STAMPA 1. IL PERIODO LIBERALE 1.1 I due modelli di tutela di fine ‘700 Come abbiamo visto la tutela della libertà di espressione risale alle due grandi rivoluzioni di fine ‘700, prima quella americana e poi quella francese. Il MODELLO AMERICANO è di stampo giusnaturalista, cioè ritiene che la libertà di espressione è un diritto naturale, che preesiste alla costituzione, e dunque non può subire alcuna forma di limitazione a priori (1° emendamento della Costituzione del 1787). Il MODELLO FRANCESE è di stampo giuspositivista, le libertà sono solo quelle riconosciute dal diritto positivo, e dunque fonda sulla Costituzione e sulle leggi del Parlamento la definizione di equilibrio tra libertà di espressione e ragioni delle Autorità.

1.2 Lo Statuto Albertino e la sua attuazione Lo Statuto Albertino riprende il modello francese: <<La stampa sarà libera, ma una legge ne reprime gli abusi>>, e dunque sancisce il divieto di ogni intervento preventivo e riserva al legislatore di definire i limiti all’esercizio della libertà. Purtroppo però, ciò finì per essere una delega in bianco a favore di varie maggioranze parlamentari che limitarono grandemente la libertà. Ad ogni modo, la prima legge di attuazione dello Statuto fu molto favorevole alla libertà: l’Editto sulla Stampa del 1848, coevo allo Statuto e concesso motu proprio dal sovrano, esso disciplina favorevolmente: a) Il divieto di ogni censura preventiva b) La definizione dei reati a mezzo stampa (l’abuso)

a) Per la STAMPA COMUNE: si poneva l’obbligo di depositare una copia dello stampato presso l’autorità giudiziaria, lo stampato doveva contenere data luogo di edizione e nome dello stampatore. Inoltre, l’obbligo di nominare per ogni periodico un GERENTE RESPONSABILE, centro di imputazione della responsabilità in caso di reati a mezzo stampa. b) Nell’Editto la NOZIONE DI ABUSO viene sottratta alla disciplina codicistica (codice penale) e disciplinata specificamente in ipotesi di lesioni di interessi sia pubblici (religione, stato, sovrano, capi di stato, buon costume) che privati (ingiuria, diffamazione).

L’Editto si esprime con favore verso la libertà di espressione: le pene previste risultano meno gravi di quelle del codice, il giudizio e le sanzioni erano decise dal magistrato di appello affiancato da una giuria popolare, il sequestro uno strumento meramente facoltativo cui solo il giudice poteva ricorrere: insomma una configurazione dei pubblici poteri in chiave solo repressiva degli eventuali abusi. Non passerà molto tempo per una trasformazione in senso restrittivo della libertà di espressione: non appena emergerà con evidenza il nesso tra stampa e politica.

1.2 L’evoluzione della prassi amministrativa e della legislazione Nella realtà, l’esperienza liberale è caratterizzata da elementi meno liberali dei principi generali sanciti solennemente dall’Editto sulla Stampa, vediamo alcuni esempi: Le leggi di Polizia del 1859, 1865 e 1889 introducono una serie di limiti amministrativi aventi ad oggetto la gestione dei mezzi di produzione degli stampati (autorizzazione di polizia per l’arte tipografica, licenza di polizia per l’affissione degli stampati, potere di polizia di sequestro degli stampati osceni). Ulteriore tentativo di maggior restrizione della libertà fu il disegno di legge del 1899, mai fortunatamente convertito in legge, che prevedeva una vera e propria censura preventiva (nelle due ore che precedevano la distribuzione dei giornali), un aggravio di pene per reati a mezzo stampa.

C) Solo nel periodo giolittiano, di maggior stabilità politica e sociale, arrivarono i primi segnali di inversione delle tendenze restrittive, tra i provvedimenti più significativi la legge del 1906, che consentiva il sequestro preventivo nei soli casi di stampati che violassero il limite del buon costume o che non avessero adempiuto agli obblighi di deposito delle copie presso le autorità pubbliche. D) La svolta in senso liberale si arrestò subito con l’inizio della grande guerra: con una legge del 1915 si vietò ogni notizia di carattere militare, nella prassi ciò si trasformò in un sistema di censura preventiva sui contenuti degli stampati da parte del Prefetto, il quale poteva altrimenti sequestrare lo stampato “per la sicurezza nazionale”.

2 IL PERIODO FASCISTA 2.1 DAL GERENTE, AL DIRETTORE RESPONSABILE Tutta l’epoca fascista si caratterizza per una tendenza restrittiva preventiva, piuttosto che una repressione posteriore dei singoli abusi. Inoltre, come abbiamo già detto, non solo un posizione restrittiva dei poteri pubblici nei confronti della libertà di espressione, ma anche un atteggiamento positivo (inteso come “fare”) dei poteri pubblici nei confronti dell’informazione, chiave sociale e politica del rafforzamento del potere costituito. Ciò si traduce in una serie di istituti e di controlli sconosciuti al passato, quali gli obblighi del gerente responsabile di essere un soggetto direttamente coinvolto nella gestione del periodico, di sottoporre a riconoscimento prefettizio la nomina del gerente, ed il potere del Prefetto di revocare la nomina del gerente dopo la commissione di due reati a mezzo stampa ovvero dopo due diffide prefettizie nell’arco di un anno: insomma un formidabile meccanismo di condizionamento dell’esercizio della stampa.

Con una legge del 1925 si trasformò la figura di gerente responsabile in direttore responsabile, affidandone il riconoscimento al Procuratore Generale presso la Corte d’Appello. Infine con il codice penale del 1930 si configurò una RESPONSABILITA’ OGGETTIVA PER FATTO ALTRUI al direttore responsabile del periodico, stabilendo che esso fosse responsabile di qualsiasi delitto a mezzo stampa compiuto anche dai suoi giornalisti.

2.2 ISTITUZIONE DELL’ORDINE E ALBO DEI GIORNALISTI Già previsti nelle leggi del 1925/28, vennero presentati come “un antica aspirazione espressa dalla classe giornalistica”, costituirono di fatto un filtraggio ed una selezione politica degli aspiranti giornalisti. L’Albo si componeva di tre elenchi: giornalisti professionisti (aver esercitato la professione per almeno 18 mesi), giornalisti praticanti (aver esercitato per un periodo inferiore ai 18mesi, o i minori di 21 anni), pubblicisti (aver esercitato l’attività giornalistica in via non esclusiva). I requisiti per potersi iscrivere erano: requisiti positivi (cittadinanza ital., godimento diritti civili, attestato di attività svolta in editoria) e requisiti negativi (non aver condanne a pene superiori a 5 anni, non aver svolto una <<pubblica attività contraria agli interessi della Nazione>>, requisito che si trasformava in un allineamento politico di ogni giornalista, che doveva perciò richiedere al Prefetto un attestato circa la propria condotta politica).

La legge stabiliva che la tenuta dell’Albo avvenisse a cura dell’Ordine dei Giornalisti da istituirsi nelle città sedi delle Corti d’Appello: in realtà l’Ordine non fu mai istituito e , di fatto, le funzioni dello stesso vennero esercitate dal sindacato nazionale fascista dei giornalisti. Il sindacato era articolato in undici sindacati regionali, che curavano la tenuta dell’Albo, deliberavano sull’ammissione degli aspiranti, potevano esercitare poteri disciplinari quali la sospensione dalla professione o la cancellazione dall’Albo. Contro le delibere del comitato non si poteva nemmeno fare ricorso all’autorità giudiziaria, si poteva solo ricorrere alla commissione superiore della stampa (anch’essa di stampo fascista).

2.3 REATI A MEZZO STAMPA NEL CODICE PENALE DEL 1930 Mentre l’Editto aveva ricondotto i reati a mezzo stampa ad una disciplina speciale, derogatoria del codice penale, con il Codice Rocco del 1930 l’intero settore è ricondotto alla disciplina del codice. Abbiamo già visto una novità del codice, ossia la responsabilità oggettiva (non scusabile) del direttore responsabile, stabilita dall’art. 57. Quanto alle fattispecie delittuose, il codice le arricchisce notevolmente, aggravandone le pene relative: tali fattispecie si dividono in due grandi categorie. Ipotesi nelle quali l’elemento della pubblicità della stampa costituisce un elemento essenziale del reato (ben 5 reati di vilipendio). Fattispecie nelle quali l’elemento della pubblicità rappresenta una circostanza aggravante (diffamazione, istigazione alla diserzione, istigazione a disobbedire alle leggi). Insomma una serie di ipotesi criminose attraverso le quali si consentiva la repressione di ogni forma di dissenso politico.

2.4 LA LEGISLAZIONE DI PUBBLICA SICUREZZA Su questa materia si può notare una sorta di continuità con l’epoca liberale. Con i Testi Unici di Pubblica Sicurezza del 1926 e del 1931 si esplicarono due tendenze: Inasprimento del regime delle licenze di polizia legate all’esercizio della stampa: licenze di polizia per ogni mezzo diretto alla diffusione del pensiero, licenza per affissione o distribuzione di stampati…. Trasformazione del sequestro da strumento meramente repressivo, azionabile dal giudice, a strumento amministrativo di intervento preventivo, azionabile direttamente da parte della polizia, indipendentemente dall’effettiva commissione di un reato a mezzo stampa, ma basato sul mero sospetto: dunque un intervento diretto della polizia contro gli stampati <<contrari agli interessi nazionali dello stato, lesivi della dignità e del prestigio delle nazionale e delle autorità, offensivi della morale, del buon costume, dell’ordine pubblico, ovvero contengano riferimento diretto o indiretto a metodi anticoncezionali o a corrispondenze amorose o a immagini di delitti di sangue…>>

2.5 INTERVENTI ECONOMICI A FAVORE - LA NASCITA DI APPOSITE STRUTTURE AMMINISTRATIVE Come abbiamo anticipato, per la prima volta ci si muove sul versante degli INTERVENTI DIRETTI, dando vita a forme di aiuto destinate a rimanere anche dopo il crollo del fascismo. Così, accanto ai finanziamenti occulti alla stampa periodica, nei primi anni ’30 viene costituito l’Ente nazionale cellulosa e carta, il cui scopo dichiarato era quello di dare vita ad un Ente pubblico promozionale dello sviluppo della produzione di cellulosa; nella realtà, l’Ente svolgeva attività protezionistica delle aziende italiane, anche con il sostegno diretto alle imprese editrici, rappresentato dalla integrazione del prezzo interno (molto più alto) della carta e il prezzo praticato dalle aziende produttrici estere (molto più basso).

Inoltre, si assiste alla nascita di nuovi apparati amministrativi che operano su due versanti: 1) quello degli interventi economici diretti (Ministero delle Corporazioni) 2) quello del controllo sul contenuto dell’informazione stampata (Presidenza del Consiglio che forniva agli organi stampa le informazioni politiche ufficiali, al fine di allineare l’informazione agli indirizzi del regime). Questo crescendo di nuovi organi amministrativi si concluse nel 1937 con la creazione del Ministero della Cultura popolare, il cui compito era quello di coordinare le diverse forme di controllo dello Stato su ogni aspetto della vita culturale del paese. Ancora, nel 1940 viene istituito l’Ente stampa (facente parte del Ministero della cultura popolare) che, nella pratica, si impegnava a fornire servizi giornalistici preconfezionati e previamente sottoposti a filtro politico. A tutto ciò si aggiunga che una sola Agenzia stampa (Agenzia Stefani) era autorizzata dal Governo a fornire notizie agli organi di stampa.

3 IL PERIODO COSTITUZIONALE PROVVISORIO Alla caduta del fascismo, l’Italia godeva di sovranità limitata, vista la presenza delle Autorità occupanti. Nel 1943 e 1944 due Decreti Legge non modificarono né smantellarono il sistema fascista. E’ solo con l’avvio dei lavori dell’Assemblea costituente, nel 1946, che si fa un primo intervento di svolta radicale, abolendo il sequestro preventivo, e limitando il sequestro ai soli casi di sentenza irrevocabile per reato a mezzo stampa (riserva al giudice), e limitando il sequestro della polizia ai soli stampati che violino il buon costume o il divieto di propaganda di mezzi anticoncezionali. Infine, con lo scioglimento del Ministero della Cultura popolare, le competenze amministrative venivano nuovamente ricondotte alla Presidenza del Consiglio, secondo una linea che rimarrà sostanzialmente inalterata fino ad oggi, fatta salva, come vedremo, l’istituzione di nuovi organi amministrativi indipendenti (Garante per la stampa).

4 L’ATTUAZIONE DEL DETTATO COSTITUZIONALE: LA LEGGE N. 47 DEL 1948 Così come allo Statuto Albertino aveva fatto immediatamente seguito l’Editto sulla Stampa, così all’indomani della Costituzione la stessa assemblea costituente mise mano a quella che doveva diventare la legge n. 47 del 1948. L’esigenza di tempestività era data dal fatto che le normative precedenti non erano più in linea con i nuovi principi costituzionali: purtroppo i ristretti tempi a disposizione non consentirono di disciplinare alcuni temi, quali la responsabilità dei reati a mezzo stampa, nonché la pubblicizzazione delle fonti di finanziamento delle imprese editoriali. La disciplina delle comunicazioni obbligatorie rimase molto simile alla precedente: obbligo di indicare nello stampato luogo, data di pubblicazione, nome e domicilio dello stampatore, del proprietario e del direttore responsabile; l’obbligo di registrazione dei quotidiani e periodici presso le cancellerie dei Tribunali; l’obbligo di deposito di alcune copie dello stampato presso la prefettura. Solo la violazione degli obblighi di registrazione e di indicazione dei responsabili è qualificata come delitto e pertanto suscettibile di sequestro (come previsto all’art 21 Cost.).

Sempre con legge n. 47 del ’48, si aboliva l’autorizzazione prefettizia all’esercizio della stampa e la si sostituiva con l’obbligo di registrazione delle imprese della stampa. Oggi, la legge n. 62 del 2001 estende anche all’editoria on line gli obblighi previsti dalla legge n.47 in ordine alle indicazioni obbligatorie, nonché l’obbligo di registrazione qualora il prodotto editoriale sia diffuso con regolarità e sia contraddistinto da una testata: la giurisprudenza (Trib. Milano 15.4.2002) ha ritenuto anche qui applicabile il sequestro per i motivi già visti, e solo con sentenza irrevocabile. Quanto al direttore responsabile, scomparivano le norme fasciste relative al riconoscimento dello stesso, la cui figura rimaneva per altro inalterata: quanto alla natura ed estensione della responsabilità del direttore responsabile, le novità intervenivano solo nel 1953 con la sentenza n. 3 della Corte Costituzionale, che definiva la responsabilità del direttore responsabile come legata al mancato esercizio del controllo (e quindi ad un fatto proprio), ed in quanto responsabilità soggettiva veniva meno in caso di fatto fortuito o di forza maggiore.

Sulle fattispecie dei reati a mezzo stampa, la legge 47 non operava alcuna revisione, non riuscendo a superare la scelta operata del codice penale del 1930, così come avrebbe voluto l’art. 21 Cost. Infine è da evidenziare l’introduzione da parte della legge 47 dell’istituto della rettifica, configurante quale obbligo al direttore responsabile di rettificare le notizie giornalistiche personali e non veritiere o lesive della dignità. L’importanza della rettifica sta nel fatto che non solo essa tutela il diritto alla reputazione, ma assicura anche il diritto ad essere informati correttamente (art. 21). Ai sensi dell’art. 8 della legge, l’obbligo di rettifica deve essere adempiuto entro termini brevi (2 gg. Per i quotidiani, entro il 2° numero per i periodici), con lo stesso rilievo tipografico. In caso di mancato adempimento, l’interessato può ricorrere al giudice per ottenere l’ordine di pubblicazione, con condanna del direttore responsabile nonché obbligo di pubblicare la sentenza di condanna.

5 RESIDUI POTERI DI INTERVENTO PREVENTIVO DELL’AUTORITA’ DI PUBBLICA SICUREZZA E REATI A MEZZO STAMPA AL VAGLIO DELLA CORTE COSTITUZIONALE Le modifiche introdotte con la legge n. 47 non erano certo sufficienti ad epurare tutta la legislazione previgente, rimanevano infatti in vigore il T.U.L.P.S. ed il Codice Penale del 1930. Su entrambi questi argomenti l’attività legislativa del Parlamento sarà del tutto carente, mentre interverranno delle importanti sentenze della Corte Costituzionale; vediamo le più interessanti: Gli ultimi residui poteri di sequestro preventivo delle autorità di pubblica sicurezza erano per gli stampati osceni, contrari alla pubblica decenza, o contenenti propaganda di mezzi anticoncezionali: quest’ultimo caso venne dichiarato incostituzionale con sentenza n. 49 del ’71che aboliva anche il reato di cui all’art. 553 c.p. (incitamento alle pratiche contro la procreazione). Con sentenza n. 1 del ’56 venivano eliminate le licenze di polizia relative all’affissione degli stampati.

c) l’autorizzazione del questore all’esercizio dell’arte tipografica, con sentenza n. 38 del 1961, fu ritenuta conforme al dettato costituzionale dell’art. 21, solo di recente è stata abolita con il D. Lgl. 112 del 1998. d) Sul limite espresso del buon costume, come abbiamo visto, la Corte Costituzionale ebbe modo di esprimersi più di una volta, restringendo l’interpretazione esclusivamente alla tutela della sfera del pudore sessuale (sentenze n. 6 del 1965 e n. 49 del 1971). e) In materia di reati a mezzo stampa, la Suprema Corte si è mostrata più incline ad un’interpretazione adeguatrice della disciplina del codice fascista, che non a farne una rigorosa verifica di conformità all’art. 21. Il risultato, dovuto anche all’inerzia del Parlamento nella materia, ha portato, oltre naturalmente al sopravvivere di reati a tutela di diritti individuali (quali la diffamazione), a far sopravvivere un grande numero di reati a tutela della personalità dello Stato (propaganda sovversiva, divulgazione notizie coperte da segreto di stato, offesa e vilipendio delle pubbliche istituzioni), del sentimento religioso , dell’ordine pubblico (apologia di reato e istigazione a delinquere e a disobbedire alle leggi), cui è spesso difficile riconoscere un fondamento costituzionale.

Questi reati paiono difettare di un fondamento costituzionale che li legittimi, e secondo alcuni avrebbero dovuto essere espulsi dall’ordinamento giuridico dalla Corte Costituzionale, in particolare i reati che fanno riferimento all’ordine pubblico, termine del quale non vi è traccia in Costituzione: si è finiti così per legittimare una serie di interventi repressivi contro una libertà di espressione fortemente critica dell’ordine costituito, che invece è chiaramente tutelata l’art. 21 della Cost.. Queste discutibili interpretazioni della Corte Cost. (sentenze n. 168 del 1971, n. 20 del 1974, n. 84 del 1969, n. 65 del 1970, n. 16 del 1973, che hanno fatto permanere tutti questi reati senza espellerli dall’ordinamento giuridico) si basano su una distinzione tra libertà di manifestazione del pensiero <<pura>> e manifestazione del pensiero diretta a provocare un’azione, e concludono nel senso di escludere la seconda dall’ambito di tutela dell’art. 21 Cost.: interpretazione arbitraria che non trova riscontro né nella Cost. né nei lavori preparatori. Solo di recente, con legge n. 205 del 1999, si è provveduto ad eliminare alcuni di questi reati limitativi della libertà di espressione (offese all’onore dei capi di Stato, dei rappresentanti di stati esteri, pubblica istigazione ed apologia, dispregio e vilipendio delle istituzioni).

6 LA RIFORMA DELL’ORDINE E ALBO DEI GIORNALISTI Questo è un settore dove invece l’azione innovatrice della legge non è mancata: con la legge n. 69 del 1963 si è infatti proceduto ad una completa riforma. ORDINE ED ALBO: tutte le attività connesse alla tenuta dell’albo sono di competenza dell’Ordine dei giornalisti, articolato in consigli regionali e dal consiglio nazionale presso il Ministero di Grazia e Giustizia: ai consigli regionali spetta la tenuta dell’albo, le iscrizioni, le cancellazioni, il potere disciplinare. MODALITA’ E REQUISITI PER L’ISCRIZIONE ALL’ALBO: per l’iscrizione come giornalista professionista si richiede il 21° anno, l’iscrizione nel registro praticanti, l’esercizio continuativo per almeno 18 mesi, il superamento della prova di idoneità; accanto a questi requisiti positivi, la legge prevede anche requisiti negativi: non aver riportato condanne penali di interdizione dai pubblici uffici. Quanto ai requisiti per l’iscrizione ai giornalisti praticanti, essi sono gli stessi che per i giornalisti (salvo il requisito del praticandato) con l’aggiunta di dover dimostrare un’attività pubblicistica, retribuita, svolta da almeno due anni.

3) CANCELLAZIONE DALL’ALBO: spetta ai consigli regionali per la perdita di uno dei requisiti richiesti per l’iscrizione, per la cessazione dell’attività, o per inattività protratta per almeno due/tre anni. Contro tali deliberazioni è ammesso ricorso al consiglio nazionale e, in caso di esito negativo, ricorso al Tribunale competente. POTERE DISCIPLINARE: esercitabile qualora gli iscritti all’Albo <<si rendano colpevoli di fatti non conformi al decoro e alla dignità professionale>> che ledano la dignità dell’Ordine. Tali poteri si concretano in sanzioni che vanno dal semplice avvertimento, alla censura, alla sospensione, fino alla radiazione. Contro tali sanzioni sono ammessi i ricorsi già visti contro la cancellazione. Insomma la nuova disciplina, sebbene molto specifica, non applica i criteri selettivi di tipo politico del periodo fascista per l’accesso alla professione. Ciò nonostante, da più parti si sono espressi dei dubbi circa la legittimità costituzionale sull’istituzione dell’Ordine e dell’Albo dei giornalisti, quale freno alla totale libertà proclamata dall’art. 21(<<TUTTI>>): ciò nonostante la Corte Cost. ha sempre rigettato tutti i ricorsi, ritenendo non restrittivo della libertà l’Albo e l’Ordine dei giornalisti.

7 DIRITTI E DOVERI DEL GIORNALISTA La legge istitutiva dell’Ordine afferma anche i DIRITTI dei giornalisti, che consistono nella insopprimibile libertà di informazione e critica <<limitata dall’osservanza delle norme di legge dettate a tutela della personalità altrui>>, che allude al difficile bilanciamento di interessi costituzionali, in particolare abbiamo detto che, a proposito di diffamazione, un consistente filone giurisprudenziale (da ultimo la Cass. Pen. Sez. V, 4.01.2000) ritiene che il reato non sussiste quando: a) la notizia è vera e determinata; b) c’è un interesse sociale alla conoscibilità del fatto; c) l’esposizione del fatto avvenga in modo corretto. Quanto ai DOVERI, essi si riferiscono: 1) obbligo di rispettare la verità sostanziale dei fatti <<osservati sempre i doveri di lealtà e buona fede>>; 2) obbligo di rettificare le notizie che risultino inesatte; 3) obbligo di rispettare il segreto professionale sulla fonte delle notizie. Oltre a queste novità, la restante parte della disciplina dei diritti e dei doveri non ha conosciuto ulteriori sviluppi, anzi è apparsa, e appare, molte volte poco disciplinata e tutelata. Vediamo alcuni esempi:

DIRITTO DI INFORMARE E RAPPORTI INTERNI ALL’IMPRESA: nonostante l’introduzione delle clausole di coscienza, che consentono al giornalista (che non condivide la linea editoriale) di sciogliere unilateralmente il rapporto lavorativo senza perdere il diritto alle indennità di fine rapporto, non si è disciplinato veramente il rapporto interno alle imprese dei giornalisti: conseguenza di questa inerzia del legislatore è il permanere di un forte squilibrio tra le posizioni dell’editore, del direttore responsabile, dei singoli giornalisti, problema sempre più grave ove si consideri la progressiva concentrazione degli assetti proprietari dell’informazione stampata e dell’ingresso sempre più massiccio in questo campo di gruppi imprenditoriali impegnati in settori economici diversi, la cui decisioni strategiche finiscono per condizionare le stesse scelte facenti capo all’editore, o al direttore. DIRITTO DI CRONACA E SEGRETO ISTRUTTORIO E DI STATO: solo nel 1977 è stata disciplinata la nozione di segreto di Stato come legato alla sicurezza dello Stato. Così la permanenza del segreto istruttorio, disciplinata solo nel 1989 (codice di proced. Pen.) e che ha lasciato irrisolti alcuni problemi, data la scarsa efficacia delle contravvenzioni oblazionabili.

3) IL SEGRETO PROFESSIONALE, sulla fonte delle notizie, definito obbligo dalla legge n. 69 del 1963, non viene però recepito dalla legge processuale, e dunque tale obbligo non può essere esercitato dai giornalisti di fronte al Giudice. Oggi, tale obbligo del segreto professionale è disciplinato dall’art. 200 comma 3° c.p.p., che dopo averlo riconosciuto così conclude: <<tuttavia se le notizie sono indispensabili ai fini della prova del reato….che può essere accertata solo attraverso l’identificazione della fonte della notizia, il giudice ordina al giornalista di indicare le fonti delle sue informazioni>>. Una soluzione a metà, che si muove sulla linea moderata della Corte Costituzionale, tesa a contemperare interessi contrapposti.

8 ATTIVITA’ GIORNALISTICA E TUTELA DELLA PRIVACY La prima legge in materia, n. 675 del 1996, rappresenta l’adempimento del legislatore italiano agli obblighi derivanti dalla Convenzione di Strasburgo del 1981, dell’Accordo di Shengen del 1985, sia da atti normativi comunitari (direttiva 95/46/Ce), nonchè da varie raccomandazioni del Consiglio d’Europa. Oggi, il D.Lgl. 196 del 2003, chiamato impropriamente Codice della Privacy, raccoglie tutta la normativa, italiana e comunitaria, precedente, e si divide fondamentalmente in due parti: 1) Una prima parte generale dedicata alla definizione di riservatezza, di dato sensibile, e di tutela. Detta tutela si realizza prevalentemente: a) imponendo al soggetto che raccoglie e tratta dati personali una serie di obblighi (dall’informazione degli interessati, alla richiesta di semplici o specifici consensi per ulteriori attività di comunicazione o diffusione dei dati); b) costituendo una serie di diritti in capo ai soggetti cui appartengono le informazioni (diritto di accesso ai propri dati, diritto di controllo e rettifica, diritto di opporsi al trattamento degli stessi); c) istituendo apposita autorità (Garante per la protezione dei dati personali, con compiti di vigilanza sull’osservazione delle norme).

Su questo impianto generale assume importanza la disciplina speciale della raccolta e del trattamento dei dati sensibili, ovvero i dati in grado di rivelare l’origine razziale od etnica delle persone, le loro convinzioni religiose, filosofiche, politiche, l’adesione a partiti o sindacati, le condizioni di salute, le abitudini sessuali. Di questi dati si prevede che il trattamento debba avvenire solo con il consenso scritto degli interessati e previa autorizzazione del Garante (per i soggetti privati), e solo nelle ipotesi previste dalla legge (per i soggetti pubblici). 2) La seconda parte del Codice della Privacy è dedicata alle disposizioni specifiche dei vari settori della vita pubblica e privata che devono trattare informazioni personali: Banche, Assicurazioni, Regioni, Ospedali, Medici, Giornalisti, etc… Per ciò che riguarda il giornalismo, esso può raccogliere e diffondere dati personali (compresi i dati sensibili) senza incontrare tutte le limitazioni previste in via generale. Per la specifica di tali disposizioni, nonché per la tutela degli interessati (soprattutto minori) il Codice prevede l’adozione di uno speciale Codice di Deontologia da approvarsi da parte dell’Ordine dei giornalisti (approvato nel 1998).

Sul codice di deontologia dei giornalisti, preme evidenziare come esso, sul punto più critico, ovvero il criterio dell’essenzialità della notizia, si sia limitato a recepire il criterio espresso dalla giurisprudenza precedente (interesse sociale alla pubblicità della notizia), esso infatti afferma che la diffusione di una notizia di rilevante interesse pubblico e sociale non può incontrare limitazioni nella sfera privata delle persone qualora l’informazione sia <<indispensabile in ragione dell’originalità del fatto o della relativa descrizione dei modi particolari in cui esso è avvenuto, nonchè della qualificazione dei protagonisti>> precisandosi che il rispetto della vita privata delle persona note si arresta sulla soglia di ciò che ha rilievo sul loro ruolo o sulla loro vita pubblica. La dizione è troppo generica e suscettibile di interpretazione, ma perlomeno può rappresentare un punto di riferimento in fase di bilanciamento degli interessi.

9 GLI INTERVENTI SUI MEZZI EDITORIALI: IL SOSTEGNO ECONOMICO ALLA STAMPA Questa materia da un lato appare innovativa, dall’altro presenta numerosi aspetti di continuità col passato. L’intervento diretto viene sempre basato sulla nozione di libertà di informazione intesa sia come libertà di informare, sia come libertà di essere informati, e si è evoluto grazie al contributo della giurisprudenza costituzionale, che ha sempre pensato che ogni fenomeno di carattere economico diretto a ridurre il livello di pluralismo informativo delle fonti di informazione dovesse essere contrastato, a garanzia di una partecipazione consapevole dei cittadini alla vita politica e sociale del paese. Per decenni dalla caduta del fascismo la situazione è rimasta dunque inalterata, eccezione fatta per una modifica della disciplina dell’Ente nazionale cellulosa e carta, che ha comunque continuato ad integrare il prezzo della carta, aiutando direttamente solo l’industria della carta, e solo di riflesso quella editoriale.

Così nel 1971, con la legge n. 1063, si integrava il sostegno diretto all’editoria con dei contributi straordinari, da assegnarsi agli editori secondo un criterio selettivo rappresentato dal livello quantitativo di carta usata nell’anno precedente, da applicarsi in modo inversamente proporzionale al livello delle tirature dei singoli giornali: criterio che mirava a tutelare le imprese editoriali di minori dimensioni, garanti della pluralità delle fonti. Ma è solo nel 1981, con la legge 416 (successivamente modificata nel 1987 e nel 1990) che si fa un vero e proprio salto di qualità: la legge abbandona la strada del sostegno diretto (di natura assistenziale), a favore di un sostegno indiretto mirato a favorire il processo di modernizzazione tecnologica nel settore editoriale. Dunque a fianco del contributo diretto già visto, si agevolava indirettamente il credito da parte del imprese editrici impegnate in programmi di ristrutturazione tecnico-economica. Accanto a queste forme di intervento, si agevolavano anche le tariffe telefoniche, telegrafiche, postali e dei trasporti per le imprese editrici (con abbattimenti del 50% delle tariffe ordinarie).

Altri contributi diretti furono stanziati nelle leggi del 1987 e 1990 solo per alcune categorie di imprese editrici: a) le imprese di particolare valore (quelle legate a enti senza scopo di lucro, quelle che editano nelle lingue delle minoranze etniche, etc); b) i giornali o le riviste italiani pubblicati all’estero; c) le pubblicazioni di particolare valore culturale (ovvero le cui pagine pubblicitarie siano state inferiori del 50% e che vengano riconosciute di particolare valore culturale per il rigore scientifico con cui viene svolta la trattazione dell’argomento). Nel 1988 viene finalmente meno il prezzo amministrato della carta, che trovava ragione in penuria di carta nel periodo fascista.

10 NUOVE NORMA IN MATERIA DI VENDITA DI PERIODICI Con la legge n. 108 del 1999 si è arrivati a disciplinare il delicato aspetto della libertà di stampa che riguarda la vendita di quotidiani e periodici, che come è noto, è basato su una rete di rivendite fisse autorizzate dalla Regione. La legge in esame intendeva sperimentare altri possibili punti vendita, incrementando la diffusione e realizzando una maggior economia di settore. Così si prevedeva che in prima fase sperimentale potessero partecipare alcuni esercizi commerciali (rivendite di generi di monopolio, rivendite di carburante, bar, altri). A questa prima fase di sperimentazione seguiva il D.Lgl. 170 del 2001, che sostanzialmente confermava le disposizioni precedenti, ed inoltre subordinava l’attività in questione ad un’apposita autorizzazione comunale. Oggi, a 7 anni dal decreto che seguiva la sperimentazione, si può dire che il legislatore delegato avrebbe dovuto essere più coraggioso nel liberalizzare maggiormente la vendita di quotidiani e periodici..

11 LE NORME ANTICONCETRAZIONISTICHE Fin dai primi anni ’70 comincia a manifestarsi un fenomeno di sempre più accentuata concentrazione degli assetti proprietari nel settore della stampa. Il legislatore, preoccupato, fissa delle soglie massime alla proprietà dei mezzi di informazione: nasce così il concetto di “posizione dominante” sul mercato dell’informazione, che definisce il grado minimo di pluralismo che va sempre salvaguardato. Tale legislazione rappresenta il primo serio tentativo di conciliare i due interessi costituzionalmente protetti della libera iniziativa economica (art. 41) e della libera manifestazione del pensiero (art. 21). Per la nozione di POSIZIONE DOMINANTE (soglia che fa scattare i meccanismi sanzionatori) è necessario fare riferimento alla legge n. 67 del 1987, che considera dominante la posizione di chi (attraverso cessioni, trasferimenti, contratti d’affitto o di gestione) si trovi ad essere editore o a controllare società che editano testate quotidiane, la cui tiratura abbia superato il 20% della tiratura complessiva dei giornali quotidiani in Italia. Allo stesso modo si considera in posizione dominante chi superi il 50% della tiratura complessiva dell’area interregionale di riferimento (nord-ovest, nord-est, centro, sud).

Come è evidente, tutto questo complesso sistema di limiti antioligopolistici era diretto a colpire i fenomeni di concentrazione proprio attraverso quelle forme di collegamento tra diverse imprese che, pur apparendo come soggetti distinti, di fatto riconducevano ad un centro di imputazione unitario. La nozione di CONTROLLO del codice civile, art. 2359, viene integrata dalla legge del 1987 attraverso la determinazione di indici cui ricollegare la nozione di influenza dominante (di cui al punto 2. dell’art. 2359 c.c.). Quanto alla nozione di COLLEGAMENTO di cui all’art. 2359 comma 2° c.c., pure questa viene precisata dalla legge come posizione di collegamento “anche quella che si realizza attraverso una società direttamente o indirettamente controllata”. Inoltre, a questi obblighi si accompagna l’OBBLIGO DI TRASPARENZA, cioè l’obbligo di comunicare e rendere pubblici gli assetti proprietari e le loro mutazioni societarie. Esso consiste nell’obbligo di iscrizione al Registro nazionale della stampa e nell’obbligo di depositare ogni anno il bilancio presso il Registro nazionale (e di comunicare ogni trasferimento di azioni, quote società editrici etc.) .

Obblighi e limiti analoghi a quelli riferiti alle imprese editoriali sono previsti anche nei confronti delle concessionarie di pubblicità, che rappresentano lo strumento della raccolta pubblicitaria, da cui dipende la vita economica delle imprese editoriali: la loro importanza ha obbligato il legislatore a imporre gli stessi vincoli e obblighi (compreso l’obbligo di trasparenza) alle concessionarie di pubblicità che operano con imprese editrici di stampa quotidiana e periodica. Infine, bisogna accennare all’organo che doveva assicurare la corretta applicazione della nuova disciplina antitrust, e che rappresentò il primo esempio di Garante, nuovo soggetto amministrativo che verrà poi utilizzato per tutti i settori della comunicazione, e che si faceva carico di applicare la legge nel bilanciamento di interessi costituz. contrapposti. Al Garante, dopo una primo periodo di assestamento, nel 1987 vennero affidati nuovi compiti e poteri, tra cui quello di poter intervenire direttamente nel caso in cui si raggiunga la soglia della posizione dominante: in tal caso esso deve comunicare il raggiungimento al Parlamento, e fissare alle società interessate un termine per il compimento di atti necessari al venir meno della posizione dominante.

Scaduto inutilmente il termine assegnato dal Garante, questo deve intervenire e chiedere al giudice l’adozione dei provvedimenti necessari per la cessazione di posizione dominante, ivi compreso l’annullamento degli atti di trasferimento o cessione, nonché la vendita forzata di azioni o quote di testate. Negli anni ’90, si attribuivano al Garante anche: a) la tenuta del Registro nazionale delle imprese editrici (facilitando così i controlli); b) un rafforzamento dell’apparato amministrativo e di controllo; c) un potere autonomo di sanzionare le posizioni di abuso dominante e l’obbligo di trasparenza (non solo dichiarazioni di nullità degli atti di cessione / trasferimento, ma anche sospensione o perdita degli aiuti economici, cui si aggiungono anche alcune sanzioni di carattere penale). In conclusione, possiamo dire che il consolidamento del ruolo del Garante ha introdotto una variante significativa al modello precedente, che vedeva concentrate nella Presidenza del Consiglio gran parte delle funzioni amministrative in materia, riducendone così il ruolo e trasferendo dette funzioni ad un Autorità, il Garante appunto, più autonoma e imparziale rispetto alla Presidenza del Consiglio.

12 CONCLUSIONI Da quanto appena visto, emerge un radicale mutamento nella gerarchia dei problemi che il rapporto autorità-libertà pone in questo delicato settore. Al primo posto per importanza non stanno più i problemi legati ai meccanismi censori, alla definizione della nozione di abuso della libertà di espressione, alla definizione dei reati a mezzo stampa, alla prevenzione-repressione della polizia e del giudice. Certamente alcuni di questi problemi non hanno ancora trovato una soluzione soddisfacente: si pensi alla dubbia legittimità costituzionale dei reati a mezzo stampa, alla definizione del limite del buon costume, al rispetto degli altri interessi costituzionali. Oggi, che assume importanza è il problema della difficile conciliazione tra esercizio della libertà di stampa (art. 21) ed esercizio della libertà di iniziativa economica (art. 41). Quella che pareva una timida indicazione dell’art. 21 comma 5° Cost. <<le legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica>> si è sviluppata sino a divenire l’asse portante della disciplina della libertà di stampa.

Tutto ciò costituisce un profondo mutamento di prospettiva: oggi i pericoli per una libera stampa non vengono più da indebite interferenze dei pubblici poteri, ma vengono dai processi economici in atto in un settore di straordinaria espansione e che hanno come protagonisti principali le stesse imprese produttrici di informazione, cioè gli stessi titolari della libertà in esame. A tutto ciò, si aggiungano una serie di problemi irrisolti, quali quelli legati alla singola libertà del giornalista all’interno dell’impresa di esercitare libero da condizionamenti che vengano dall’editore, dal direttore responsabile. Ancora, si aggiunga il notevole permanere di sostegni economici statali alla stampa, che non trova riscontro in altri paesi europei e presenta notevoli forme di ambiguità: si pensi, ad es., ad un area di stampa protetta che riceve sostegni economici, e che non sempre coincide con le situazioni di maggior debolezza: ambiguità ancor più evidente da quando il settore dell’editoria ha cominciato a rappresentare un settore privilegiato di investimento di grandi e potenti gruppi economici e finanziari e dunque, presumibilmente, non bisognoso di sostegno economico…

Dunque, in questa materia più che in altre, è auspicabile un futuro intervento legislativo più coraggioso dei precedenti, capace di dare nuova linfa al settore della stampa, e di riqualificare il ruolo dello Stato, soprattutto in materia di contributi economici, affinchè essi vadano a finanziare le iniziative editoriali più precarie o quelle aree geografiche nelle quali vi è il più basso pluralismo informativo.