una legge delega Legge 4 marzo 2009, n. 15 (“Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttivitàdel lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenzadelle pubbliche amministrazioni”)

La legge n.15/2009 Contiene, oltre alla delega, anche norme immediatamente esecutive Stabilisce che una norma in materia di lavoro può essere derogata da parte dei contratti -> ma solo se espressamente previsto dalla norma stessa (art. 1, comma 1) Vale per le norme emanate dopo il 4 marzo 2009

La legge n.15/2009 Principi e i criteri direttivi per la delega, poi attuata con il D.Lgs. n. 150/2009 valutazione delle strutture e del personale delle P.A. performance trasparenza delle P.A. valorizzazione del merito premialità

La legge n.15/2009 Principi e i criteri direttivi per la delega, poi attuata con il D.Lgs. n. 150/2009 ai fini della migliore organizzazione del lavoro e della qualità del servizio, revisione delle norme su: dirigenza pubblica procedure di contrattazione collettiva Responsabilità e sanzioni disciplinari dei dipendenti

Il decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009 n.15 TITOLO I -> principi generali TITOLO II -> misurazione, valutazione e trasparenza della performance TITOLO III -> merito e premi TITOLO IV -> nuove norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche TITOLO V -> norme finali e transitorie

Il D.Lgs n.150/2009 in vigore dal 15 novembre 2009

La privatizzazione è stata tenuta ferma Ribadito il principio secondo cui le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione del rapporto di lavoro sono assunte con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro I rapporti di lavoro dei dipendenti (eccettuate le categorie escluse) restano disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, libro V c.c. e dalle leggi sul lavoro subordinato nell’impresa (art.2,II, D.Lgs n.165/2001) Mantenuta la devoluzione delle controversie al giudice ordinario

Cambia il rapporto tra la legge e la contrattazione collettiva Rafforzamento della fonte legislativa -> allargamento dell’ambito ad essa riservato, con esclusione in tale ambito di ogni intervento della contrattazione collettiva Ribaltato il principio di preferenza per la fonte contrattuale che era sancito nel comma 2 dell’art.2 del D.Lgs 165/2001

Il ridimensionamento della contrattazione collettiva La contrattazione collettiva può derogare alla legge solo quando essa disponga espressamente in tal senso I rapporti di lavoro sono disciplinati dalle disposizioni del c.c. … fatte salve le diverse disposizioni contenute nel decreto n.165 che hanno valore imperativo (art.2,II D.165) Oggetto del ccnl la determinazione dei diritti e degli obblighi del lavoratore -> diretta pertinenza al rapporto di lavoro (art.40 D.165) Evidenziata esclusione per l’organizzazione degli uffici In ambito disciplinare ->solo nei limiti previsti dalla legge

Alla contrattazione collettiva resta competenza esclusiva In relazione all’attribuzione dei miglioramenti economici; Le disposizioni di legge che li attribuiscono cessano a far data dall’entrata in vigore del rinnovo contrattuale (art.2,III, D. 165)

Rafforzamento dei poteri del dirigente Le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dalla dirigenza in via esclusiva … fatta salva la sola informazione ai sindacati  La riserva dirigenziale riguarda in particolare “le misure inerenti la gestione delle risorse umane … nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici” (art.2,V, D.165) Le prerogative NON sono negoziabili

Misurazione,valutazione e trasparenza La gestione del ciclo della performance

Principi generali (art.3 D.150) Ogni P.A. è tenuta a misurare e valutare la performance con riferimento a: amministrazione nel suo complesso unità o aree in cui si articola singoli dipendenti

Il ciclo della gestione della performance (art.4 D.150) definizione e assegnazione di obiettivi (commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard) collegamento fra obiettivi e risorse monitoraggio, misurazione e valutazione assegnazione di premi secondo i meriti rendicontazione a vertici dell’amministrazione, organi esterni, cittadini, utenti dei servizi

Particolare rilievo assumono gli obiettivi (art.5 D.150) Gli obiettivi devono essere: Rilevanti e pertinenti Specifici e misurabili Sfidanti (tali da determinare un significativo miglioramento) Riferibili ad un arco temporale determinato Commisurati a valori di riferimento Confrontabili Correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili

Gli attori del ciclo della performance (art.12 D.150) la «Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche»(organo centrale) gli Organismi indipendenti di valutazione della performance(per ogni amministrazione) l'organo di indirizzo politico amministrativo di ciascuna amministrazione i dirigenti di ciascuna amministrazione

Merito e premi

Criteri e modalità (art.18 D.150) Le P.A.  promuovono il merito utilizzano sistemi premianti selettivi per attribuire incentivi economici e/o di carriera E’ vietata la distribuzione indifferenziata e/o automatica Obbligatorie le verifiche di performance

Criteri di differenziazione delle valutazioni (art.19 D.150) Tre fasce di merito per i dipendenti: Alta (25% dipendenti; 50% risorse) Media (50% dipendenti; 50% risorse) Bassa (25% dipendenti; 0% risorse) Vale anche per i dirigenti, con riferimento alla retribuzione di risultato La contrattazione collettiva può modificare (con limiti, vedi comma 4)

Strumenti (art.20 D.150) Bonus annuale delle eccellenze Premio annuale per l’innovazione Progressioni economiche Progressioni di carriera Attribuzione di incarichi e responsabilità Accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale

Inderogabilità (art.29 D.150) Le disposizioni su merito e premi Sono norme imperative In quanto tali, sono inserite di diritto nei contratti collettivi non posso essere (più) derogate dalla successiva contrattazione collettiva

Trasparenza “Accessibilità totale”= La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei princìpi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

Trasparenza D.Lgs. n. 198 del 20 dicembre 2009 (class action) Obiettivo della class action nei confronti della pubblica amministrazione è di indurre il soggetto pubblico o concessionario di servizi pubblici ad assumere comportamenti virtuosi nel suo ciclo di produzione. La sentenza finale di accoglimento ordina alla pubblica amministrazione o al concessionario di servizi pubblici di porre rimedio al disservizio, ma non provvede al risarcimento dell'eventuale danno cagionato dall’inefficienza, in quanto le disposizioni contenute mirano a realizzare un controllo esterno di tipo giudiziale sul rispetto, da parte delle pubbliche amministrazioni, degli standard (di qualità, di economicità, di tempestività) loro imposti.

CIVIT DELIBERA n. 104/2010 – DEFINIZIONE DEI SISTEMI DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE ENTRO IL 30 SETTEMBRE 2010 DELIBERA n. 89/2010: Indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance (articoli 13, comma 6, lett. d) e 30, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150). DELIBERA N. 88/2010: “Linee guida per la definizione degli standard di qualità (articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198)” e Tabelle esemplificative degli standard di qualità di alcuni servizi pubblici

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della Funzione Pubblica Circolare 19 luglio 2010 n 8 (Oggetto: assenze dal servizio per malattia dei pubblici dipendenti) Circolare 13 maggio 2010 n. 7 (Oggetto: Contrattazione integrativa. Indirizzi applicativi del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. Circolare 17 febbraio 2010 n 3 (Oggetto: art. 55 novies del D.Lgs 165/2001: identificazione del personale a contatto con il pubblico) Circolare 14 gennaio 2010 n 1 (Oggetto: Pubblicazioni e comunicazioni dei dati inerenti PA e dipendenti: pubblicazioni dati curricolari e retributivi della dirigenza e dati sulle assenze del personale)

Le novità in materia disciplinare

LE RESPONSABILITA’ DEL DIPENDENTE PUBBLICO PENALE  conduce all’irrogazione di una sanzione predefinita prevista dal codice in relazione alla lesione di particolari interessi tassativamente individuati CIVILE  obbliga al risarcimento del danno ingiusto subito dal danneggiato secondo i principi del codice civile DISCIPLINARE  consiste nella reazione del datore di lavoro nei confronti del lavoratore per infrazioni previste dal CCNL AMMINISTRATIVA – CONTABILE sanziona l’imperizia e la negligenza che determinano il danno erariale

Cos’è il potere disciplinare? Un potere presente nei fatti e nelle entità superindividuali ancor prima e a prescindere di una norma che ne fornisse diretta legittimazione giuridica La mancanza di una previsione normativa espressa non ha mai impedito, sin dalle origini, l’affermazione e il riconoscimento del potere disciplinare del datore di lavoro Nel contratto di lavoro rappresenta l’anomalia e l’alterazione più notevole al sinallagma Strumento di organizzazione

La responsabilità dirigenziale (art.21 D.Lvo n.165/2001) Il mancato raggiungimento degli obiettivi, ovvero l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente, valutati con i sistemi e le garanzie di cui all’art.5 del D.Lvo 30.07.1999, n.286, comportano, ferma restando l’eventuale responsabilità disciplinare….., l’impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può, inoltre, revocare l’incarico …., ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo. Rapporti con la responsabilità disciplinare Applicazione dell’art.1218 c.c.?

Il codice disciplinare E’ un documento che riassume nel dettaglio i comportamenti vietati (le infrazioni), costituenti inadempimento contrattuale e assoggettabili a sanzioni specificamente previste in corrispondenza di ciascuna potenziale infrazione. REQUISITI PRINCIPALI: Il d. legs. è stato pubblicato sulla G.U. n. 66 del 20 marzo u.s. Recepisce la direttiva 97/81/CE, la quale a sua volta ha recepito l’Accordo quadro sul lavoro a tempo parziale di UNICE-CEP-CEES del 16.6.97 Predeterminazione Nullum crimen, nulla poena sine lege 2) Affissione Non ammette equipollenti 3) Conformità a ccnl/accordi, se esistenti

La contestazione dell’addebito atto scritto con il quale il datore di lavoro imputa al lavoratore il compimento di un’infrazione. Precede ogni provvedimento disciplinare ad eccezione del rimprovero verbale Costituisce l’inizio effettivo del procedimento disciplinare e determina la decorrenza di tutti i termini che lo scandiscono (Cons. Stato, Sez.IV, 23.10.98 n.1382) Il procedimento non comincia con la sospensione cautelare che ha carattere non sanzionatorio

La contestazione dell’addebito: il requisito della “tempestività” Tempestività codificata -> tutti i contratti collettivi hanno previsto che la contestazione debba avvenire non oltre venti giorni da quando il soggetto competente è venuto a conoscenza del fatto REQUISITI: Tempestività: stretta connessione temporale con l’evento, da intendersi però in senso relativo, secondo il criterio della c.d. “ragionevole immediatezza”. Finalità: “risponde all’esigenza di tutelare l’interesse del lavoratore a che il procedimento intervenga in tempi brevi, al fine di consentirgli, per il più preciso ricordo dei fatti, una difesa più agevole” (Cass. 18.04.1998 n. 3964)

La contestazione dell’addebito: il requisito della “specificità” REQUISITI: 2.Specificità: esposizione precisa e puntuale di tutti gli elementi di fatto che individuano la condotta dell’incolpato e identificano l’infrazione La specificità non implica l’obbligo di indicare le norme legali/contrattuali che si reputano violate (Cass. 9/4/90 n. 2940). Non devono essere rese note al lavoratore le prove dell’addebito (Cass. 721 / 1984). Non deve essere indicata la sanzione applicabile. (ivi compresa la recidiva) Trattasi di infrazione che in quanto “reiterata”, risulta meritevole di una reazione di maggior entità rispetto al semplice fatto considerato a se stante. Rappresenta una fattispecie disciplinare autonoma.

Il requisito della “immutabilità” La contestazione “fotografa” l’accadimento storico che si addebita al lavoratore, cristallizzando sin dall’inizio l’oggetto della procedura ->irrilevanza a tal fine di circostanze ulteriori, pur contestuali, non ritualmente citate nella contestazione. Riguarda solo gli elementi di fatto e non già la qualificazione giuridica dei medesimi

sintesi delle novità in materia disciplinare Il D.Lvo n.150: sintesi delle novità in materia disciplinare Semplificazione dei procedimenti Estensione dei poteri del dirigente <<capo struttura>> del dipendente Riduzione dei termini Potenziamento dell’istruttoria Abolizione dei collegi arbitrali Validità della pubblicazione del codice disciplinare sul sito telematico dell’amministrazione Riforma del rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale Definizione di una serie di comportamenti assoggettati per legge al licenziamento Previsione di varie ipotesi di responsabilità per condotte che arrecano danno alla P.A. (tra le quali la resp del dirigente o funzionario che determina la decadenza del potere disciplinare)

L’ambito lasciato alla contrattazione collettiva è circoscritto La maggior parte delle disposizioni (tutte quelle inserite come artt. da 55 a 55 octies) è individuata come disposizione inderogabile inserita di diritto nel contratto collettivo ai sensi degli artt 1339 e 1419,II, c.c. L’art.54 D.Lgs Brunetta consente la contrattazione collettiva in materia disciplinare negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge Il nuovo art.55 D.Lgs 165 lascia spazio alla contrattazione solo in relazione alla tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni Eliminato il rinvio all’art.7 dello Statuto dei Lavoratori e con esso la possibilità per il CCNL di intervenire in materia di procedure

organi competenti: art.55 bis Art. 55 bis -> diversa procedura a seconda gravità della sanzione o della qualifica del responsabile della struttura RIMPROVERO VERBALE -> rinvio al CCNL SANZIONE superiore al RIMPROVERO VERBALE e inferiore alla SOSPENSIONE DAL SERVIZIO per più di dieci giorni -> provvede il responsabile della struttura se riveste qualifica dirigenziale SANZIONE superiore alla SOSPENSIONE DAL SERVIZIO per più di dieci giorni -> provvede UCPD (ufficio competente per i procedimenti disciplinari) SANZIONI meno gravi (quando il capo struttura non è dirigente) -> provvede UCPD

Procedura per le sanzioni irrogate dal capo struttura dirigente I termini sono perentori e non è ammessa la sospensione in pendenza di processo penale ATTO TERMINE Contestazione di addebiti + convocazione a difesa MAX 20 GG dalla notizia Audizione Preavviso almeno 10 gg Richiesta rinvio del dipendente Nel termine assegnato il dipendente può: Inviare memorie Fare istanza motivata rinvio Eventuale ulteriore attività istruttoria Archiviazione o irrogazione sanzione 60 gg dalla contestazione + ev proroga

Procedura per le sanzioni irrogate dall’UCPD I termini, perentori, sono raddoppiati per sanzioni > a sospensione per più di 10 gg. Il termine per la conclusione decorre dalla data di prima acquisizione notizia. Consentita la sospensione penale ATTO TERMINE Trasmissione atti all’UCPD 5 gg dalla notizia con comunicazione al dipendente Contestazione addebiti + convocazione a difesa MAX 20 gg dalla notizia da parte dell’UCPD Richiesta rinvio del dipendente Nel termine assegnato il dipendente può: Inviare memorie Fare istanza motivata rinvio Audizione Preavviso di almeno 10 gg Eventuale ulteriore attività istruttoria Archiviazione o irrogazione sanzione 60 gg dalla contestazione + ev proroga

Rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale (art Rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale (art.55 ter) Viene meno l’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare in caso di pendenza del procedimento penale −> la PA ha facoltà di sospendere il procedimento disciplinare (solo per le infrazioni di maggiore gravità, quelle punibili con la sospensione dal servizio per un periodo superiore ai dieci giorni) nei casi di particolare complessità dell’accertamento del fatto addebitato e quando all’esito dell’istruttoria l’UCPD non dispone di elementi sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione Negli altri casi, l’amministrazione ha l’obbligo di iniziare o concludere il procedimento disciplinare -anche in pendenza di procedimento penale- per le infrazioni punibili con sanzioni superiori al rimprovero verbali ed inferiori alla sospensione dal servizio per più di dieci giorni

Raccordo tra i due procedimenti: L’assoluzione Se vi è stata sanzione disciplinare, ma il processo penale si conclude con sentenza di assoluzione (perché il fatto non sussiste, perché non costituisce reato, perchè il dipendente non lo ha commesso), su istanza del dipendente nel termine perentorio di sei mesi dall’irrevocabilità della sentenza l’amm.ne riapre il procedimento disciplinare modifica o conferma della sanzione

Raccordo tra i due procedimenti: La condanna Se vi è stata archiviazione del procedimento disciplinare, ma il processo penale si conclude con sentenza di condanna ovvero se vi è stata sanzione disciplinare inferiore al licenziamento, ma dalla sentenza di condanna risultano fatti comportanti il licenziamento l’amm.ne riapre il procedimento disciplinare “adegua” le determinazioni disciplinari all’esito del giudizio penale

Raccordo tra i due procedimenti: termini e forma Termini di ripresa o riapertura: 60 gg dalla “comunicazione della sentenza all’amm.ne” (vedi art. 70 dlgs) o dall’istanza di riapertura Termine di conclusione: 180 gg dalla ripresa o riapertura Forma: rinnovo della contestazione di addebito Procedimento: art 55 bis Conferma dell’art 653 cpp

Ipotesi di licenziamento disciplinare (art.54 quater) a) falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazione dell’assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia (licenziamento senza preavviso) b) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiore a tre nell’arco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dall’amministrazione c) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall’amministrazione per motivate esigenze di servizio;

Ipotesi di licenziamento disciplinare (art.54 quater) d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione dell’instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera (licenziamento senza preavviso) e) reiterazione nell’ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o moleste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell’onore e della dignità personale altrui (licenziamento senza preavviso) f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista (è da ritenersi anche se non applicata in concreto) l’interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l’estinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro (licenziamento senza preavviso)