Il quadro delle fonti Diritto primario e diritto derivato I principi generali Regolamenti, direttive e decisioni Gli atti atipici I rapporti tra le fonti Il processo decisionale Lezione IV

Diritto primario e diritto derivato - Anche il quadro delle fonti – come quello istituzionale – si è andato complicando nel tempo Diritto primario: i trattati istitutivi (TUE e TFUE) e tutti i trattati modificativi che si sono succeduti; i Protocolli ad essi allegati; i trattati di adesione; la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione (le Dichiarazioni, pur essendo prive di valore normativo hanno rilevanza interpretativa) Diritto secondario: gli atti delle istituzioni.

Caratteri del Diritto primario Al TUE e al TFUE va riconosciuto il valore di norme base (ma non una costituzione in senso formale): sono sovraordinati rispetto a tutte le altre norme dell’ordinamento Hanno un’efficacia rinforzata: possono essere modificati solo attraverso: - la procedura di revisione ordinaria di cui all’art. 48 TUE - le due procedure di revisione semplificata per le modifiche alla parte terza del TFUE che non estendano le competenze dell’UE (par. 6) e per la sostituzione del voto a maggioranza rispetto all’unanimità (par. 7). Hanno come destinatari tutti i soggetti dell’ordinamento (anche i privati, se la singola norma ha le caratteristiche necessarie per produrre effetti diretti)

I principi generali di diritto In due casi sono richiamati da norme dei trattati: - art. 6 TUE il principio di rispetto dei diritti fondamentali dell’Uomo (rinvio) - art. 340 TFUE “i principi generali comuni ai diritti degli Stati membri” in materia di responsabilità extracontrattuale dell’UE - Ma si tratta di una categoria di fonti di origine giurisprudenziale: è stata la Corte di giustizia ad enucleare una serie di principi che presiedono al funzionamento dell’ordinamento dell’Unione, talora elaborandoli direttamente, in altri casi desumendoli da altri ordinamenti. - Ne fanno parte anche: il principio di leale collaborazione tra le istituzioni e con gli Stati membri (art. 4, par. 3 TUE); il principio di rispetto dell’equilibrio istituzionale; di certezza del diritto; del legittimo affidamento; di rispetto dei diritti quesiti. - Funzioni: integrativa di una norma di carattere piuttosto generico; di ausilio interpretativo nel caso di disposizioni che si prestino a più di un significato; di parametro di legittimità del comportamento delle istituzioni e degli Stati membri.

Il diritto internazionale Fanno parte delle fonti dell’ordinamento dell’Unione anche le fonti del diritto internazionale: Le consuetudini internazionali vincolano le istituzioni e condizionano l’interpretazione degli atti di queste; Allo stesso modo sono vincolanti per l’Unione gli accordi che le sue istituzioni possono concludere con Stati terzi o con organizzazioni internazionali (art. 218 TFUE) sin dal momento in cui tali accordi entrano in vigore sul piano internazionale (art. 216 TFUE). -Perché la norma di un accordo internazionale possa produrre effetti direttamente nei confronti dei cittadini degli Stati membri occorre che la stessa ponga un obbligo chiaro e preciso; i cui effetti non siano subordinati all’adozione di alcun atto ulteriore. - Ma occorre anche che ciò non sia escluso dall’oggetto e dallo scopo del trattato o dal suo contesto (v. giurisprudenza su GATT).

Il diritto internazionale Gli accordi con i Paesi terzi devono rispettare il diritto primario dell’Unione: ne è garante la Corte di giustizia, alla quale può essere richiesto di esprimere un parere al riguardo in via preventiva (art. 218, par. 11) o, successivamente, nell’esercizio delle sue competenze giurisdizionali (giudizio di legittimità. Es.: la Corte ha annullato nel 1994 un accordo tra Stati Uniti e Commissione in materia di concorrenza). E gli accordi conclusi dagli Stati membri? Art. 351 TFUE: in generale non vincolano l’UE e la partecipazione a questa non inficia i trattati conclusi dagli Stati membri prima del 1958 o prima di una successiva adesione. Qualora però siano in qualche modo incompatibili con il diritto dell’Unione, lo Stato membro che ne è parte sarà tenuto a eliminare tale incompatibilità. Fanno eccezione: la Carta delle Nazioni Unite (art. 3, par. 5 TUE); il GATT ’47 : la Comunità si era sostituita agli Stati membri avendo assunto competenza esclusiva in materia di politica commerciale

Regolamenti, direttive e decisioni L’art. 288 TFUE elenca le diverse tipologie di atti che le istituzioni possono adottare per svolgere le loro funzioni (atti tipici). 1) i regolamenti, le direttive e le decisioni sono atti che producono effetti vincolanti e che possono avere natura legislativa (se adottati con proc. legislativa ordinaria); o natura di atti delegati o di esecuzione (se adottati con le relative procedure). (i trattati prevedono che siano adottati con la proced. legisl. ordinaria gli atti che fissano la regolamentazione di base in una materia di competenza dell’Unione; la procedura di adozione è più trasparente e riconosce maggiori prerogative ai parlamenti degli Stati membri ) 2) le raccomandazioni e i pareri non hanno efficacia vincolante.

Regolamenti, direttive e decisioni a) devono essere adeguatamente motivati (l’assenza di motivazione comporta la loro invalidità); b) devono sempre contenere l’indicazione della rispettiva base giuridica (la norma dei trattati in base alla quale sono stati adottati); c) devono essere pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea ed entrano in vigore 20 giorni dopo la pubblicazione in GUUE o nella diversa data indicata; d) se hanno un destinatario specifico la pubblicazione in GUUE non è necessaria e acquistano efficacia dal momento della notifica al destinatario.

I regolamenti Art. 288, comma 2 TFEU: definizione. E’ l’atto che più si avvicina ad una legge nazionale. E’ utilizzato nelle materie nelle quali la normativa dell’Unione si viene a sostituire a quella nazionale. Ha portata generale: si rivolge alla generalità o ad una o più categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro complesso. E’ obbligatorio in tutti i suoi elementi: non lascia alcuna discrezionalità ai suoi destinatari. Talora può avere bisogno di un atto di diritto nazionale che lo integri (es.: alcuni r. prevedono che siano gli Stati membri ad adottare le sanzioni da applicare qualora siano violati i divieti da essi previsti). E’ direttamente applicabile: anche la mera riproduzione del testo di un regolamento in una legge interna sarebbe in contrasto con i Trattati. In quanto tali i r. sono idonei a far sorgere diritti ed obblighi direttamente in capo ai privati, sia nei cfr. di altri privati, sia dello Stato o delle istituzioni.

Le direttive - Art. 288, comma 3 TFEU: definizione. - E’ l’atto utilizzato quando si vuole soltanto armonizzare (e non uniformare) le diverse legislazioni nazionali, consentendo a ciascuno Stato di mantenere delle specificità di regolamentazione. - Lo Stato è vincolato quanto al risultato da raggiungere, ma può determinare discrezionalmente la forma e i mezzi con cui raggiungerlo. - Lo Stato deve recepire la direttiva adottando un apposito atto di attuazione entro il termine all’uopo previsto dalla d. stessa. - Direttive dettagliate: la giurisprudenza della Corte è arrivata ad ammettere che alcune direttive possano produrre effetti diretti anche in difetto dell’attuazione da parte dello Stato.

Le direttive Ciò può avvenire a condizione che: - si tratti di direttive di contenuto sufficientemente preciso ed incondizionato da non richiedere un atto di attuazione da parte dello Stato membro; - sia scaduto il termine per il recepimento della direttiva; - la direttiva venga fatta valere nei confronti dello Stato inadempiente (effetto diretto verticale). Ciò può portare a situazioni di discriminazione tra i destinatari della direttiva: caso Marshall, 1986. Un effetto diretto orizzontale si può produrre soltanto in via interpretativa: una volta scaduto il termine per l’attuazione della d. il giudice è tenuto ad interpretare la legge interna, ove possibile, in modo conforme alla direttiva (sentenza Marleasing)

Le decisioni Art. 288, comma 4 TFEU: definizione. Si tratta di un atto obbligatorio in tutti i suoi elementi . Mentre in origine aveva una portata individuale (si rivolgeva a destinatari determinati) ed era espressione di un’attività amministrativa dell’Unione, dopo il Trattato di Lisbona può avere anche portata generale. Resta principalmente lo strumento con il quale le istituzioni applicano al caso concreto le disposizioni generali dei trattati (es. decisioni della Commissione in materia di concorrenza) Già prima di Lisbona veniva impiegata per adempimenti strutturali e istituzionali (nomina di componenti delle istituzioni, fissazione dello statuto del Mediatore europeo, istituzione di tribunali specializzati).

Gli atti atipici Si tratta di atti non previsti nei trattati, ma affermatisi nella prassi delle istituzioni. Consiglio europeo/ Consiglio: conclusioni; risoluzioni Commissione: comunicazioni, orientamenti, linee direttrici Efficacia: sono atti privi di efficacia vincolante, anche se in alcuni casi di atti atipici della Commissione, questa se ne serve per introdurre nuovi obblighi (non previsti dai trattati) in capo ai destinatari (si pensi alle comunicazioni in materia di applicazione delle norme sulla concorrenza)

Il rapporto tra le fonti - Mentre il diritto primario è sovraordinato agli atti tipici dell’art. 288 TFUE… …tra regolamenti, direttive e decisioni non esiste un rapporto gerarchico. Una gerarchia tra tali atti si può avere in considerazione della funzione che essi svolgono: es. il regolamento delegato dovrà rispettare il contenuto del regolamento base.

Il processo decisionale - Per l’adozione degli atti dell’Unione vengono utilizzate procedure diverse, che vedono una diversa partecipazione delle istituzioni. - Anche queste procedure si sono evolute nel tempo, ma le nuove procedure si sono spesso aggiunte alle precedenti, che continuano ad essere applicate (ne risulta un quadro complesso). - Il Trattato di Lisbona è intervenuto portando una prima importante modifica costituita dalla distinzione tra procedure legislative e procedure basate sulla delega di competenze normative e di esecuzione.

Le procedure legislative La procedura legislativa ordinaria: art. 289, par. 1 e art. 294 TFUE - E’ la procedura più utilizzata. Corrisponde alla “vecchia” procedura di codecisione. Le procedure legislative speciali: art. 289, par. 2 - Prevedono una partecipazione sia del Consiglio, sia del Parlamento, ma in forme diverse - Vi rientrano la procedura di consultazione: parere obbligatorio ma non vincolante del PE - e la procedura di approvazione: richiede il parere favorevole del PE che qui, però, non partecipa alla determinazione del contenuto dell’atto (es: decisione del Consiglio sull’ammissibilità di una candidatura ex art.49 TUE)

La procedura legislativa ordinaria Vede partecipare al processo legislativo Consiglio e Parlamento su base di parità: l’atto non viene adottato senza l’approvazione del Parlamento. - Importante l’iniziativa legislativa della Commissione. - Art. 11 TUE: Iniziativa dei cittadini europei (ICE). - Si passa attraverso tre “letture” e una fase di “conciliazione”. - Normalmente prevede il voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio. Per estendere tale modalità voto a materie delicate quali la sicurezza sociale e la cooperazione giudiziaria in materia penale, si è introdotta la procedura del cd. “freno di emergenza”: se uno Stato ritiene che un atto in tali materie incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento chiede che il Consiglio europeo sia investito della questione. Se entro 4 mesi il Cons. eur. non trova un accordo al suo interno, la procedura è abbandonata.

Le procedure basate sulla delega di competenze normative e di esecuzione La procedura di delega legislativa: art. 290 TFUE - Serve al legislatore dell’Unione per delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che completino o modifichino elementi non essenziali di un atto legislativo (atto di base). L’atto delegato (regolamento, direttiva delegata) della Commissione non ha però natura legislativa: si tratta di una sorte di “delegificazione”. - Gli organi legislativi possono revocare l’atto delegato o proporre obiezioni. La procedura di adozione di atti di esecuzione: art. 291 TFUE - Anche la competenza di esecuzione spetta alla Commissione, con l’eccezione del settore della PESC.