1 Introduzione al diritto amministrativo francese Bologna, 2013 Jean-Bernard Auby Professeur de Droit Public Directeur de la Chaire « Mutations de l’Action Publique et du Droit Public »

2 Contenuto del corso I.Origine e tratti fondamentali del diritto amministrativo francese II.L’organizzazione amministrativa: lo Stato, le Amministrazione Indipendenti, il Pubblico Impiego III.Il decentramento IV.L’attività amministrativa V.Il contenzioso amministrativo 2

3 Capitolo 1. Origini e tratti fondamentali del diritto amministrativo francese I.Storia II.Evoluzioni contemporanee III.Tratti essenziali Corso di diritto amministrativo Macarel 1846

I. Storia 1°. Vari autori hanno dimostrato che ci sono origini antiche origini antiche: -medievali: organizzazione giuridica delle città - Periodo classico (Seicento, Settecento): costruzione di uno Stato forte, centralizzato… 4

2°. Una tappa essenziale: inizio dell’Ottocento - Periodo napoleonico Creazione (1799) del Consiglio di Stato (Conseil d’Etat) Che era -Sia il consigliere giuridico del governo -Sia il primo giudice dell’amministrazione -Ma un giudice poco indipendente -E che non ha il potere di decisione finale sulle domande dei cittadini (il governo conserva questo potere) 5

3°. Nel corso dell’Ottocento, il Consiglio di Stati diventò -sempre più indipendente (affermazione delle idee liberali) -sempre più titolare di un potere di decisione finale Un’importante legge del 1872 trasferisce definitivamente il potere giudiziario in materia amministrativa al Consiglio di Stato La stessa legge crea il « Tribunal des Conflits », che è incaricato di decidere, in caso di dubbio, chi è competente fra il Consiglio di Stato e i giudici ordinari 6

7 4°. Una sentenza fondamentale nel Una sentenza fondamentale del « Tribunal des Conflits » 1873, « Blanco » : una ragazza si ferisce mentre visita una manifattura statale di tabacco -Le questioni erano: quale il giudicie competente in materia di responsabilità dell’amministrazione? E quali le regole sostanziali da applicare? -« Tribunal des Conflits »: -Competenza del giudice amministrativo (Consiglio di Stato) perché si tratta di un’attività di « service public » -Le regole applicabili alla responsabilità nell’esercizio di servizi pubblici sono particolari, diverse da quelle del codice civile -Importantissima sopratutto perché conferisce alla competenza del giudice amministrativo e alle regole speciali del diritto amministrativo una superficie enorme: tutto ciò che è legato al « service public »

II. Evoluzioni contemporanee Tre linee principali di evoluzione 1°. Internazionalizzazione (globalizzazione) -come gli altri sistemi giuridici europei, DA francese sempre più influenzato da fonti esterne: convenzioni internazionali, diritto della convenzione/ diritti umani, diritto della UE -Questa pressione giuridica esterna ha talvolta causato cambiamenti importanti -Il diritto europeo della concorrenza nell’organizzazione dei grandi servizi pubblici nazionali come dei servizi pubblici locali, nel diritto degli aiuti nazionali e locali alle imprese -Il diritto della CEDU ha indotto le Autorità Indipendenti a modificare i loro procedimenti, soprattutto nell’ottica di una separazione tra funzione normativa e funzione sanzionatrice 8

9 5°. Segue un periodo di intenso sviluppo giurisprudenziale (fine dell’Ottocento, inizio del Novecento) -Il Consiglio di Stato (+ il « Tribunal des Conflits ») elabora una costruzione general del diritto amministrativo (quale diritto speciale applicabile all’amministrazione) che copre tutti gli aspetti del funzionamento amministrativo -=un tratto fondamentale del DA francese: c’è una parte (importante in generale) di diritto speciale (di diritto pubblico) in tutti i campi del funzionamento amministrativo (incluso / contratti, responsabilità, beni pubblici). -Torneremo su questo aspetto -Tuttavia, questa evoluzione è sembrata eccessiva e nel 1921, il « Tribunal des Conflits » (sentenza « Société Commerciale de l’Ouest Africain ») creò il concetto di « service public industriel et commerciale » -I servizi pubblici industriali e commerciali dovevano essere regolati essenzialmente dal diritto privato

10 2°. Destatalizzazione -Riduzione dell’intervento da parte dello Stato, aumento di quello del Mercato -Negli anni ‘80, un forte movimento di privatizzazione (a livello nazionale come locale) -Sviluppo più recente di forme diverse di partenariato pubblico-privato (incluso da poco un tipo particolare di contratti pubblici: « contrats de partenariat ») -Riduzione dell’ingerenza dell’azione dello Stato a vantaggio dei cittadini -Logica dei diritti fondamentali come preoccupazione maggiore del DA

11 3°. Il decentramento territoriale e funzionale - territoriale + anni ‘80, riforma abbastanza importante di un’organizzazione fortemente centralizzata - funzionale: dagli anni ‘80 anche, creazione di agenzie indipendenti + circa 35 oggi + in due campi - protezione dei diritti dei cittadini (“Défenseur des droits”, “Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés”...) - regolazione economica: sia generale della concorrenza (“Autorité de la Concurrence”), sia in settori particolari: telecomunicazioni, attività finanziarie

IIII. Tratti essenziali 1°. Dualismo giurisdizionale -Giudici amministrativi: Consiglio di Stato, Corti Amministrative, Tribunali Amministrativi -Giudici ordinari: Corte di Cassazione, Corti di Appello, vari tribunali di prima istanza (civili, commerciali, di lavoro, penali) -Tra i due gruppi, il « Tribunal des Conflits » -Dualismo profondamento radicato (critiche scarse, episodiche) 12

2°. La potenza del Consiglio di Stato -Rimane sia il giudice amministrativo supremo sia il consigliere giuridico del governo -E’ nella condizione di poter influenzare le politiche governative e di controllare fortemente l’evoluzione del DA 13

3°. L’ambito di competenza dei giudici amministrativi e del diritto amministrativo (speciale, pubblico) = molto ampio Per due serie di ragioni -Ai giudici amministrativi possono essere sottoposti ricorsi con cui si contesta la legittimittà di un atto amministrativo, ma anche ricorsi relativi ai contratti pubblici e ricorsi relativi alla responsabilità extracontattuale dell’amministrazione -Come abbiamo visto, un tratto fondamentale del DA francese: c’è una parte (importante in generale) di diritto speciale (di diritto pubblico) in tutti i campi del funzionamento amministrativo (incluso / contratti, responsabilità, beni pubblici) -E questa parte si delimita con criteri che sono piuttosto favorevoli al diritto pubblico e alla competenza dei giudici amministrativi -Cambiano a seconda dei campi (atto unilaterale, contratti, beni, e così via), ma contengono sempre due elementi basilari: -Il servizio pubblico (« service public ») -Il potere pubblico (« puissance publique » 14

15 4°. La concezione della legalità amministrativa. Qualche caratteristica -tradizionalmente, la Costituzione non ha una parte importante (le costituzioni non dicono molto sulla materia amministrativa e i giudici non controllano la costituzionalità della legge). Evoluzione attuale legata ad una evoluzione del controllo di costituzionalità -parte del diritto internazionale ed europeo: + diritto francese= monista + però un ostacolo tradizionale eliminato nel 1989 (sentenza Nicolo): la preminenza della norma piu recente. Nicolo: la norma internazionale sempre prevale + sulla Costituzione? Normalmente no (1998, sentenza Sarran). Ma una giurisprudenza speciale per i rapporti con il diritto della UE (2007 Société Arcelor – simile alla giurisprudenza tedesca « So lange »). -tradizionalmente, la legge parlamentare ha un ruolo limitato nel DA. In compenso, i principi generali del diritto hanno avuto una parte considerevole nella costruzione del DA. +oggi, un’inversione dei ruoli

16 5°. L’importanza del giudice -Data la posizione istituzionale del Consiglio di Stato, il DA rimane fortemente un « judge-made law », a dispetto della densificazione delle fonti di rango superiore -Il Consiglio di Stato ha conservato un importante ruolo creatore + esercita in modo molto ampio la sua funzione di interpretazione + si riconosce spesso il potere d’imporre l’interesse generale come un limite alla legalità e ai diritti dei cittadini -esempio : può decidere di non ordinare la distruzione di una costruzione illegale perchè c’è un motivo d’interesse generale….