Giuseppe Cogliandro DAL CONTROLLO PREVENTIVO SU ATTI AL CONTROLLO DEI RISULTATI SCUOLA SUPERIORE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Significati di controllo: controllo-conformità e controllo-direzione L’ espressione controllo-conformità, proveniente dal francese contrôle (forma contratta di contre rôle, derivata dal latino contra rotulum), significa verifica, riscontro, sorveglianza, ispezione, accertamento Esempi: controllo degli accessi (allo stadio), checkpoint Charlie, controllo ortografico, controllo codice Iban*, controllo di qualità** * funzione che esegue un controllo di validità formale del codice Iban dei C/C bancari. Inoltre rintraccia l'indirizzo della corrispondente filiale bancaria e ne individua la posizione sulla mappa geografica ** monitoraggio di alcune variabili per verificare la loro conformità agli standard di qualità adottati

L’espressione “controllo-direzione”, proveniente dell’inglese control, significa dominio, governo, indirizzo, contenimento, influenza. Esempi: - linguaggio comune: controllori di volo, situazione sotto controllo, controllo delle nascite, controllo mentale (mediante ipnosi), deficit fuori controllo, incendio sotto controllo, controllo numerico* - linguaggio giuridico: “società controllata”, di cui all’art. 2359 c.c. * controllo numerico è una caratteristica delle macchine il cui movimento durante la lavorazione è diretto da un computer integrato nella macchina che ne comanda gli spostamenti e le funzioni

Significati e concetti (i nomi e le cose) Controllo conformità = verifica della conformità di un atto a legge (compliance auditing) Controllo-direzione = verifica della corrispondenza dei risultati dell’azione amministrativa agli obiettivi predeterminati (performance auditing)

IL CONTROLLO SU ATTI Dall’Unità d’Italia sino ai primi anni ’90 è esistito in Italia un solo modello di controllo esterno, quello preventivo di legittimità su atti. Esso - Era (ed è svolto) dalla Corte dei conti (nonché dalle Commissioni statali di controllo e dai Comitati regionali di controllo, oggi soppressi) - Consiste nella verifica della conformità di un atto alla legge - Ha una struttura binaria: il giudizio (la verifica di cui sopra) e la misura (concessione o rifiuto del visto) - Produce l’effetto di rendere l’atto efficace/inefficace

INFLUENZA DEL MODELLO Sul legislatore Sugli organi di controllo Ragioneria generale dello Stato Corte dei conti Sulla dottrina Sul profilo professionale del dirigente

DIFETTI Era un controllo preventivo, e ciò causava ritardi e deresponsabilizzazione Era un controllo su tutti gli atti, e ciò comportava la sottoposizione al controllo di un numero molto elevato di atti (prevalentemente di scarso rilievo) Era un controllo di sola legittimità, e ciò causava inconvenienti

Esso si fondava su due convincimenti: -Un sistema di filtri preventivi garantisce l’applicazione fedele della legge -L’applicazione fedele della legge garantisce il raggiungimento dell’interesse pubblico

Detti convincimenti trascuravano però di considerare che - Nessun sistema di controllo dà la garanzia assoluta del rispetto della legge - Conformità a legge, ossia legittimo, non equivale a conformità all’interesse generale, ossia utile (un atto può essere legittimo e non raggiungere gli obiettivi o comportare sprechi)

CONSEGUENZE La legittimità è una condizione necessaria, ma non sufficiente Occorre quindi valutare anche i risultati dell’azione amministrativa Ne deriva che il controllo -non può essere preventivo -non può riguardare solo gli atti -non può essere di sola legittimità (la legittimità è predicabile per gli atti o i comportamenti, ma non per i risultati)

Se non è la legittimità, quali sono i parametri appropriati per valutare i risultati? Efficacia Idoneità dell’amministrazione a raggiungere gli obiettivi predeterminati; essa é data dal rapporto tra risultati ed obiettivi, ed esprime, il “tasso del successo. Oltre all’efficacia interna o gestionale, che prende in considerazione l’obiettivo stabilito dall’organo di indirizzo, esiste l’efficacia esterna o impatto (outcome) che esprime il grado di raggiungimento degli obiettivi di una determinata politica oppure dal programma di Governo, e che consiste modificazione del bisogno ottenuta attraverso l’erogazione delle prestazioni Efficienza Rapporto tra risultati conseguiti e mezzi impiegati, tra output e input, ed esprime il tasso di rendimento. Quella descritta è l’efficienza economica. Si parla invece di efficienza tecnica per indicare il rapporto tra il risultato dell’attività amministrativa e una variabile diversa dal costo, come una grandezza fisica o un fattore produttivo Economicità Razionalizzazione acquisizione dei beni e servizi. I mezzi necessari per realizzare le finalità istituzionali devono essere <<resi disponibili in tempo utile, nelle quantità e qualità appropriate ed al prezzo migliore>>.

L’ETICA E’ configurabile una quarta “E”, un quarto parametro, quello dell’ETICA? La risposta è affermativa, tenuto anche conto che esiste oggi un ampio consenso, non solo in Italia, sulla responsabilità sociale dell’impresa (Corporate Social Responsibility-CSR*, ferma restando, comunque, l’esigenza di tenere distinto l’ambito dell’etica da quello della legittimità * Il “Libro verde” della Commissione europea del 2001 definisce la CSR come”l’integrazione volontaria, da parte di imprese delle problematiche sociali ed ecologiche nei rapporti con tutti i soggetti interessati” (stakeholders)

L’etica parametro e fine del controllo Secondo la prassi internazionale, il controllo interno ha lo scopo di garantire la legittimità e l’etica* delle operazioni gestionali e l’osservanza dei principi di economicità, di efficienza e di efficacia (Intosai) Il rapporto del Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione, costituito dal Presidente della Camera nel 1996 e presieduto da Cassese ha proposto le seguenti misure per contrastare la corruzione: trasparenza e controllo dell’attività contrattuale, passaggio dai controlli di processo ai controlli di prodotto, trasparenza delle procedure di privatizzazione e delle attività amministrative in forma privatistica * Un comportamento etico è quello di prevenire e individuare la frode o la corruzione nel settore pubblico

Rapporto tra Etica ed Efficacia Il rispetto dell’etica da parte di un’amministrazione ne migliora l’immagine, la credibilità, la reputazione E ciò può favorire il perseguimento delle politiche pubbliche dell’amministrazione, grazie al possibile sostegno di organizzazioni internazionali, organizzazioni non governative (ONG) e associazioni culturali nonché la collaborazione di personalità eminenti Si consideri inoltre che la direttiva del PCM del 12 marzo 2007, concernente l’attuazione, il monitoraggio e la valutazione del programma di Governo, configura l’etica come una politica pubblica

Rapporto tra Etica ed Efficienza Un’amministrazione socialmente responsabile crea benessere organizzativo, rende più disteso l’ambiente di lavoro, migliora il clima in cui opera il personale Ciò ha effetti positivi sull’efficienza, elevando il valore del rapporto risultati/costi

Rapporto tra Etica ed Economicità Prevedere l’esclusione, per ragioni etiche, in una gara pubblica imprese non socialmente responsabili può comportare la rinuncia ad una offerta economicamente più favorevole e conseguentemente un maggior costo per l’amministrazione, in violazione del canone dell’economicità Si deve però rilevare che, mentre per l’impresa vale il principio del massimo profitto individuale, nel settore pubblico va preso in considerazione il principio dell’ottimo complessivo, ossia il risultato finale, derivante dalla somma algebrica delle maggiori spese e dei risparmi di spesa, che una determinata azione pubblica produce sul complesso delle amministrazioni. Nel senso che un maggiore esborso monetario a carico di un’amministrazione per l’acquisto di beni o servizi può essere compensato da un minore onere finanziario che grava su altre amministrazioni deputate alla salvaguardia della salute pubblica o dell’ambiente

RIFORMA DEL CONTROLLO Il processo riformistico: legge 421/92 (d.lsg. 502/1992, 29/1993, 77/1995, 40/1993) legge 20/1994 legge 662/1996 legge 59/1997 legge 94/1997 legge 127/1997 d.lgs. 286/1999 legge costituzionale 3/2001 legge 131/2003 d.p.r. 305/2006 legge finanziaria 2008 d.l. 112/2008

DIRETTRICI DELLA RIFORMA - Introduzione del controllo interno -Ridimensionamento del controllo preventivo esterno su atti - Introduzione del controllo esterno sulla gestione

L’ATTUALE SISTEMA DI CONTROLLO Controllo interno: - è svolto da organi interni dell’Amministrazione, che operano in posizione di dipendenza dai Vertici - è concomitante - comprende verifiche preventive e successive, di legittimità e dei risultati, su atti e su attività Controllo esterno: - è svolto da organi esterni, che operano in posizione di indipendenza dall’Amministrazione (e dal Parlamento) -è (di regola) successivo - comprende verifiche preventive e successive, di legittimità e dei risultati, su atti e su attività