Come classificare le politiche pubbliche Tipologie delle politiche pubbliche

Le politiche pubbliche non sono tutte uguali Come classificare le politiche pubbliche? in base al contenuto: sanità, istruzione, trasporti, immigrazione, ambiente ecc. in base ad altre caratteristiche Che cosa cambia? Come vedremo, cambia la natura degli attori e delle loro relazioni Due classificazioni delle politiche La teoria di Th. Lowi La teoria di J. Q. Wilson

I 4 tipi di politiche di Lowi Politiche distributive Distribuzione di risorse pubbliche a singoli soggetti P.es.: Contributi (p.es. alle imprese o agli agricoltori), incentivi, agevolazioni fiscali Imposizione di regole e sanzioni sulla condotta individuale P.es. diritto penale, diritto civile, standardizzazione di misure, merci ecc. Politiche regolative Politiche redistributive Redistribuire risorse tra classi sociali P.es. tassazione progressiva, assistenza, politiche monetarie e macroeconomiche La più importante classificazione delle politiche è quella compiuta dal politologo americano Theodore Lowi, che distingue quattro tipi di politiche. Secondo Lowi, a ogni tipo di politica corrisponde una specifica “arena decisionale”. Detto in altri termini, le relazioni tra gli attori si strutturano in modo diverso a seconda del tipo di politica che essi affrontano. E’ l’oggetto del contendere (la politica) a determinare la natura delle relazioni. Istituire organismi e stabilire le regole del gioco P.es. norme costituzionali o amministrative, istituzione di organi, enti o agenzie, procedure ecc. Politiche costitutive

“policies determine politics” (Theodor Lowi) Variabile indipendente la “policy” ossia: la posta in gioco, l’oggetto del contendere, il problema sul tappeto Variabile dipendente la “politics” ossia: le caratteristiche dell’arena decisionale, la forma del network, il tipo degli attori che partecipano, la conflittualità delle relazioni Secondo Lowi a ogni tipo di politica corrisponde una diversa configurazione degli attori. In questo senso si può dire che “le politiche determinano la politica”. Le relazioni politiche saranno infatti determinate dalla natura della policy sul tappeto. Come si vede la formula da cui eravamo partiti nella prima Unità “la politica determina le politiche” è qui completamente ribaltata.

Lowi: le politiche e le arene Livello del gioco Politiche distributive riguardano individui singoli o singole imprese scambio e reciproca non interferenza commissioni parlamentari Politiche regolative riguardano gruppi, pluralismo coalizioni, negoziazioni parlamento nel suo ruolo classico Politiche redistributive riguardano classi sociali incontri al vertice, centralizzati presidente (USA), concertazione al vertice (Europa) Politiche costitutive creazione delle regole del gioco e di nuovi organismi tecnocrazia basso medio A seconda del tipo di politica cambia il livello del gioco e la conflittualità tra gli attori. Distributive. Consistono nella distribuzione di qualche beneficio a singoli individui o imprese i vantaggi sono concentrati (a favore degli individui che li ricevono) mentre i costi sono diffusi e quindi tendono ad accontentare tutti o per lo meno a non “scontentare” nessuno; inoltre chi paga, i contribuenti, solitamente non fa parte dell’arena decisionale e non si rende nemmeno conto di contribuire. Non c’è conflitto. Il livello del gioco è basso nel senso che le decisioni vengono prese in modo decentrato (per esempio nelle commissioni parlamentari). Regolative. Riguardano gruppi ben specifici: chi commette reati, gli automobilisti, le imprese che trattano sostanze inquinanti o pericolose ecc.… e si sviluppano tramite coalizioni e negoziazioni; il conflitto è abbastanza elevato; il livello del gioco è medio nel senso che le decisioni di questo tipo vengono prese di solito nelle aule parlamentari. Redistributive. Sono le politiche che ridistribuiscono le risorse tra le varie classi sociali e generano quindi uno scontro molto forte perché è evidente chi paga e chi riceve. Il livello del gioco è alto nel senso che le decisioni vengono prese in modo centralizzato dai rappresentanti nazionali dei gruppi di interesse e dal governo. Negli Anni 50 ci si domandava se la democrazia fosse più elitista o pluralista; secondo Lowi entrambe le posizioni sono corrette: le politiche distributive e quelle regolative sono formulate in un’arena pluralista. Le politiche redistributive sono formulate in un’arena elitista: vedi slide successiva alto

Politica Politiche Vi ricordate? produce, determina Nel modello di Kingdon invece: E in quello di Lowi Problemi Politiche Politica Riprendiamo qui la sildes che avevo mostrato alla fine della prima unità con l’aggiunta che avevo messo alla fine della seconda (dopo l’illustrazione del modello di Kingdon). Qui si vede come la teoria di Lowi capovolge completamente l’impostazione tradizionale (e anche, in parte quella di Kingdon). E’ l’oggetto del contendere, ossia la natura della politica pubblica che determina le caratteristiche dell’interazione politica. La politica si strutturerà diversamente a seconda della natura dei temi che affronta. Soluzioni Politiche Politica

Politiche regolative Politiche redistributive Politiche distributive Regolazione, distribuzione e redistribuzione nell’evoluzione dello stato Politiche regolative Politiche redistributive Politiche distributive Lo stato liberale ottocentesco sovranità del parlamento Lo stato sociale novecentesco arene neocorporative distribuzione a pioggia Il nuovo “stato regolatore” stato snello “regola ma non gestisce” le autorità indipendenti Nello stato liberale ottocentesco prevalevano le politiche regolative. Con la nascita del welfare state e quindi delle politiche distributive e redistributive la spesa pubblica è aumentata enormemente; soprattutto le politiche distributive generano consensi e sono state a lungo utilizzate per favorire determinate categorie. Oggi si sta gradualmente tornando ad uno stato che regola ma non gestisce, e che elargisce solo più lo stretto necessario. Le politiche distributive continuano a essere importanti, quelle redistributive un po’ meno, ma la tendenza è quella di privilegiare le politiche regolative.

Regolazione, distribuzione e redistribuzione nell’Unione europea Le politiche dell’UE sono prevalentemente regolative p.es.: mercato unico; libera circolazione di persone; servizi e capitali; tutela dell’ambiente; tutela dei consumatori La politica agricola che ha carattere distributivo (assorbe la metà del bilancio dell’Unione, mentre il peso nell’economia è sempre meno rilevante) la politica regionale o politica dei coesione (fondi strutturali) che ha carattere redistributivo (assorbe il 45% del bilancio dell’Unione) va tenuto conto che il bilancio dell’UE è notevolmente ridotto rispetto ai bilanci degli stati nazionali (è pari a circa l’1% del PIL europeo) e che le politiche più costose (sanità, pensioni, istruzioni, polizia, esercito) sono interamente a carico dei singoli stati Nello stato liberale ottocentesco prevalevano le politiche regolative. Con la nascita del welfare state e quindi delle politiche distributive e redistributive la spesa pubblica è aumentata enormemente; soprattutto le politiche distributive generano consensi e sono state a lungo utilizzate per favorire determinate categorie. Oggi si sta gradualmente tornando ad uno stato che regola ma non gestisce, e che elargisce solo più lo stretto necessario. Le politiche distributive continuano a essere importanti. Quelle redistributive un po’ meno, ma la tendenza è quella di privilegiare le politiche refolative.

Politiche dell’Unione europea

Il modello di J. Q. Wilson Ogni politica pubblica crea vantaggi (benefici) e svantaggi (costi) I vantaggi possono essere per l’insieme dei cittadini nel loro complesso (benefici diffusi) oppure soltanto per alcune specifiche categorie (benefici concentrati) I costi possono essere a carico dell’intera collettività, principalmente attraverso le tasse, ossia pagano tutti (costi diffusi), oppure possono concentrarsi su alcuni soggetti o su alcune categorie di cittadini, ossia paga solntano qualcuno (costi concentrati) La concentrazione e la diffusione dei costi o benefici ha a che fare con l’intensità delle preferenze: le preferenze sono più intense quando i costi o i benefici sono concentrati le preferenze sono più deboli quando i costi o i benefici sono diffusi Quando si formula una politica pubblica la domanda ovvia è: chi ci guadagna? chi ci perde? E’ probabile che ogni politica pubblica si richiesta a gran voce da chi è destinato ad avere dei vantaggi e si avversata da chi teme di avere degli svantaggi. Tuttavia sia i vantaggi che gli svantaggi possono essere concentrati e diffusi e ciò ha conseguenze sull’intensità delle preferenze degli attori. La gente è meno interessata a ottenere un vantaggio quando questo è destinato ad andare indiscriminatamente a tutti e infatti in questo caso il vantaggio individuale sarà modestissimo, quasi impercettibile. Ma è molto interessata quando i vantaggi sono solo per un numero limitato di beneficiari. La stessa cosa riguarda i costi. Se un politica è finanziata da tutti tramite le imposte generali, nessuno di accorge di sostenere un costo e quindi eviterà di lottare contro questa politica. Lo svantaggio è invece molto visibile se colpisce solo alcune specifiche categorie o, peggio ancora, alcuni specifici individui. In questo caso gli attori destinati a rimetterci faranno tutto il possibile per impedire l’adozione di quella politica.

I quattro tipi di politiche di Wilson Punto di minima resistenza, salvo vincoli di bilancio. La deriva distributiva Benefici Concentrati Diffusi 2 Concentrati 1 beni pubblici con costi “privati” Costi redistribuzione Wilson propone una classificazione delle politiche basata sulla concentrazione e sulla diffusione dei costi e dei benefici. Egli ha creato pertanto una matrice in base alle due variabili: Costi: diffusi su tutti i cittadini/concentrati su determinate categorie; Benefici: diffusi/concentrati; Ecco alcuni esempi: Costi concentrati/ Benefici concentrati: corrispondono alle politiche redistributive della tipologia di Lowi; Costi concentrati/ Benefici diffusi: p.es.. imporre alle fabbriche di non inquinare; Costi diffusi/ Benefici concentrati: corrispondono alle politiche distributive della tipologia di Lowi; Costi diffusi/ Benefici diffusi: politiche che producono beni pubblici (vantaggiosi per la collettività nel suo insieme) facendo pagare i costi a tutti: p.es. La scuola, gli ospedali, le strade, ecc. C’è però sempre il rischio che qualcuno si senta meno avvantaggiato di altri o più penalizzato da altri nella gestione di queste politiche e allora si finisce per approdare nelle altre caselle. Le politiche di tipo 3 sono le più facili da realizzare mentre le politiche di tipo 2 sono molto complicate perché i risultati sono scarsamente visibili a fronte di costi molto alti per qualcuno (pensiamo alla difficoltà di realizzare il miglioramento delle acque dei fiumi e soprattutto ai tempi necessari per ottenere risultati significativi). Le politiche di tipo 1 sono tendenzialmente molto conflittuali. Le politiche di tipo 4 sono evidentemente il tipo ideale per il buon governo e la loro adozione non dovvrebbe comportare particolari problemi. Ma non è facile che i benefici o i costi siano percepiti allo stesso modo da tutti. Il sistema politico ha una fortissima tendenza a muoversi in direzione delle politiche di tipo 3 (ossia distributive) che sono quelle che creano meno problemi di consenso. Molti problemi che sarebbe ragionevole trattare con politiche degli altri tipi, finiscono per essere affrontate mediante meccanismi distributivi. Diffusi 3 4 distribuzione beni pubblici con costi pubblici

- Tipologie di politiche ASPETTI DI APPROFONDIMENTO Conoscere i quattro tipi di politiche di Lowi Comprendere l’affermazione “policies determine politics” Conoscere la tipologia di Wilson