La Politica di Coesione dell’UE FABRIZIO GUZZO fabrizio.guzzo@gmail.com

Struttura della presentazione Il tema della coesione economica, sociale e territoriale nell’UE e breve excursus della Politica regionale dell’Unione Sfide, obiettivi, caratteristiche della Politica di Coesione dell’UE I risultati della Politica di Coesione: l’esperienza Italiana La Politica di Coesione per il periodo 2014-2020: obiettivi, dotazione finanziaria, architettura

Coesione economica, sociale e territoriale Principio cardine dell’UE TUE, art. 3 (Trattato di Lisbona): ..promuove la coesione sociale, economica e territoriale e la solidarietà degli SM. TFUE, art. 174: Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme dell'Unione, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e territoriale. In particolare l'Unione mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite. Tra le regioni interessate, un'attenzione particolare è rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici…..

Coesione economica, sociale e territoriale Perseguita principalmente attraverso la politica regionale dell’UE 2007-2013: 344 miliardi di euro (seconda voce di spesa del bilancio UE) Interventi strutturali a sostegno della crescita economica e dell’occupazione (Fondi strutturali e Fondo di Coesione), ma anche trasporti, sostenibilità ambientale e cooperazione territoriale DG Regio

La Politica regionale dell’UE: breve excursus storico Metà anni ’70: istituzione FESR (progetti, carattere nazionale, scarsa influenza UE) Metà anni ’80: Mercato unico, nuove adesioni (S, P, GR) e riforma dei Fondi Strutturali (1988) concentrazione, partenariato, programmazione, addizionalità 1989-1993: dai progetti ai programmi 1994-1999: aumento dei fondi e istituzione Fondo di Coesione (base nazionale) 2000-2006: allargamento (10 nuovi SM 2004), fondo pre-adesione, riduzione obiettivi a 3 2007-2013: nuova denominazione obiettivi (convergenza, competitività, CTE)

2007-2013 Fonte: Dg Regio

Programmazione 2007-2013: i Fondi

Disuguaglianze territoriali Fonte: CE, 5° Relazione sulla Coesione

Inizi anni ’60- metà anni ’70: convergenza Evoluzione delle differenze delle regioni europee in termini di PIL pro capite Inizi anni ’60- metà anni ’70: convergenza Dai primi anni ’80: riduzione disparità tra gli Stati Membri; incremento delle disparità all’interno delle nazioni. Numerosi studi mostrano un incremento delle disuguaglianze tra le regioni in termini di PIL pro capite e tassi di occupazione (per una sintesi, Barca 2009)

Disuguaglianze territoriali: cenni teorici Attività economica distribuita in maniera disomogenea nello spazio Convergenza: teoria neo-classica e modello Heckscher-Ohlin (vantaggi comparati) Divergenza: modelli della NGE, teoria della crescita endogena, e teorie dello sviluppo

Disuguaglianze territoriali: cenni teorici Trend di disuguaglianza determinati da: Paradigma tecnologico Integrazione dei mercati e organizzazione della produzione nello spazio Persistenza di sostanziali differenze istituzionali tra i territori

Le sfide della Politica di Coesione Disuguaglianze I fattori alla base della crescita economica mostrano una tendenza verso l’agglomerazione, concentrando la crescita nelle regioni metropolitane centrali alle spese delle regioni periferiche e meno popolate Arretratezza persistente Determinata da cause endogene (incapacità a generare agglomerazioni e ambienti istituzionali inadeguati)

Obiettivi della Politica di Coesione dell’UE Equità Efficienza, crescita, riduzione del sottoutilizzo delle risorse Legittimazione dell’UE e delle sue istituzioni

La Politica di Coesione: principali caratteristiche Attenzione alle caratteristiche e risorse specifiche territoriali Governance multi-livello (decentramento e responsabilizzazione delle istituzioni regionali e locali) Concentrazione dell’intervento sull’offerta di servizi collettivi integrati (e riduzione degli incentivi) Ammodernamento e potenziamento della Pubblica Amministrazione (capacity building) Costituzione di un partenariato economico e sociale

L’esperienza italiana Rottura istituzionale positiva (Barca 2006) Politica regionale programmabile e monitorabile Accresciuta capacità delle amministrazioni (in particolare regionali) di programmare le risorse, selezionare, amministrare Progressi nell’attuazione di importanti riforme istituzionali settoriali (strumenti premiali/sanzionatori) Avvio dell’unificazione della politica regionale nazionale (FAS- regole comunitarie): politica regionale nazionale → comunitaria Cooperazione verticale Stato-Regioni Partenariato economico e sociale

L’esperienza italiana Fallimento della nuova programmazione e politica regionale UE (2005) Spreco di fondi pubblici, risultati deludenti Il “teorema meridionale” (Viesti, 2010) Mancata crescita nel Sud dovuta a (Viesti 2009): Effetto-Italia Effetto spesa

Flusso enorme di risorse per il Sud? I dati mostrano che non c’è stata una spesa colossale per lo sviluppo del Sud negli ultimi dieci anni Obiettivo di ripartizione 45%-55% fra Sud e Centro-Nord della spesa pubblica in conto capitale è stato mancato La spesa in conto capitale al Sud fra il 2001 e il 2007 è rimasta costante, nonostante l’apporto dei Fondi Europei: questi hanno sostituito la mancata spesa nazionale (es. settore pubblico allargato: FS, ANAS, ecc.) La spesa in conto capitale nel Mezzogiorno è cresciuta meno che nel resto del paese Rispetto al totale di questa spesa al Sud si destinano molte più risorse agli incentivi alle imprese e conseguentemente meno alle infrastrutture

Risultati Incentivi alle imprese Infrastrutture materiali e immateriali Spesa molto bassa: spesa per 30 mld (2007) Metà della spesa riguarda progetti sponda (es. PON Trasporti: 70% progetti sponda) Tempi medi di realizzazione eccessivamente lunghi (problema nazionale) Risultati molti progetti in via di realizzazione Acquedotti, reti fognarie, trasporto pubblico, tutela e valorizzazione del patrimonio artistico e culturale

Una valutazione d’insieme Minore crescita spiegata da due fattori combinati: effetto Italia ed effetto spesa Programmi ambiziosi, complessi, con molti obiettivi (tempi lunghi) Bassa percentuale di realizzazione: a fine 2007 risultavano conclusi nel Mezzogiorno 132.815 progetti dei 245.304 cofinanziati dai Fondi Strutturali Il nodo delle Regioni e delle amministrazioni locali del Sud Scollamento tra politiche di sviluppo, politiche nazionali e politica

Cosa fare? Non bisogna cambiare strategia (infrastrutture, risorse umane, innovazione e ricerca, servizi pubblici più efficienti) ma bisogna attuarla meglio (maggiore qualità e velocità)

La performance della Politica di Coesione: uno sguardo d’insieme Focus delle analisi empiriche su disparità regionali e convergenza Evidenza empirica insoddisfacente: risultati contrastanti e poche indicazioni sull’efficacia della politica La convergenza non è un buon indicatore di sviluppo. Non dà informazioni sulla capacità di una regione di sfuggire dalla trappola di inefficienza o esclusione sociale.

Oltre la questione della convergenza Problema del “sottosviluppo persistente”: molte delle regioni in ritardo di sviluppo non solo non riescono a mantenere il passo di crescita e sviluppo delle regioni più avanzate, ma falliscono in maniera significativa nell’uso produttivo delle risorse di cui dispongono Spostare il focus da convergenza a utilizzo del potenziale di risorse endogene

UN’AGENDA PER LA RIFORMA DELLA POLITICA DI COESIONE (Rapporto Barca, 2009) Lo scopo principale della Politica di Coesione è di innescare il cambiamento istituzionale e rompere le trappole delle inefficienze e dell’esclusione sociale attraverso l’offerta di beni e servizi collettivi (Rapporto Barca, 2009, p. XIII).

Politica di sviluppo place-based (Rapporto Barca, 2009) Strategia di sviluppo a lungo termine che mira a ridurre la persistente inefficienza (sottoutilizzazione del potenziale) e ineguaglianza all’interno di dati territori attraverso produzione di pacchetti di beni e servizi pubblici, progettati e attuati estraendo e aggregando preferenze e conoscenze locali per mezzo di istituzioni politiche partecipative (componente endogena); e grazie ad una strategia promossa dall’esterno del territorio attraverso un sistema di governance multilivello, e da trasferimenti condizionati.

La nuova Politica di Coesione per il periodo 2014-2020

Obiettivi Contribuire agli obiettivi della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva Concentrazione sui risultati Ottimizzare l'incidenza dei finanziamenti dell'UE

Novità per il 2014-2020 Approccio comune dei fondi Le politiche per la coesione (FESR, FSE e FC), lo sviluppo rurale (FEASR) e il settore marittimo e della pesca (FEAMP) condividono un Quadro Strategico Comune orientato ai risultati, alla verifica dei progressi e all'armonizzazione delle regole. Concentrazione tematica Le priorità delle politiche di coesione 2014 – 2020 sono concentrate su undici obiettivi tematici, interconnessi con la Strategia di Europa 2020 ed orientate alla crescita intelligente, alla crescita sostenibile ed alla crescita inclusiva Approccio territoriale rafforzato Le nuove politiche di coesione propongono un rafforzato approccio territoriale, da promuovere attraverso l’estensione dello sviluppo locale partecipativo, il ricorso ad Investimenti Territoriali Integrati, la conferma dell’importanza dello sviluppo urbano Condizionalità La proposta di Regolamento richiede a Stati Membri e Regioni di soddisfare delle condizionalità ex ante (requisiti) per poter accedere ai fondi ed assegna ai Programmi una riserva di efficienza e di efficacia in base a delle condizionalità ex post.

La Strategia Europa 2020 Occupazione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva Occupazione Innalzamento al 75% del tasso di occupazione (per la fascia di età compresa tra 20 e 64 anni) R&S / innovazione Aumento degli investimenti in ricerca e sviluppo ed innovazione al 3% del PIL dell'UE (pubblico e privato insieme) Cambiamenti climatici /energia (i) Riduzione delle emissioni di gas serra del 20%; (ii) 20% del fabbisogno di energia ricavato da fonti rinnovabili; (iii) Aumento del 20% dell'efficienza energetica. Istruzione (i) Riduzione degli abbandoni scolastici al di sotto del 10%; (ii) Aumento al 40% dei 30-34enni con un'istruzione universitaria Povertà / emarginazione Almeno 20 milioni di persone a rischio o in situazione di povertà ed emarginazione in meno

Architettura della programmazione 2014-2020 Fonte: Amantino 2013

I Regolamenti comunitari Regolamento Recante Disposizioni Comuni Contiene le disposizioni che si applicano a tutti gli strumenti strutturali compresi nel QSC. Si riferisce a FESR, FSE, FC, FEASR e FEAMP (Fondi del QSC). Identifica i principi generali del sostegno, gli elementi comuni di pianificazione e programmazione strategica (tra cui un elenco di obiettivi tematici comuni basato sulla strategia Europa 2020) e disposizioni sul QSC a livello di Unione e sui contratti di partenariato da concludere con ciascuno Stato membro. Regolamento Recante Disposizioni Specifiche su FESR, FSE e FC Contiene le specifiche relative al FESR, al FSE e al FC: ambito di sostegno del Fondo, concentrazione tematica, priorità di investimento, trattamento particolari aspetti territoriali

Quadro Strategico Comune Accordo di partenariato I documenti Quadro Strategico Comune (artt. 10-12 RRDC) Definisce gli elementi per una direzione strategica chiara del processo di programmazione e per il coordinamento settoriale e territoriale degli interventi dell'Unione nel quadro dei Fondi del QSC e delle altre politiche, in linea con gli obiettivi della strategia Europa 2020. Accordo di partenariato (artt. 13–15 RRDC) Trasferisce le disposizioni del QSC nel contesto nazionale e stabilisce gli impegni per raggiungere gli obiettivi dell’Unione attraverso la programmazione dei Fondi del QSC. Viene preparato dallo Stato Membro con la partecipazione dei partner in base al sistema della governance a più livelli Programmi Operativi (artt. 23–27 RRDC) Principale strumento di gestione che traduce i documenti strategici in priorità di investimento, corredate da obiettivi chiari e misurabili, contribuendo così al conseguimento degli obiettivi nazionali stabiliti nel quadro di Europa 2020.

Obiettivi Tematici Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione Migliorare l'accesso alle TIC, nonché il loro impiego e qualità Promuovere la competitività delle PMI, l'agricoltura (FEASR) e la pesca e acquacoltura (FEAMP) Sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori Promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi Tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infra-strutture di rete Promuovere l'occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori Promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà Investire nelle competenze, nell'istru-zione e nell'apprendi-mento permanente Rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente

Copertura territoriale Obiettivi (art. 81 RRDC) Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione (tutti i Fondi) Cooperazione territoriale europea (FESR). Copertura territoriale (art. 82 RRDC) Regioni meno sviluppate, il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media del PIL dell'UE a 27 Regioni in transizione, il cui PIL pro capite è compreso tra il 75% e il 90% della media del PIL dell'UE a 27 Regioni più sviluppate, il cui PIL pro capite è superiore al 90% della media del PIL dell'UE a 27.

Fonte: DG Regio

Dotazione finanziaria e assegnazione dei Fondi Fonte: Dg Regio

Concentrazione tematica: FESR Concentrazione tematica FESR (art. 4 della Proposta di Regolamento FESR) RS e RiT: almeno 80% RmS: almeno 50% RS e RiT: almeno 20% RmS: almeno 6% 1. Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione 2. Tecnologie Informazione e Comunicazione 3. Competitività 4. Economia a basse emissioni di carbonio 5. Adattamento al cambiamento climatico 6. Ambiente ed uso efficiente delle risorse 7. Sistemi di trasporto sostenibile 8. Occupazione e lavoro 9. Inclusione sociale 10. Competenze, istruzione, apprendimento 11. Capacità istituzionale

Concentrazione tematica: FSE RS: almeno 80% priorità RiT: almeno 70% priorità RmS: almeno 60% priorità Concentrazione tematica FSE (art. 4 della Proposta di Regolamento FSE) SM: almeno 20% 1. Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione 2. Tecnologie Informazione e Comunicazione 3. Competitività 4. Economia a basse emissioni di carbonio 5. Adattamento al cambiamento climatico 6. Ambiente ed uso efficiente delle risorse 7. Sistemi di trasporto sostenibile 8. Occupazione e lavoro 9. Inclusione sociale 10. Competenze, istruzione, apprendimento 11. Capacità istituzionale

Il Quadro Strategico Comune (QCS) Per ogni Obiettivo Tematico: Obiettivi quantificati fondamentali dei Fondi Azioni fondamentali di ciascun Fondo Specificità territoriali delle azioni Principi generali di attuazione Complementarità e coordinameno

Il position paper della Commissione Le sfide principali Il position paper discute le criticità della situazione italiana in riferimento agli obiettivi della Strategia Europa 2020 e alle disparità regionali interne. Le priorità di finanziamento (funding priorities) Sono identificate quattro priorità, che raggruppano Obiettivi Tematici (Ambiente imprenditoriale innovativo Infrastrutture e gestione risorse naturali, Lavoro, inclusione, capitale umano, Efficienza PA). Per ciascuna priorità vengono identificate sub-priorità e obiettivi specifici. Fattori di successo Sono identificate 15 condizionalità ex ante critiche da trattare nel caso italiano. Viene richiamato il rilievo dell’Accordo di Partenariato per la definizione della strategia dello sviluppo territoriale integrato. Priorità per la Cooperazione Territoriale Europea Vengono brevemente identificate delle priorità per i programmi di CTE transfrontalieri e transnazionali, oltre che per la politica marittima

Priorità di finanziamento e obiettivi tematici Ambiente imprenditoriale innovativo Infrastrutture e gestione risorse naturali Lavoro, inclusione, capitale umano Efficienza PA 1. Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione ■ 1 2. Tecnologie Informazione e Comunicazione ■ 2 3. Competitività ■ 3 4. Economia a basse emissioni di carbonio ■ 4 5. Adattamento al cambiamento climatico ■ 5 6. Ambiente ed uso efficiente delle risorse 7. Sistemi di trasporto sostenibile 8. Occupazione e lavoro 9. Inclusione sociale 10. Competenze, istruzione, apprendimento 11. Capacità istituzionale

Contenuti Accordo di Partenariato Modalità per garantire l’allineamento con la strategia dell'Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva Approccio integrato allo sviluppo territoriale sostenuto dai Fondi del QSC, che stabilisce i meccanismi di coordinamento a livello nazionale e regionale nonché le modalità dell’approccio integrato per lo sviluppo territoriale Approccio integrato per rispondere ai bisogni specifici delle aree geografiche particolarmente colpite dalla povertà o dei gruppi di destinatari a più alto rischio di discriminazione o esclusione Modalità per garantire un’esecuzione efficace, che specifichi il quadro dei risultati attesi, l'adempimento delle condizionalità ex ante, la verifica dell'addizionalità, le azioni intraprese per associare il partenariato Modalità per garantire l’attuazione efficiente dei Fondi del QSC, tra cui valutazioni sulle azioni necessarie di capacity building, riduzione degli oneri amministrativi per i beneficiari, modalità per lo scambio di dati

Struttura dell’Accordo di Partenariato Obiettivi tematici Linee di indirizzo strategico Risultati attesi Indicatori quantificabili Azioni Sub - Azioni Fondi del QSC interessati Dimensione territoriale Agenda urbana Strategia Nazionale per le Aree Interne

Contenuti dei Programmi Operativi (PO) Strategia per il contributo del PO al raggiungimento della strategia complessiva dell’Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva Per ciascun asse prioritario: obiettivi, indicatori, azioni, gruppi di destinatari e territori specifici Approccio integrato allo sviluppo territoriale definito nel CdP, con l’identificazione dei meccanismi di coordinamento, delle strategie territoriali, delle azioni interregionali Approccio integrato definito nel CdP per rispondere alle esigenze specifiche delle zone geografiche particolarmente colpite dalla povertà o dei gruppi bersaglio a più alto rischio Modalità per garantire un'esecuzione efficace, che specifichi il quadro dei risultati attesi, l'adempimento delle condizionalità ex ante, le azioni intraprese per associare i partner Modalità per garantire l'esecuzione efficiente dei Fondi Piano di finanziamento Disposizioni di attuazione

Il documento “Metodi e obiettivi”: Innovazioni Risultati attesi Nella programmazione operativa, gli obiettivi stabiliti saranno definiti sotto forma di risultati attesi che si intende attuare in termini di qualità di vita delle persone e/o di opportunità delle imprese. Azioni I programmi operativi faranno seguire alla indicazione dei risultati attesi quella delle azioni con cui conseguirli. I programmi operativi conterranno indicazioni non generiche, ma circostanziate delle azioni che si intendono finanziare. All’approvazione dei programmi operativi non seguirà l’avvio di un confronto su “cosa effettivamente fare” ma l’attuazione delle decisioni già assunte. Tempi previsti e sorvegliati I PO assoceranno a ogni azione i suoi tempi previsti di attuazione.. A questo sistema previsivo corrisponderà un forte sistema centrale di sorveglianza, attraverso “campagne dei sopralluoghi”

Il documento “Metodi e obiettivi”: Innovazioni Apertura Sarà garantita trasparenza e apertura delle informazioni e rafforzamento delle possibilità di mobilitazione dei soggetti interessati e del partenariato. Partenariato mobilitato Al principio europeo del partenariato sarà data vera attuazione, sia estendendolo alla fase discendente della programmazione (al disegno dei bandi in primo luogo), sia coinvolgendo nella “valutazione pubblica aperta”, oltre alle parti economiche e sociali, tutti i soggetti potenzialmente influenzati. Valutazione di impatto Sarà data centralità e impulso alla valutazione di impatto, ossia alla valutazione del se, in quale misura ed eventualmente per quali soggetti, le azioni adottate abbiano effettivamente effetti per la qualità di vita delle persone e/o le opportunità delle imprese.

Il documento “Metodi e obiettivi”: Innovazioni Forte presidio nazionale Sarà consolidata la natura non-contrattabile delle “regole del gioco” che saranno approvate nell’Accordo di partenariato. Si rafforzerà il presidio assicurato dal DPS, trasformandone l’organizzazione (Agenzia).

Per approfondire Barca F. (2009), An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, DG Regio, Commissione Europea, Bruxelles. Sintesi in italiano disponibile su: http://www.dps.tesoro.it/documentazione/comunicati/2010/rapporto%20barca%20(capitoli%201%20e%205)_ita%2001_07_2010.pdf Commissione Europea (2012), “Position Paper” dei Servizi della Commissione sulla preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi in Italia per il periodo 2014-2020, Bruxelles. Disponibile su: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/it_position_paper_it.pdf Ministero per la Coesione Territoriale (2012), Metodi e Obiettivi per un uso efficace dei Fondi Comunitari 2014-2020, Roma. Disponibile su: http://www.coesioneterritoriale.gov.it/metodi-e-obiettivi-per-un-uso-efficace-nel-2014-2020/ Rossi N. (2005), Mediterraneo del Nord. Un’altra idea del Mezzogiorno Bari-Roma, Editori Laterza Trigilia C. (2012), Non c’è Nord senza Sud, Bologna, Il Mulino. Viesti G. (2009), Mezzogiorno a tradimento. Il Nord, il Sud e la politica che non c’è, Bari-Roma, Editori Laterza