Il Public Procurement oltre la Razionalizzazione della Spesa Gian Luigi Albano, Ph.D. Responsabile R&D – Consip S.p.A. Email: gianluigi.albano@tesoro.it www.consip.it Perugia, 7 maggio 2010

Tappe principali Consip e Il “mito” (di Sisifo) della centralizzazione degli acquisti di beni e servizi in Italia Public Procurement e Innovazione Dal “value for money” al “social value for money”: Il Public Procurement sostenibile

Consip -profilo aziendale e missione Consip è una società per azioni creata nel 1997 dal Ministero del Tesoro (oggi Ministero dell’Economia e delle Finanze, MEF), che ne è azionista unico. La sua missione è quella di fornire servizi di consulenza e di assistenza progettuale, organizzativa, tecnologica per l’innovazione del MEF e delle altre strutture della Pubblica Amministrazione. La vision aziendale, “A fianco della PA che cambia”, racchiude l’essenza del compito svolto dall’Azienda: Consip è un partner al servizio della Pubblica Amministrazione italiana e la accompagna nel suo cammino verso la modernizzazione, contribuendo a migliorare il rapporto tra PA, cittadini e imprese.

Consip - attività Le aree di attività sono le seguenti: gestione e sviluppo dei servizi informatici per il MEF (area Economia e Corte dei conti), attraverso un’attività di consulenza tecnica, organizzativa e progettuale, che investe i sistemi informativi del Ministero e le attività in materia finanziaria e contabile (l’ottimizzazione dei processi, l’introduzione di tecnologie più moderne nella gestione, la razionalizzazione e il coordinamento della spesa per l’Information Technology). realizzazione del Programma di razionalizzazione della spesa pubblica per beni e servizi, che si basa sull’utilizzo di tecnologie informatiche e di modalità innovative per gli acquisti delle amministrazioni (convenzioni per l’acquisto di beni e servizi, le gare telematiche, il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione – MEPA - e i progetti speciali e di consulenza specifica alle amministrazioni).

Consip - metodo Consip offre servizi di consulenza e progettazione. L’Azienda si occupa dell’ideazione strategica dei progetti, avendo maturato competenze di alto livello sull’organizzazione, i processi e i sistemi informativi della PA. Le fasi realizzative dei progetti vengono svolte ricercando sul mercato le soluzioni più idonee alle esigenze delle PA. Consip è dunque anche “amministrazione aggiudicatrice” che definisce, realizza e aggiudica gare d’appalto per conto delle amministrazioni. Consip conta su un organico di circa 500 persone, di cui il 44% donne. Più della metà sono impegnate nelle attività di supporto all’evoluzione informatica del MEF e un terzo nel Programma di razionalizzazione della spesa per beni e servizi delle PA. L’età media è circa 40 anni. Tutta l’azione di Consip si basa sui valori dell’innovazione, della trasparenza, della competenza e della concorrenza.

Riforma organizzativa della P.A. Il Programma di Razionalizzazione degli Acquisti L’esigenza di disporre di un sistema per ottimizzare gli acquisti per beni e servizi della P.A. nasce nell’ambito della riforma organizzativa della P.A., tesa a conseguire, in conformità al piano italiano di e-Government, gli obiettivi di: Promuovere l’innovazione e gestire il cambiamento Migliorare l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa Riforma organizzativa della P.A. Il Programma di Razionalizzazione degli Acquisti per la P.A. ha l’intento di utilizzare gli strumenti dell’Information and Communication Technology (ICT) per promuovere innovazione e cambiamento nel settore pubblico

Il Programma di Razionalizzazione degli Acquisti Nel 2000 il MEF ha avviato un Programma di Razionalizzazione degli Acquisti per beni e servizi per la Pubblica Amministrazione nel rispetto di quanto sancito dalla Legge Finanziaria del 2000 La realizzazione del Programma ed il suo sviluppo operativo sono stati affidati dal MEF alla Consip S.p.A. tramite DM del febbraio 2000 L’evoluzione del Programma, coerentemente con le successive Leggi Finanziarie, ha portato ad ampliare l’ambito di intervento e gli obiettivi da perseguire Il Programma L’articolo 26 della legge finanziaria del 2000 ha gettato le premesse normative per la razionalizzazione degli Acquisti per acquisti di beni e servizi delle Amministrazioni dello Stato. Tale legge prevede che il Ministero dell’Economia e Finanze stipuli Convenzioni valevoli su tutto il territorio nazionale grazie alle quali l’impresa prescelta si impegni ad accettare ordinativi di fornitura da tutte le pubbliche Amministrazioni. Le Amministrazioni Centrali hanno l’obbligo di aderire a tali Convenzioni, mentre le restanti Amministrazioni ne hanno facoltà, ovvero, devono rispettarne i parametri di qualità e di prezzo per l’acquisto di beni e servizi comparabili. Con il Decreto Ministeriale del 24 aprile 2000, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha affidato a Consip il compito di stipulare le Convenzioni sopracitate. Il Programma si basa su modelli innovativi di gestione degli acquisti finalizzati a razionalizzare la spesa ed a semplificare i processi di procurement pubblico, nel rispetto dei principi di trasparenza e concorrenzialità

I servizi offerti I servizi e gli strumenti offerti dal Programma assicurano il rispetto dei principi di trasparenza e concorrenza Mercato Elettronico Convenzioni Consulenza Risultato di gare tradizionali o gare telematiche Possibilità di ordinare on line: Negozi Elettronici Coprono un’ampia gamma di merceologie Offre beni e servizi alla P.A. forniti da Imprese abilitate Acquisti a catalogo e/o confronto tra prodotti offerti da diversi fornitori Gamma diversificata e domanda/offerta frammentate Supporto a progetti specifici Raccolta e analisi dei fabbisogni Servizi per l’e-Procurement, formazione, comunicazione

Il sistema delle Convenzioni - Cos’è Le Convenzioni sono contratti quadro stipulati – attraverso Consip - dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. Stipulate a seguito di una procedura di gara tradizionale o telematica, tale strumento d’acquisto mette a disposizione delle Amministrazioni beni e servizi, individuati attraverso l’analisi delle esigenze della P.A., e offrono alle Imprese l’opportunità di soddisfare la domanda pubblica assicurando il rispetto dei principi di concorrenza e trasparenza. Le Convenzioni pongono in essere un “sistema di impegni” caratterizzato principalmente da: i tempi di esecuzione e la durata della Convenzione l’oggetto della Convenzione (ovvero i beni/servizi oggetto della fornitura) la durata dei singoli contratti stipulati tra le P.A. ed il fornitore Convenzioni i quantitativi massimi e le caratteristiche degli ordinativi del bene/servizio i responsabili del servizio di fornitura le modalità di erogazione del servizio di fornitura (ad es. modalità di consegna del bene/servizio ecc.)

Il nuovo processo per l’acquisizione di beni e servizi Il sistema delle Convenzioni La semplificazione del processo Operazioni svolte da Consip Analisi Fabbisogno Selezione del fornitore Riduzione del numero di procedure amministrative sia per le Pubbliche Amministrazioni sia per il mercato della fornitura Il nuovo processo per l’acquisizione di beni e servizi Ordine on line/Fax Eventuale contenzioso di gara con fornitori Stipula del contratto Contratto e documentazione di gara Consegna beni/ servizi Pagamento

L’ambito di intervento “effettivo” del Programma La spesa effettivamente aggredibile dal Programma con approccio centralizzato è pari a circa 30 mld/€, mentre sulla restante parte vanno attivati “strumenti” complementari Totale Spese Finali ~980 mld/€ Aggregato di riferimento per il Programma ~145 mld/€ Spesa eligibile Spesa non eligibile Tipologie di spesa non affrontabili dal Programma: consumi intermedi (armi e materiale bellico, spese postali, accertamenti sanitari, pulizia delle strade, etc.), Investimenti fissi lordi (costruzioni, etc.) Tipologie di spesa non affrontabili con strumenti centralizzati: manutenzioni, libri e giornali, traslochi e facchinaggi, etc. Approccio Centralizzato ~30 mld/€ Approccio Decentralizzato Convenzioni Mercato Elettronico Accordi Quadro Gestione della Domanda Kit di gara Gare su delega .... 1) Elaborazioni Consip su dati ISAE /ISTAT 2) Stima Consip

Indicatori chiave del Programma 2005   2006 2007 2008 2009 Convenzioni Risparmi diretti mln/€ 116 215 465 712 446 Transato 945 1.325 1.424 2.497 1.713 Transazioni on-line n° 846 8.329 12.178 25.598 26.479 Punti ordinanti registrati 47.677 51.845 57.553 63.353 68.068 MEPA 000/€ 29.855 38.037 83.639 172.276 230.541 Transazioni 9.677 11.468 28.173 63.245 72.796 Articoli 190.484 226.748 332.465 539.725 1.331.915 ISTAT

Contro le tentazioni della retorica… “Effetto strategico” se costo storico prevale Variazione (ad es., nel tempo) della spesa complessiva “Effetto Consip”

il viaggio di Alice comincia solo ora…

Monitoraggio dei livelli di servizio Realizzazione di una Convenzione Processo e sottofasi: Solo una selva di procedure? Studio di fattibilità e definizione della strategia Scelta del fornitore e stipula della Convenzione Gestione della Individuazione opportunità Studio di fattibilità Definizione strategia di gara Predisposizione documentazione di gara Acquisizione pareri Autorità competenti Pubblicazione documentazione di gara Stipula Convenzione Monitoraggio del livello di massimale Eventuale estensione/proroga Convenzione Eventuale proroga temporale Monitoraggio dei livelli di servizio Effettuazione verifiche ispettive Erogazione survey Analisi reclami Promozione azioni correttive R&D

Dal “risparmio” al “value for money” il passo non è breve… Cosa c’è nel “value for money”… …sicuramente Prezzo (preferibilmente whole-life cost) Valore economico della qualità; … e, quando è possibile una quantificazione ragionevole, Costi di transazione (analisi fabbisogni, documentazione, valutazione, contenziosi ante e post aggiudicazione ecc.) Costi di gestione del contratto (verifica livelli di servizio, penali ecc.) Misura della “perdita” tra fabbisogno e tipologia di bene/servizio acquistato (grado di “sartorialità” del contratto)

Bisogno di economisti nei processi di public procurement? Per quanto i processi di public procurement vengano generalmente percepiti e descritti come un insieme di procedure, nessuna legge o regolamento ci indicherà in quanti lotti (geografici e/o merceologici) suddividere un contratto d’appalto a livello nazionale quale formula d’aggiudicazione adottare quale pesi attribuire agli aspetti tecnici ed economici la natura del contratto d’appalto e degli incentivi contrattuali come ridurre il rischio di collusione tra le imprese come definire i vincoli per la partecipazione delle imprese in raggruppamenti temporanei Il disegno “ottimale” di un’asta elettronica

Un metodo di “consulenza” economica Master eProc (Roma) Master ITC-ILO (Torino) SSPA Programmi di dottorato STEPPIN PEPPOL Twinnings EU LAB Istat ISAE Osservatorio e-proc Osservatorio dei contratti pubblici (SSPA) Accordi bilaterali Scambi di esperti Progetti internazionali Relazioni istituzionali Contributo a progetti nazionali Relazioni internazionali Progetti e Relazioni Internazionali Consulenza “Core” (contributo diretto) Ricerca “Visibilità” Pubblicazioni Ufficio Studi (contributo indiretto) Disegno processi pp Soluzioni innovative e-proc Studi di fattibilità Ricerca teorica ed empirica Casi di studio Seminari Workshops Partecipazione a programmi formativi Contributi a opere collettanee Articoli in riviste scientifiche “Position papers” Effetto feedback

Centrale di Committenza Public Procurement centralizzato come un two-sided market Domanda Pubblica Offerta Centrale di Committenza Nazionale standard tecnologici e di processo dinamica di mercato core business aziendale evoluzione organizzativa evoluzione normativa grado di innovazione nei mercati

Leve di Politica Industriale Leva Strategia Implementazione Da input- ad output-based Natura del contratto “Servizio Energia” Natura degli standard Performance “PC portatili” Attività contrattuali Eterogenee e componibili “Facility Management” Medio/lungo se investimenti necessari Orizzonte temporale “Servizio Luce”

Dal “value for money” al “social value for money”…

Public Procurement Sostenibile (PPS) Evoluzione del public procurement da leva di finanza pubblica a strumento di sviluppo economico “sostenibile”…

La strada verso il PPS: Green Public Procurement Valutazione dei criteri verdi: Benefici privati: riguardano principalmente l’acquirente pubblico Es.: risparmio consumo acqua/elettricità, batterie di maggior durata ecc. Benefici sociali (esternalità): riguardano la collettività nel suo complesso Es.: emissioni sonore e di CO2, impiego di materiali tossici In molte circostanze sono presenti entrambi gli aspetti, anche se di difficile valutazione economica Es.: benefici sociali di minori emissioni sonore, benefici privati derivanti dall’acquisto di laptop più leggeri Benefici privati di più facile valutazione di quelli sociali

L’approccio al costo del ciclo di vita nel GPP Costo del ciclo di vita (life cycle cost) richiede la valutazione dei costi lungo le 3 fasi di vita del prodotto: acquisto, utilizzo, dismissione: CA = costo d’acquisto (tempo 0) CF = costo di funzionamento (tempo 1) CD = costo dismissione (tempo 2) Il valore attualizzato del costo lungo il ciclo di vita: δ cattura l’importanza relativa del futuro rispetto al presente

Life cycle public procurement (1/2) acquisto bene durevole (es. PC, stampanti, fotocop.) spesa corrente (acquisto di energia, carta,… ) Le caratteristiche organizzative - segnatamente, la difficolta di trasferirire denaro da un capitolo ad un altro del bilancio – rendono impossibile, allo stato attuale, emendare alla politica della minimizzazione dei costi di acquisto (spendere un po’ di più oggi), per guardare ai costi coplessivi del procurement (conseguire un risparmio significativo domani)

Programma centralizzato di procurement Life cycle procurement (2/2) Un opportuno grado di centralizzazione puo’ risolvere il problema della rigidità intertemporale delle poste di bilancio, fornendo un coordinamento “implicito” tra i diversi centri di spesa Programma centralizzato di procurement Contratti quadro che considerino i life cycle cost La competizione stimolata dai programmi centralizzati (aggregazione della domanda) tende a mantenere bassi I costi di acquisto di soluzioni più attente alla life cycle performance Servendosi di accordi quadro, le singole stazioni appaltanti adottano implicitamente il LCP

Benefici Sociali Esternalità: cui prodest? Riduzione di esternalità negative ha un impatto positivo su tutta la collettività La disponibilità a pagare della singola stazione appaltante (misurata, indirettamente, dal numero di punti tecnici allocati) può sottostimare il beneficio sociale (a causa anche di vincoli di bilancio) Centralizzazione degli acquisti verdi: Maggiore coerenza economica tra benefici sociali e disponibilità a pagare di una molteplicità di stazioni appaltanti Diminuzione dei costi di soluzioni ecocompatibili grazie alla maggiore competizione generata dall’aggregazione della domanda

Senza cedere alla tentazione delle “conclusioni” Contesto internazionale Formazione continua Approccio multidisciplinare Il “Codice Etico” non è solo un libro …