1 XIII° Tema: le burocrazie pubbliche

2 Definizioni di burocrazia pubblica In termini funzionali: Burocrazia pubblica come pubblica amministrazione (procedimenti di messa in atto di norme) In termini strutturali: Burocrazia pubblica come apparato/i di governo Come forma di potere: Burocrazia pubblica e potere razionale-legale

3 Una definizione generale di burocrazia Burocrazia come amministrazione da parte di funzionari stipendiati di una organizzazione il cui compito è quello di mantenere/riprodurre l’organizzazione stessa In un partito o in un sindacato, ad es., i burocrati in quanto tali sono distinti dagli iscritti e dai militanti volontari

4 Il modello burocratico di Weber Potere e amministrazione intimamente legati: ogni potere si manifesta/funziona come amministrazione e ogni amministrazione richiede potere L’esistenza di un apparato amministrativo è pertanto uno dei due fattori strettamente connessi alla presenza di relazioni di potere. Il secondo fattore è la legittimità, poiché ogni potere “cerca di suscitare e di coltivare la fede nella propria legittimità”

5 Tipologia del potere in Weber Potere tradizionale: basato sulla credenza nel carattere sacro delle tradizioni valide da sempre e della legittimità di coloro che sono chiamati a rivestire un’autorità Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria al carattere sacro o alla forza eroica, o al valore esemplare di una persona Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella legalità di ordinamenti statuiti e nel diritto di comando di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base ad essi  la legittimità del comando dipende dal fatto che il comando non travalica i limiti designati dalle regole ed è esercitato secondo procedure legalmente stabilite

6 Burocrazia e razionalizzazione La burocrazia è l’apparato amministrativo proprio del potere razionale-legale, ovvero rappresenta la manifestazione del processo di razionalizzazione del mondo moderno, vale a dire… l’affermazione e continua crescita di sistemi di dominio razionale-legale nelle diverse sfere dell’agire sociale Caratteristiche del tipo ideale di burocrazia weberiana: razionalità, gerarchia, competenza, neutralità/impersonalità

7 Lo stato moderno e la burocrazia weberiana Le burocrazie pubbliche come il principale strumento mediante cui in Europa continentale si forma lo stato moderno in contrapposizione alla società medioevale Stato moderno: formula di organizzazione del potere storicamente determinata caratterizzata da: –L’accentramento del potere –Il monopolio della forza legittima –L’impersonalità del comando

8 Fattori che influenzano la crescita della burocrazia Affermazione dell’economia monetaria Progressiva specializzazione degli organi amministrativi Fattori internazionali: gli stati fanno la guerra, e viceversa Amministrazione statale cresce a seguito della guerra Diritti acquisiti con la guerra Gestione dei debiti Crescita burocratica Con l’affermarsi della democrazia pressioni provenienti dai gruppi sociali Spinte provenienti da interessi propri e della stessa burocrazia

9 I limiti alla concezione weberiana di burocrazia Limiti alla razionalità Limiti alla neutralità Limiti alla gerarchia Limiti alla competenza

10 Limiti alla razionalità L’approccio razionale-sinottico: capacità di scegliere i mezzi più adeguati a fini dati come fondamento dell’agire burocratico. Ma: –Razionalità limitata (Simon): in presenza di informazioni costose e di limiti cognitivi, non si cerca la soluzione necessariamente ottimale; ci si accontenta invece di una soluzione soddisfacente –Incrementalismo (Lindblom): il processo decisionale procede in modo incrementale attraverso successive comparazioni di un numero limitato di alternative, in genere abbastanza simili a quelle già esistenti. I mezzi e i fini si adattano l’un l’altro in un contesto di competizione e compromesso tra interessi divergenti –Neoistituzionalismo: dalla razionalità alla appropriatezza come base delle azioni degli individui. Regole, routine e prevedibilità dei comportamenti

11 Limiti alla neutralità La distinzione tra politica e amministrazione come principio cardinale della tradizione politica: burocrazia come semplice esecutrice Il ruolo politico della burocrazia: la discrezionalità dell’agire come aspetto non eliminabile –Da burocrazia guardiana a burocrazia interventista e mediatrice, e da programmi condizionali a programmi di scopo Il problema del “rischio morale” in una relazione di agenzia La distinzione tra decisioni eccezionali e decisioni di routine

12 Risorse di politici e burocrati POLITICI Legittimità Controllo bilancio Potere legale Sistema delle spoglie BUROCRATI Competenza Capacità di mobilitare i gruppi/clientela Ideologia Stabilità In generale il controllo politico sulla burocrazia è più efficace laddove è meno frammentato il quadro politico-istituzionale La prospettiva della politica-burocratica vs. un approccio dualista

13 Limiti alla gerarchia e alla competenza Gerarchia: –Conflitto fra autorità basata sulla gerarchia e autorità basata sulla competenza: Incentivi coercitivi, remunerativi, simbolici –L’importanza e l’autonomia dei burocrati di base Competenza: –Il controllo politico sulla selezione e sulla carriera –Relazione tra modelli di burocrazia e ruolo della competenza

14 Modelli di burocrazia Modello franceseModello statunitense FormazioneFormazione ad hoc per la pubblica amministrazione Acquisizione di competenze anche attraverso esperienze professionali AccessoConcorso pubblicoPossibilità di nomine politiche CarriereInterna alla pubblica amministrazione Permeabile a ingressi dall’esterno CompetenzeProfilo generalistaSpecializzate Sistema decisionaleAutorità gerarchica interna (struttura per ministeri) Organizzazione intorno a progetti (struttura per agenzie) Cultura amministrativa Legittimazione tramite applicazione di norme impersonali Costruzione di decisioni su casi individuali Rapporti con l’esterno Formale chiusura rispetto all’esterno Funzione attiva di mediazione

15 Burocrazie pubbliche e private Le differenze nell’ambiente in cui operano: mercato vs. sistema politico- istituzionale 1.Scopi organizzativi: più vaghi per PA 2.Per PA la competizione per ottenere risorse non avviene sul mercato ma nell’arena politica Al di là delle differenze: sempre più somiglianze con il passare del tempo

16 Testi di riferimento per la lezione Maurizio Cotta - Donatella Della Porta - Leonardo Morlino, Scienza politica, Il Mulino, Bologna, 2008, cap.15