Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS MODULO 1 UNITA’ DIDATTICA 4 Il ricorso straordinario al capo dello stato

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS I motivi I motivi indicati non possono, secondo la giurisprudenza risalente, essere integrati successivamente ovvero in sede d ricorso giurisdizionale. Al contrario, è preferibile ritenere che i motivi possano essere integrati (d'altronde, non essendovi l'obbligo di difesa tecnica in sede giustiziale, una previsione difforme potrebbe andare contro l'art. 24 cost.) tant'è vero che il successivo ricorso giurisdizionale avrà ad oggetto non solo la decisione gerarchica ma anche il provvedimento originariamente impugnato in via amministrativa

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS i vantaggi 1 - il termine di presentazione doppio (centoventi giorni) rispetto al ricorso giurisdizionale, che consente di utilizzarlo quando sono scaduti i termini per la proposizione di quest’ultimo; 2 - la sua sostanziale gratuità, non essendo necessario il patrocinio di difensore tecnico (ma dal 7 luglio 2011 si applica anche a tale rimedio il contributo unificato nella misura di euro 650) 3 - la rapidità del relativo procedimento, che si svolge in unico grado e secondo precisi tempi procedimentali (con riguardo alla fase istruttoria davanti alla pubblica amministrazione si veda l’art. 11 del d.lgs. n. 1199/1971).

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS il procedimento È detto straordinario perché proponibile contro atti nei cui confronti, in ragione del loro carattere definitivo, non sono esperibili altri rimedi amministrativi Il ricorso straordinario, così come gli altri rimedi amministrativi, ha carattere impugnatorio, in quanto preordinato all’eliminazione (con la decisione di annullamento) di un provvedimento amministrativo, anche se, rispetto al ricorso gerarchico, presenta un’operatività più ristretta, essendo proponibile unicamente per censure di legittimità. Con riguardo alle situazioni giuridiche tutelabili è, invece, tradizionalmente previsto a tutela, oltre che di interessi legittimi, anche di diritti soggettivi (questi ultimi ora venuti meno a seguito del c.p.a.)

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS le ulteriori esclusioni Al carattere impugnatorio del rimedio del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica consegue l’inammissibilità di un’azione di mero accertamento e della richiesta di pronunce dichiarative di pretese patrimoniali; oltre che delle azioni previste dal c.p.a. in tema di rito per l'accesso agli atti amministrativi (art. 116), avverso il silenzio (inadempimento) della pubblica amministrazione (art. 117) e per conseguire il risarcimento del danno (art. 30) ; non sono ammesse azioni di adempimento nei confronti dell'amministrazione o di condanna ad un “facere” specifico

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS segue … il procedimento … la presentazione Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica deve essere proposto nel termine di centoventi giorni dalla data della notificazione o della comunicazione dell'atto impugnato o da quando l'interessato ne abbia avuto piena conoscenza (art. 9, comma primo, del d.P.R. n. 1199/1971). Nello stesso termine il ricorso deve essere notificato (“nei modi e con le forme prescritti per i ricorsi giurisdizionali”), a pena di inammissibilità, ad almeno uno dei controinteressati (art. 9, comma secondo, del d.P.R. n. 1199/1971, i quali – ai sensi del comma quarto dello stesso articolo – potranno presentare deduzioni e memorie); e ciò, a differenza di quanto previsto per il ricorso gerarchico, per il quale la mancata notifica non è sanzionata con l’inammissibilità. Inoltre, il medesimo art. 9, al comma quarto, riconosce al controinteressato (nel “termine di sessanta giorni dalla notificazione del ricorso”) la possibilità di proporre ricorso incidentale, avvalendosi di quello stesso atto processuale con cui può essere ampliato il thema decidendum dinanzi al giudice amministrativo.

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS segue … la presentazione Nel medesimo termine il ricorso deve essere poi presentato, con la prova dell'eseguita notificazione, all'organo che ha emanato l'atto o al Ministero competente, direttamente o mediante notificazione o mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento. Nel primo caso l’ufficio ne rilascia ricevuta. Quando il ricorso è inviato a mezzo posta, la data di spedizione vale quale data di presentazione (art. 9, comma secondo, del d.P.R. n. 1199/1971). E’ quindi necessario il deposito perché il rimedio si consideri proposto, non essendo sufficiente la sua notificazione. Insieme al ricorso vanno depositati i documenti posti a fondamento dello stesso. L'organo che ha ricevuto il ricorso lo trasmette immediatamente al Ministero competente, al quale riferisce (art. 9, comma terzo, del d.P.R. n. 1199/1971). Quando il ricorso sia stato notificato ad alcuni soltanto dei controinteressati, il Ministero ordina l'integrazione del contraddittorio

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS segue … la trasposizione L’art. 10, comma primo, primo periodo, del d.P.R. n. 1199/1971 riconosce ai controinteressati la possibilità di chiedere, mediante opposizione, la così detta trasposizione giurisdizionale del ricorso; ossia che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale. In tal caso, il ricorrente, qualora intenda insistere nel ricorso, a pena di inammissibilità deve depositare nella segreteria del Tribunale amministrativo regionale competente, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento dell'atto di opposizione, l'atto di costituzione in giudizio, dandone avviso, nel medesimo termine, mediante notificazione all'organo che ha emanato l'atto impugnato e ai controinteressati (art. 10, comma primo, secondo periodo, del d.P.R. n. 1199/1971) L’opposizione è atto endoprocedimentale necessario ma non sufficiente a determinare l’effetto della traslazione dell’impugnativa innanzi al giudice amministrativo, occorrendo ancora, a tal fine, che lo stesso originario ricorrente, tempestivamente e ritualmente, si costituisca innanzi a quel giudice.

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS segue … il contraddittorio La relazione ministeriale viene preventivamente comunicata, d’ufficio, al ricorrente e ai controinteressati notificati, assegnando a essi un termine congruo per la presentazione di eventuali domande d’accesso e un successivo analogo termine per la presentazione di osservazioni, memorie e documenti; scaduti i termini assegnati, la relazione, eventualmente integrata sulla base di quanto prospettato dal ricorrente e dai controinteressati, viene trasmessa al Consiglio di Stato, corredata dalla documentazione da essi prodotta, avvertendo le parti che avranno facoltà di trasmettere eventuali ulteriori sintetici chiarimenti direttamente all’amministrazione stessa e al Consiglio di Stato entro un ulteriore termine rispetto dei termini per l’istruttoria (120giorni dalla scadenza del termine di 60giorni concesso per le eventuali iniziative dei controinteressati: art. 11 del d.P.R. n. 1199/1971): l’inosservanza comporta che la sezione possa trarre elementi di convincimento dal comportamento omissivo dell’amministrazione, ai sensi dell’art. 116 del c.p.c..

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS segue … il deposito diretto L’art. 11 prevede che “Entro centoventi giorni dalla scadenza del termine previsto dall'art. 9, quarto comma” (di sessanta giorni dalla notificazione del ricorso), “il ricorso, istruito dal Ministero competente, è trasmesso, insieme con gli atti e i documenti che vi si riferiscono, al Consiglio di Stato per il parere” e che, “Trascorso il detto termine, il ricorrente può richiedere, con atto notificato al Ministero competente, se il ricorso sia stato trasmesso al Consiglio di Stato. In caso di risposta negativa o di mancata risposta entro trenta giorni, lo stesso ricorrente può depositare direttamente copia del ricorso presso il Consiglio di Stato”. Il deposito diretto può essere effettuato senza preclusioni temporali in caso di richiesta di tutela cautelare.

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS segue … la decisione Il ricorso straordinario viene deciso con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro competente, sulla base del parere del Consiglio di Stato. Il decreto del Presidente della Repubblica di decisione ha i requisiti formali prescritti per il d.P.R. e, come contenuto, il parere del Consiglio di Stato, sotto forma di menzione in premessa, e di riproduzione del suo contenuto (ovvero rinvio per relationem ad esso). Così che il contenuto sostanziale del d.P.R. è dato dal parere del Consiglio di Stato. In ogni caso l’amministrazione è tenuta a comunicare al ricorrente, unitamente al d.P.R., anche il testo del parere del Consiglio di Stato; che nella sostanza costituisce la vera decisione del parere

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS art. 69 della legge del 18 giugno 2009, n. 69 Il primo comma del citato art. 69 inserisce nell'articolo 13, primo comma, del D.P.R. n. 1199/1971 la disposizione secondo la quale se il Consiglio di Stato, in sede di parere sul ricorso straordinario, ritiene che lo stesso «non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata, sospende l'espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi della questione», rimette la questione alla Corte costituzionale.

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS conseguenze superato l’impedimento ravvisato dalla Corte cost. (sent. n. 254/2004) anche le sezioni consultive del Consiglio di Stato, quando esprimono il parere su ricorso straordinario al Presidente della Repubblica sono “autorità giurisdizionale” di cui all’art. 23 della l. n. 87/1953

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Il secondo comma dello stesso art. 69 Il secondo comma dello stesso art. 69 novella l’art. 14, comma 1, primo periodo, del D.P.R. n. 1199/1971 stabilendo il carattere vincolante del parere del Consiglio di Stato, essendo ora prescritto che «la decisione del ricorso straordinario è adottata con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministero competente, conforme al parere del Consiglio di Stato». E, coerentemente, viene abrogata la precedente disciplina, di cui all’art. 14, comma 1, secondo periodo, e comma 2, che consentiva la decisione in termini difformi dal parere, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri.

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS conseguenze il decreto presidenziale decisorio diviene un “atto formalmente presidenziale e governativo, e sostanzialmente consiliare Resta un atto complesso, che tuttavia vede ora in concreto la netta prevalenza, nell’equilibrio dei rapporti tra le tre diverse manifestazioni di volontà che lo integrano, del parere del Consiglio di Stato, rispetto alla proposta del Ministro e al decreto presidenziale, entrambi meramente ricognitivi del parere deliberativo stesso

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS il codice del processo amministrativo il Codice del processo amministrativo sorregge l'appena illustrato processo di “giurisdizionalizzazione” del ricorso straordinario al Capo dello Stato con diverse previsioni. art. 7, comma 8 : «il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa». gli artt. 126 e 128 escludono il ricorso elettorale l’art. 120, comma 1 esclude le vertenze relative all’affidamento di contratti pubblici l’art. 48 : sono legittimati all’opposizione i controinteressati, i cointeressati e la stessa pubblica amministrazione che ha emanato l’atto

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS la giurisprudenza la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha preso atto delle conseguenze di queste innovazioni legislative, affermando la natura sostanzialmente giurisdizionale del ricorso straordinario in materia ii ottemperanza (sentenza n del 28 gennaio 2011). Anche secondo il Consiglio di Stato, il ricorso ha “natura sostanziale giurisdizionale; ossia vi è esercizio della giurisdizione nel contenuto espresso dal parere del Consiglio di Stato che, in posizione di terzietà e di indipendenza e nel rispetto delle regole del contradditorio, opera una verifica di legittimità dell’atto impugnato con ricorso (straordinario) di una parte e senza l’opposizione (e quindi col consenso) di ogni altra parte intimata, le quali tutte così optano per un procedimento più rapido e snello, privo del doppio grado di giurisdizione, per accedere direttamente – e quindi per saltum – al controllo di legittimità del Consiglio di Stato”. )

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS segue Il Consiglio di Stato, in Adunanza Plenaria, con le pronunce nn. 9 e 10 del 2013, nel dirimere la controversa questione del giudice competente a conoscere dell’ottemperanza, si è spinta fino ad affermare che il ricorso straordinario non è più soltanto un rimedio “formalmente amministrativo, ma tendenzialmente giurisdizionale nella sostanza” ma è addirittura attratto nel sistema della giurisdizione amministrativa, di cui costituisce forma speciale e semplificata di esplicazione”, rinveniente il suo fondamento costituzionale nell’art. 103 Cost.; e il decreto presidenziale ha “valenza di decisione costituente esercizio della giurisdizione” caratterizzata “dal crisma dell’intangibilità, propria del giudicato, all’esito di una procedura in unico grado incardinata sulla base del consenso delle parti”. L’effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.) e il principio del doppio grado di giudizio (art. 125 Cost.) non sono violati, “in quanto l’unicità del grado e la caratterizzazione semplificata dell’istruttoria trovano fondamento nell’accordo sostanziale tra le parti secondo uno schema consensuale non dissimile da quello che permea il ricorso per saltum ex art. 360, comma 2, c.p.c.”.

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS in particolare, l’ottemperanza l’art. 112, comma 2, lett. b) e d), contiene disposizioni generali sul giudizio di ottemperanza : “L’azione di ottemperanza può essere proposta per conseguire l’attuazione: b) delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo; d) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi alla decisione”

Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS in particolare, l’ottemperanza Si applica l’art. 112, comma 2, lett. b) secondo l’Ad. Plen. :“il decreto presidenziale che recepisce il parere, pur non essendo, in ragione della natura dell’organo e della forma dell’atto, un atto formalmente e soggettivamente giurisdizionale”, è comunque “estrinsecazione sostanziale di funzione giurisdizionale che culmina in una decisione caratterizzata dal crisma dell’intangibilità, propria del giudicato, all’esito di una procedura in unico grado incardinata sulla base del consenso delle parti”