Le tappe del processo di integrazione europea e della politica sociale: Da Roma a Lisbona

Le tappe dell’allargamento Trattato di Roma istitutivo della CEE - 25.3.1957 (firma di 6 Stati: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi) 1973: 6 + 3: Gran Bretagna, Danimarca, Irlanda 1981: 9 + 1: Grecia 1986: 10 + 2: Spagna, Portogallo 1992: accordo tra CEE e Paesi della cd. EFTA (European Free Trade Association) 5: Austria, Finlandia, Svezia Norvegia, Islanda 1995: 12 + 3: Svezia, Finlandia, Austria 2004: 15 + 10: Cipro, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Rep. Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria 2007: 25+ 2: Bulgaria, Romania Oggi l’Unione europea, costituita a partire dal 1° novembre 1993 con la firma del Trattato di Maastricht (febbraio 1992), vede l’adesione di 27 STATI MEMBRI. Paesi candidati all'adesione UE: Croazia - Ex Repubblica jugoslava della Macedonia - Turchia

La CECA Il primo mercato unificato – quello Ceca - si costituisce con il Trattato di Parigi del 1951 nei settori del carbone e dell’acciaio (settori, allora, di decisiva rilevanza economica) la matrice dell’avvio del processo di integrazione deve essere ricercata non tanto in una inclinazione europea verso la riduzione delle sovranità politiche, quanto in una pluralità di comprensibili inclinazioni nazionali verso la realizzazione delle rispettive aspirazioni economiche, mediante la costituzione di istituzioni sopranazionali

Il Trattato di Roma (1957) La genesi economica del Trattato: mercato comune, espansione economica, incremento spontaneo dell’occupazione e del tenore di vita. Il modello originario punta sulla c.d. integrazione negativa, tralasciando il modello della integrazione positiva.

La Comunità (Unione) europea: gli scopi originari e quelli attuali Il TCE – nelle versione originaria del 1957 la Comunità perseguiva lo scopo di “promuovere (…) uno sviluppo armonioso delle attività economiche” (art. 2 TCE) compiti attuali, ai sensi dell’attuale art. 2 TCE (oltre al mercato comune e all’unione economica e monetaria, uno sviluppo sostenibile delle attività economiche; un “elevato livello di occupazione e di protezione sociale”; la “coesione economica e sociale”) originaria asimmetria tra politica economica e sociale della Comunità

Due concetti chiave Integrazione negativa La logica iniziale è quella della cd. integrazione negativa: l’abolizione di tutti gli ostacoli che potevano frapporsi allo sviluppo di un mercato transnazionale Integrazione positiva costruzione di un assetto regolativo comune per evitare distorsioni della concorrenza (armonizzazione di tipo funzionalista tipica delle direttive degli anni ‘70) o interventi volti alla correzione del mercato comune (armonizzazione di tipo coesivo). le quattro fondamentali libertà di circolazione previste dal TCE [persone, merci, capitali e servizi: art. 3 c)].

L’articolo 117 del Trattato istitutivo e la “parificazione nel progresso” “Gli stati membri ritengono che una tale evoluzione risulterà dal funzionamento del mercato comune, che favorirà l’armonizzazione dei sistemi sociali” sarà il funzionamento del mercato comune che favorirà l’ “armonizzazione dei sistemi sociali” Integrazione negativa La regolazione sovranazionale come “market making” e non come “market correcting”

Le 4 aree originarie di competenza della Comunità libera circolazione dei lavoratori (art. 48, ora 39 TCE) Le 4 aree originarie di competenza della Comunità c) formazione professionale (art. 127, ora 150 TCE) b) Fondo sociale Europeo (art. 123, ora 146) d) parità di trattamento (soltanto in campo) retributivo tra uomini e donne Le competenze attribuite alla Comunità in materia sociale sono all’inizio molto limitate; verranno precisate con l’APS allegato al Trattato di Maastricht

art. 120 TCE sui congedi retribuiti L’art. 119 TCE sulla parità di trattamento retributivo fra uomo e donna è l’unica norma che incide direttamente sulla materia sociale La norma è figlia della principale ispirazione di fondo del Trattato di Roma che è quella economica ed , in particolare, quella di parificare le condizioni di concorrenza ed è voluta dalla Francia (che aveva già introdotto il principio nel proprio ordinamento) più per evitare effetti di dumping sociale che per autentiche ragioni di progresso sociale art. 120 TCE sui congedi retribuiti

La limitatezza delle “basi giuridiche” per l’adozione di direttive in materia sociale solo in materia di libera circolazione dei lavoratori (ai sensi degli artt. 48 e 49, ora 39 e 40 TCE), si provvede mediante regolamenti o direttive. Per il resto, si utilizzano le BASI GIURIDICHE GENERALI . artt. 100, ora 94 TCE: le direttive sociali in funzione di raddrizzamento delle distorsioni del mercato… ….e l’art. 235, ora 308 TCE

Art. 308 TCE : “Quando un’azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri di azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso”.

La fase dell’ “ottimismo liberale” 1957-1973 La fase dell’ “ottimismo liberale” Forte prudenza nel processo di produzione della normativa sociale. L’attenzione verso la dimensione sociale dell’Europa riceve significativi stimoli dal clima di forte tensione sociale della fine degli anni ‘60 Vengono così impiantati gli embrioni dei futuri sviluppi della politica sociale (prime prassi di consultazione sistematica degli attori sociali)

Dalla Conferenza intergovernativa di Parigi (1972) nella quale i governi nazionali concordavano sul fatto che occorresse un’azione vigorosa in ambito sociale … …al Programma d’azione sociale del 1974, adottato dal Consiglio su proposta della Commissione

Il Programma indicava tre obiettivi prioritari: a) pieno e migliore impiego; b) miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro; c) partecipazione delle parti sociali. Comincia a farsi strada l’idea della integrazione positiva come modalità di armonizzazione nel progresso. L’iniziativa viene bollata come “senza precedenti e senza avvenire”.

Il ruolo dell’art. 100 del TCE Anni 1975-1977 Vengono approvate alcune direttive in materia sociale, sulla base dell’art. 100 TCE (unanimità), e 119 TCE (maggioranza): si tratta delle 2 direttive in materia di parità di trattamento fra uomo e donna e delle 2 direttive sulla tutela dei lavoratori in caso di crisi aziendale (dir. 75/117 sulla parità retributiva; 76/207 sulla parità nell’accesso, la formazione e le condizioni di lavoro; 79/7 sulla parità in materia previdenziale; dir. 77/187 sul trasferimento di impresa e 75/129 sui licenz. collettivi) Il ruolo dell’art. 100 del TCE Il Consiglio, deliberando all’unanimità, stabilisce direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative che abbiano una incidenza diretta sulla instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.

L’Atto Unico del 1987: tre importanti novità: …E LE CONSEGUENTI INNOVAZIONI nel TCE L’EUROSCLEROSI DEGLI ANNI ’80… L’Atto Unico del 1987: tre importanti novità: si introduce il concetto di “coesione economica e sociale” (art. 130A); si prevede, con riferimento al miglioramento dell’ambiente di lavoro per proteggere la salute e la sicurezza dei lavoratori, il potere del consiglio di approvare direttive a maggioranza qualificata (art. 118A); si introduce il “dialogo sociale” (art. 118B impegna la Commissione a sviluppare il dialogo fra le parti sociali a livello europeo). Lo stallo decisionale comunitario in materia sociale: il ruolo decisivo dei governi conservatori inglesi

La direttiva quadro sulla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro (n. 391/89) simbolo del “modello armonizzazione” – alternativo al (più recente) metodo del coordinamento attuato attraverso la promozione della convergenza delle politiche sociali (metodo utilizzato, per es., in materia occupazionale)

La Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori (1989) Adottata come dichiarazione solenne, rimane priva di effetti giuridici per l’opposizione, principalmente, della Gran Bretagna. Esercita comunque una considerevole influenza sugli sviluppi futuri dell’intervento normativo: quasi tutte le direttive degli anni ’90 faranno riferimento, nei preamboli, alle dichiarazioni solenni della Carta comunitaria.

Difficoltà di tenuta del metodo armonizzazione I problemi di fondo dell’armonizzazione legislativa in materia giuslavoristica, al di la delle contingenze politiche degli anni ‘80 Diversità storica, culturale e sociale dei sistemi sociali come dato forse insuperabile Difficoltà di trapianto di istituti (legal transplant) da un paese all’altro come esito della comparazione Difficoltà di tenuta del metodo armonizzazione

1992 - Il Trattato di Maastricht la c.d. “politica sociale a due vie”: l’adozione dell’Accordo (o Protocollo) sulla politica sociale (APS) limitato ad undici Stati.

Il protocollo di Maastricht sulla politica sociale Il Trattato di Maastricht e l’escamotage del Protocollo sociale L’Accordo sulla Politica sociale a 11 Innovazioni principali Riformulazione art. 117 TCE Allargamento delle basi giuridiche della legislazione sociale comunitaria; Estensione della procedura a maggioranza qualificata Riconoscimento di un ruolo istituzionale per la contrattazione collettiva

Art. 118 (attuale 137) 1) Competenze sociali più ampie – ampliamento delle materie in cui è possibile la decisione a maggioranza qualificata (già ambiente di lavoro +): “condizioni di lavoro” (formula ampia: intero trattamento normativo del lavoratore) informazione e consultazione dei lavoratori integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro parità tra uomini e donne. Rimangono ferme alcune materie su cui deliberare all’unanimità (attuale art. 137.3), nonché certe esclusioni: diritto di sciopero, serrata, diritto di associazione sindacale 2) Pieno riconoscimento della contrattazione collettiva europea : artt. 3 e 4 APS (attuali artt. 138-139 TCE)

Restano affidate al principio della unanimità le materie relative a: sicurezza sociale e protezione sociale dei lavoratori, protezione dei lavoratori in caso di cessazione del rapporto di lavoro rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro, inclusa la codeterminazione; condizione di impiego dei cittadini di paesi terzi residenti legalmente nella comunità; contributi finanziari per la promozione dell’impiego e della job creation.

Il principio di sussidiarietà (attuali art. 5 TCE; art. 137, §1, TCE) la Comunità “sostiene e completa l’azione degli Stati membri” art. 5 TCE: “nei settori che non sono di sua competenza esclusiva la comunità interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli stati membri e, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, possono essere realizzati meglio a livello comunitario”.

Le competenze dell’Unione Gli attuali trattati istitutivi non contengono disposizioni specifiche sulle competenze, tanto è vero che nei lavori della Convenzione sul Trattato costituzionale il tema è stato al centro di importanti riflessioni e proposte. Nel Trattato costituzionale era stata, così, inserita una serie di disposizioni sulle competenze dell’Unione e degli Stati che distinguevano le prime in competenze “esclusive”, “concorrenti”, “di coordinamento” e “di sostegno”

Le competenze dell’Unione nel Trattato di Lisbona Artt. 2-6 Trattato sul funzionamento dell’UE competenze “esclusive”, “concorrenti”, “di coordinamento” “di sostegno” La politica sociale è materia di competenza concorrente

Da Maastricht ad Amsterdam Come cambiano la politica e il diritto sociale comunitario

Il trattato di Amsterdam (1997) entrato in vigore nel 1999 Quali novità? 1° Incorporazione dell’APS nel TCE (titolo XI, Capo I sulle disposizioni sociali) con conseguente estensione della politica a 14 alla Gran Bretagna 2° introduzione, nel TCE, del titolo VIII sull’occupazione 3° il nuovo art. 136: il richiamo ai diritti sociali fondamentali contenuti nella Carta sociale del 1961 e nella Carta comunitaria del 1989

Art. 136 TCE (post Trattato Amsterdam) La Comunità e gli Stati membri, tenuti presenti i diritti sociali fondamentali, quali quelli definiti nella Carta sociale europea firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989, hanno come obiettivi la promozione dell'occupazione, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, che consenta la loro parificazione nel progresso, una protezione sociale adeguata, il dialogo sociale, lo sviluppo delle risorse umane atto a consentire un livello occupazionale elevato e duraturo e la lotta contro l'emarginazione. A tal fine, la Comunità e gli Stati membri mettono in atto misure che tengono conto della diversità delle prassi nazionali, in particolare nelle relazioni contrattuali, e della necessità di mantenere la competitività dell'economia della Comunità Essi ritengono che una tale evoluzione risulterà sia dal funzionamento del mercato comune, che favorirà l'armonizzarsi dei sistemi sociali, sia dalle procedure previste dal presente trattato e dal ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative 29

Una breve digressione in tema di diritti sociali fondamentali

I diritti sociali nell’art. 136 TCE Le due Carte: la Carta sociale europea e la Carta comunitaria dei diritti fondamentali dei lavoratori La Comunità e gli Stati membri, tenuti presenti i diritti sociali fondamentali, quali quelli definiti nella Carta sociale europea firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989, hanno come obiettivi… I diritti sociali nell’art. 136 TCE

Le due Carte… Pur essendo documenti “non vincolanti” hanno assunto, nel tempo, un rilievo giuridico (sia pure limitato) attraverso l’interpretazione della Corte di giustizia … …e sono finalmente “entrate”, dopo il Consiglio europeo di Amsterdam, nel TCE, pur con la debole formulazione dell’art. 136 TCE Si è, in tal modo, introdotta «una novità di notevole significato simbolico e di indubbio rilievo pratico»

I diritti sociali fondamentali già venivano richiamati dall’art. 6, § 2, TUE “L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario ” Sino al Trattato di Lisbona, che ha conferito alla carta di Nizza, “lo stesso valore giuridico del trattati”, tali diritti non sono mai stati direttamente riconosciuti e proclamati nei Trattati istitutivi

I diritti sociali nei Trattati dopo Lisbona L’art. 136 non viene modificato (ora art. 151) Cambia, significativamente, il testo dell’art. 6 TUE

Il nuovo art. 6 TUE (lettura) La Carta di Nizza ha “lo stesso valore giuridico del trattati”; L’Unione aderisce alla CEDU I diritti fondamentali garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali (come nel precedente testo) Il nuovo art. 6 TUE (lettura)

Il trattato di Amsterdam (1997) entrato in vigore nel 1999 Introduzione di una clausola generale di non discriminazione (non più solo basata sul sesso e sulla nazionalità): razza, origini etniche, religione, convinzioni personali, handicap, età, tendenze sessuali

L’occupazione nel Trattato di Amsterdam (Articolo 128) 2. Il Consiglio elabora annualmente degli orientamenti di cui devono tener conto gli Stati membri nelle rispettive politiche in materia di occupazione. 3. Ciascuno Stato membro una relazione annuale sulle principali misure adottate per l'attuazione della propria politica in materia di occupazione, alla luce degli orientamenti di cui al paragrafo 2. 4. Il Consiglio, sulla base delle relazioni di cui al paragrafo 3 procede annualmente ad un esame dell'attuazione delle politiche degli Stati membri. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione, può, se lo considera opportuno, rivolgere raccomandazioni agli Stati membri. 5. Sulla base dei risultati di detto esame, il Consiglio e la Commissione trasmettono al Consiglio europeo una relazione annuale comune in merito alla situazione dell'occupazione nella Comunità

2004: il Trattato costituzionale Europeo (firmato nell’ottobre 2004) Il dibattito: una Costituzione senza Stato? La Parte II del Trattato costituzionale del 2004 recepiva la Carta di Nizza libertà professionale e diritto di lavorare; parità di trattamento e uguaglianza; solidarietà (Titolo IV, interamente dedicato ai diritti individuali e collettivi dei lavoratori); diritto di cittadinanza europea, libertà di circolazione e soggiorno; rapporti fra le disposizioni costituzionali europee e le Costituzioni nazionali

2004: il Trattato costituzionale Europeo (firmato nell’ottobre 2004) L’esito negativo della consultazione referendaria in Francia e nei Paesi Bassi voto contrario (2005) Dopo due ani di riflessione, il progetto costituzionale viene abbandonato e viene dato mandato ad una conferenza intergovernativa per la riforma dei Trattati istitutivi Il 19 ottobre 2007 il Consiglio europeo informale di Lisbona ha adottato il testo definitivo del trattato elaborato nell’ambito della conferenza intergovernativa. Il 13 dicembre 2007 i capi di Stato e di governo dei 27 Stati membri dell'Unione europea hanno firmato il trattato di Lisbona. Il te Il termine “Costituzione” scompare dal lessico dei nuovi Trattati

1. Il Libro Verde della Commissione L’Europa sociale oggi 1. Il Libro Verde della Commissione "Modernizzare il diritto del lavoro per affrontare le sfide del XXI secolo" [COM(2006) 708] (consigliata lettura) Il Libro verde è importante, al di là delle obiezioni di metodo e di merito che possono essere mosse, perché, per la prima volta nella storia delle iniziative e attività di studio e consultive delle istituzioni comunitarie, la Commissione invita una ampia platea, che va oltre gli esperti, a riflettere sul ruolo sociale ma anche culturale che il diritto del lavoro potrebbe svolgere nella società europea. Il diritto del lavoro in Europa, grazie al Libro verde, è stato, dunque, rimesso all’ordine del giorno dell’agenda dell’Unione 2.La flexicurity [Com (2007) 359 def]

Cos'è la flessicurezza? La flessicurezza può essere definita quale strategia integrata volta a promuovere contemporaneamente la flessibilità e la sicurezza sul mercato del lavoro. La flessibilità, da un lato, ha a che fare con i momenti di passaggio ("transizioni") che contrassegnano la vita di un individuo: dal mondo della scuola a quello del lavoro, da un'occupazione a un'altra, tra la disoccupazione o l'inattività e il lavoro e dal lavoro al pensionamento. Essa non comporta soltanto una maggiore libertà per le imprese di assumere o licenziare e non implica che i contratti a tempo indeterminato siano un fenomeno obsoleto. La flessibilità significa assicurare ai lavoratori posti di lavoro migliori, la "mobilità ascendente", lo sviluppo ottimale dei talenti. La flessibilità riguarda anche organizzazioni del lavoro flessibili, capaci di rispondere con efficacia ai nuovi bisogni e alle nuove competenze richieste dalla produzione; riguarda anche una migliore conciliazione tra lavoro e responsabilità private.

La sicurezza, d'altro canto, è qualcosa di più che la semplice sicurezza di mantenere il proprio posto di lavoro: essa significa dotare le persone delle competenze che consentano loro di progredire durante la loro vita lavorativa e le aiutino a trovare un nuovo posto di lavoro. Essa ha anche a che fare con adeguate indennità di disoccupazione per agevolare le transizioni. Essa comprende inoltre opportunità di formazione per tutti i lavoratori, soprattutto per quelli scarsamente qualificati e per i lavoratori anziani.

Il Dossier sulla Flexicurity del Dott Il Dossier sulla Flexicurity del Dott. Clemente Massimiani (su Labour Web)

I problemi giuridici della nuova stagione del diritto sociale comunitario Assenza di sanzioni Troppo soft? Rinazionalizzazione implicita? Ancora integrazione negativa, mutuo riconosicmento, sussidiarietà, come linee guida del processo di integrazione?

Sia le direttive sia gli accordi collettivi europei perdono parte dei caratteri normativi tipici della legge e della contrattazione tradizionale, adottando formule paragonabili più alla fissazione di obiettivi che alla prescrizione minuziosa di regole di comportamento. A questo ammorbidimento dei contenuti delle direttive fa seguito un cambio di tecnica regolativa, con passaggio dell’asse dell’intervento comunitario dalla normativa legislativa al c.d. coordinamento per obiettivi, realizzato nelle forme tipiche della soft law.