Capability approach e analisi delle politiche sociali Carlotta Mozzana Università di Milano - Dipartimento di Studi Sociali e Politici carlotta.mozzana@unimi.it

DI COSA PARLIAMO L’approccio delle capacità: quale framework per studiare le politiche sociali attive? Una ricerca sugli inserimenti lavorativi a Milano: il Piano Emergo 2004-2006 della Provincia

LA NASCITA DELL’ATTIVAZIONE Crisi dei moderni sistemi di welfare Nuove domande di protezione fatte da una società con una proprietà sociale sempre meno stabile “Ricetta” per uscire da questo scollamento e per risolvere questioni di disoccupazione ed esclusione sociale attivazione

VERSO L’ATTIVAZIONE Dalla protezione all’attivazione: degli individui degli interi sistemi di protezione sociale workfare (o welfare to work, active-benefit system, work-first welfare reform) legame tra lavoro e protezione sociale condizionalità dei benefici del welfare

UN CONCETTO AMBIGUO “Le esperienze in materia di protezione sociale e di mercato del lavoro hanno preso direzioni completamente diverse” nei diversi paesi (Barbier 2005). 2 accezioni individuate da Heikkilä, 2 tipi ideali di attivazione di Barbier: attivazione in termini di workfare attivazione in termini di “politiche sociali attive”

L’APPROCCIO DELLE CAPACITÀ Amartya Sen  anni ’80-’90 analizzare e valutare povertà, deprivazione, qualità della vita delle persone e il loro benessere Politiche pubbliche: frame per progettazione, implementazione e valutazione Il focus  quello che le persone sono in grado di essere e di fare (capacità), non reddito, consumi, risorse Teoria non definita  molteplicità di interpretazioni e di campi di applicazione

L’APPROCCIO DELLE CAPACITÀ Eguaglianza di che cosa? Diversità degli individui (sia di caratteristiche proprie che esterne) porta a effetti antiegualitari Capacità e funzionamenti

CAPACITÀ E FUNZIONAMENTI Funzionamenti: stati di essere e di fare costitutivi della vita di una persona Capacità: libertà, in termini di reali opportunità, di una persona di acquisire i funzionamenti che reputa rilevanti per la propria esistenza Distinzione tra star bene (dato dai funzionamenti acquisiti) e agency (persona come un agente responsabile)

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI LE IBJJ Basi informative di giudizi concernenti la giustizia: Acquisizione Libertà di acquisire Promozione dello star bene Acquisizione dello star bene Libertà di star bene Promozione dell’agency Acquisizione dell’agency Libertà di agency qualunque giudizio valutativo poggia sulla verità di alcune informazioni ed è indipendente dalla verità o falsità di altre: “la base informativa dei giudizi concernenti la giustizia (IBJJ, Informational Basis of Judment in Justice) specifica […] le variabili che sono direttamente coinvolte nella valutazione della giustizia di sistemi o situazioni alternative”. Il livello informativo di interesse è strettamente legato alle variabili focali che vengono prese in considerazione dalla teoria cui si fa riferimento, cioè dalle scelte che vengono fatte sui criteri per la valutazione della diseguaglianza [Sen 2000a: p. 107-9]. Per quanto concerne la valutazione della giustizia basata sull’approccio delle capacità, ad esempio, “le situazioni individuali non devono essere giudicate sulla base delle risorse o dei beni primari che ciascuno possiede, ma sulla base della libertà effettivamente goduta dagli individui”, come si è potuto osservare nel paragrafo precedente [Sen 2000a: p. 117]. La scelta dei concetti secondo cui strutturare la propria analisi, dunque, non è neutrale, poiché implica una selezione di determinati dati o informazioni che verranno quindi considerate una base adeguata per la valutazione delle politiche pubbliche e dell’azione pubblica. La pertinenza dei criteri selezionati per la valutazione che vanno a far parte della IBJJ, secondo Sen, dipende dalle procedure con cui questi ultimi sono stati scelti: infatti, “la partecipazione pubblica ai dibattiti – espliciti o impliciti – sui valori è una componente cruciale dell’esercizio della democrazia e di una scelta sociale responsabile” [Sen 2000b: p. 114]; la validità e l’opportunità delle basi informative derivano quindi dal processo con cui sono state decise, al punto che il pericolo maggiore non sta tanto nel contenuto specifico della IBJJ, ma nell’ipotesi che questa sia stata imposta agli attori, impedendo una partecipazione democratica al processo di scelta [Bonvin e Farvaque 2003b: p. 5]. Incrociando due tipi di distinzioni fondamentali nella teoria senniana, star bene – agency da un lato e funzionamenti – capabilities dall’altro, l’economista propone una tipologia di possibili IBJJ. La scelta di quale di queste tipologie utilizzare dipende dagli interessi di coloro che partecipano al processo di scelta sociale. Dipende quindi, nel caso delle politiche pubbliche, da come vengono viste le persone che beneficeranno delle politiche in questione. Secondo questa prospettiva, dunque, si possono individuare due tipi di approccio: quello dello star bene, in cui la persona è ritenuta un beneficiario di cui vengono considerati interessi e vantaggi, e quella dell’agency, in cui il soggetto agisce ed è giudice di ciò che succede. Nonostante possa risultare naturale, secondo la prospettiva del CA, propendere per questa seconda condizione, Sen ammonisce che l’aspetto dello star bene per le politiche pubbliche è assolutamente imprescindibile, poiché non ci si può basare sul solo aspetto dell’agency quando si trattano questioni come la povertà e la diseguaglianza [Sen 1985: p. 208] e perché la società ha la possibilità di accettare una certa dose di responsabilità nel sostenere il livello di star bene delle persone, e dovrebbe farlo soprattutto nel caso in cui si corre il rischio di cadere a livelli particolarmente bassi [Sen 2000a: p. 103]. Per quando riguarda la seconda dimensione (acquisizione – libertà di acquisire), a livello delle politiche pubbliche ha un ruolo primario la sfera della libertà di acquisire i funzionamenti che la persona ha motivo di volere, ovvero le capacità. Non bisogna trascurare, però, la rilevanza dei funzionamenti in particolari in stati di bisogno, come possono essere quelli di individui a cui sono rivolti percorsi comprendenti misure di assistenza economica e politiche attive per il mercato del lavoro. Infatti la disponibilità iniziale di funzionamenti potrebbe produrre una prospettiva di miglioramento della situazione in termini di capacità [Bonvin e Farvaque, 2003b: pp.6-7], anche se un intervento che miri a porre attenzione alle capacità dei propri beneficiari non si dovrebbe limitare a fornire i funzionamenti iniziali, ma a concepirli come un “trampolino di lancio” per promuovere la libertà della persona.

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI LE IBJJ Occupabilità Capacità Caratteristiche comuni Partnership e ruolo delle strutture locali (decentramento) Politiche incentrate sulla ricostruzione dell’autonomia individuale Obiettivi Aumentare il tasso di occupazione. Il bene comune è predefinito con un valore statistico al fine di valutare il valore dell’intervento Funzionamenti di valore definiti attraverso procedure di scelta sociale. Modalità di accesso ai funzionamenti definite nelle situazioni specifiche Tipo di responsabilità Responsabilità individuale Attribuzione della colpa Sguardo rivolto al passato Responsabilità collettiva Orientamento al compito Sguardo rivolto al futuro Ruolo delle agenzie locali Strumenti esecutivi sottoposti a obiettivi centrali (valutazione ex post) Attori coinvolti nella situazione ampiamente autonomi Implementazione delle politiche sociali Definizione dei beneficiari Soggetti economici Persone È nella scelta della base informativa di giudizio sulla giustizia che si trova una delle principali differenze tra l’approccio delle capacità e quello che si basa sul concetto di occupabilità. Da questa, poi, discendono molte delle differenze che si esplicitano a un livello più concreto, come quello degli strumenti che vengono utilizzati, o degli obiettivi a cui tendono, o del tipo di responsabilità che viene data ai diversi attori che prendono parte al processo di disegno, implementazione e valutazione della politica

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI I FATTORI DI CONVERSIONE Fattori che permettono (o impediscono) la conversione di risorse e beni in libertà e diritti reali, cioè capacità Fattori di conversione personali, sociali e ambientali Diritti o libertà formali Capacità o libertà reale scelta Funzionamenti 3 gruppi di fattori di conversione (Bonvin e Farvaque 2005): caratteristiche personali: la salute, il sesso o il carattere caratteristiche sociali: norme sociali, convenzioni o qualunque tipo di discriminazione basata sul genere o sull’etnia caratteristiche ambientali: le infrastrutture e le istituzioni pubbliche

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI CAPABILITY FOR VOICE La capacità di ogni attore di esprimere le proprie ragioni e farle ascoltare nel processo di policy-making Condizioni: equità di accesso al processo  uguale distribuzione del potere pubblicità del processo  evitare uso discrezionale del potere libertà di parola garantita a chiunque obblighi accettati e decisi con persona coinvolta e con aumento significativo del set di opportunità

L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI CAPABILITY FOR WORK La reale libertà di scegliere il lavoro a cui la persona ha motivo di attribuire valore Possibilità di rifiutare un lavoro (exit) o trasformarlo partecipando alla definizione di contenuto, organizzazione, condizioni, modi di remunerazione (voice) Lavoro come processo di scelta sociale

LE CAPACITÀ COMBINATE - LA PA L’AC NELLE POLITICHE SOCIALI LE CAPACITÀ COMBINATE - LA PA Amministrazione burocratica Amministrazione azienda Amministrazione condivisa Parametro di valutazione dell’azione amministrativa Appropriatezza (conformità alle regole) Efficienza Partecipazione Forma delle relazioni Duale (PA e cittadini) Triangolare (PA, fornitori, cittadini) Reticolare (PA, fornitori, cittadini, comunità) Forma della responsabilità amm. Diretta Indiretta Processuale Figura del destinatario Utente Consumatore Collettività locale Bifulco e Vitale 2005 Martha Nussbaum (2003): CC quando le capacità interne si combinano in modo adatto con quelle esterne (di organizzazioni, istituzioni, agenti esogeni Ex. Capability for voice

ESERCITAZIONE Capability for work, capability for voice, capacità combinate: dove emergono nel Piano e nelle interviste? Dove emerge un’altra BI (logica)? E di che tipo? Si può parlare di processi di capacitazione in percorsi di inserimento lavorativo? In che senso?

LA RICERCA SUL PIANO EMERGO Capacità per che cosa? Il “Piano Provinciale per l’Occupazione dei Disabili 2004-2006” - sperimentazione Analisi delle difficoltà organizzative e delle opportunità in termini di innovazione e promozione di processi di capacitazione Due fasi: analisi documentale  obiettivi e articolazione Piano in diverse misure; ricerca sul campo  interviste a responsabili e focus groups con i lavoratori

IL PIANO EMERGO Obiettivi Piano Emergo 2004-2006: consolidare, in una prospettiva di medio periodo, una rete integrata di attori a livello territoriale in grado di attuare interventi di inserimento lavorativo mirato migliorare strumenti e metodologie tese a ottimizzare i processi di incontro domanda/offerta di lavoro sostenere azioni finalizzate al mantenimento del posto di lavoro, all'inserimento lavorativo delle donne disabili e alla conciliazione lavoro - famiglia.

Strumento di programmazione IL PIANO EMERGO Strumento di programmazione Il Piano promuove: Una prospettiva di programmazione orientata alla personalizzazione degli interventi Il nesso tra “attivazione” e “personalizzazione” Le misure sono diversificate  dispositivi adattabili alla diverse situazioni e ai diversi bisogni delle persone

Strumento di programmazione IL PIANO EMERGO Strumento di programmazione Promuove condizioni per l’occupazione attraverso l’attivazione di capacità individuali (capability for work) Promuove forme di responsabilità collettiva per fornire opportunità e risorse ai beneficiari Attenzione ai “disabili deboli” per affrontare la questione delle dinamiche di selezione ed esclusione che caratterizzano il mkt del lavoro

Dispositivo in azione - le agenzie locali IL PIANO EMERGO Dispositivo in azione - le agenzie locali Favorite agenzie più organizzate, con risorse per progettazione e gestione questioni amministrative 32% delle agenzie 60% del finanziamento; 3 hanno preso 32% delle risorse (oligopolismo) Il Piano è solo uno dei canali di finanziamento  Relazione di delega tra PA e le agenzie locali Programmazione: non esistono risorse ad hoc  no tempo e soldi  standardizzazione dei progetti Performance e finanziamenti  doppia selezione: delle agenzie che possono permettersi pagamento posticipato Dei disabili, creaming out dei “disabili deboli”

IL PIANO EMERGO Dispositivo in azione Differenziazione tra le agenzie. Due logiche: Logica del “servizio all’azienda”  progetti e percorsi lavorativi creati sulla base delle richieste dell’azienda Logica della “presa in carico”  impostazione assistenzialistica tipica dei servizi Per i disabili deboli il Piano non è efficace: procedure creaming out, disabilità diventa fattore di esclusione

Dispositivo in azione - selezione e accesso IL PIANO EMERGO Dispositivo in azione - selezione e accesso Criteri di selezione per i beneficiari: certificato di disabilità è unica base informativa per l’accesso  ignorati biografia individuale e contesto sociale della persona raccolta informazioni limitata  creazione di gruppi astrattamente omogenei  misure rigide dirette a target specifici

Dispositivo in azione - partecipazione IL PIANO EMERGO Dispositivo in azione - partecipazione Partecipazione e voice dei beneficiari Programmazione  investimento minimo di fondi e tempi, non esiste partecipazione per “proteggere” i possibili beneficiari in una fase incerta Implementazione  compiti e procedure concordate tra operatori e rappresentanti delle aziende. Voice dei beneficiari irrilevante Valutazione  per garantire situazioni poco stressanti, beneficiari non partecipano. Problema autonomia To avoid excessively difficult or demanding situations for beneficiaries, tutors replace the trainee in dealing with the company, with the risk of creating excessive dependence and consequently a void when the project is completed.to improve instruments and methodologies aimed at developing the demand/supply matching;

Dispositivo in azione - lavoro IL PIANO EMERGO Dispositivo in azione - lavoro Il “lavoro”: Criteri che guidano la scelta del posto di lavoro spesso lavorano al contrario: punto di partenza sono disponibilità e bisogni dell’azienda Qualità: solo posizioni residuali. Quando mansioni complesse, persone selezionate sulla base della loro disabilità

CONCLUSIONI Il Piano non ha modificato pratiche e culture delle agenzie. Procedure di creaming-out basate sulla disabilità: disabilità diventa un fattore di esclusione. Selezione del personale e logiche assistenzialistiche usate più che meccanismi di capacitazione. Assenza di voce dei beneficiari, anche opzione di exit poco praticata (e praticabile)

CONCLUSIONI Ambiguità: elementi che vanno in diverse direzioni in una compresenza di capacitazione, paternalismo, liberalismo Fattori di conversione: gli operatori come cardine, le caratteristiche delle persone come precondizione Azione situata solo come livello, senza passaggi di compiti, processi e responsabilità

CONCLUSIONI Capacità per cosa? Relazione di cogestione tra PA agenzie locali  condizioni organizzative per strutturare possibilità di innovazione Meccanismi che permettano lo scambio e la condivisione di acquisizioni e pratiche locali Partecipazione dei beneficiari: intervento pubblico orientato a ridare potere e autonomia alle persone