Giornata di studio, Tuscania 15.5.2009 La legge 241/90: il diritto ad una amministrazione trasparente e semplificata (Le burocrazie per la felicità) Relatore:Donato A. Limone,professore di informatica giuridica,”La Sapienza”,Roma;docente di scienza dell’amministrazione, Università telematica TEL.MA, Roma Giornata di studio, Tuscania 15.5.2009 www.assotuscania.it info@assotuscania.it

Indice Premessa:finalità della Guida alla legge 241/90 Parte prima:Principi e criteri della legge 241/90 Parte seconda: Avvio e iter generale del procedimento Parte terza:Diritti dei cittadini e delle imprese Parte quarta:Obblighi degli Organi e dei dirigenti e responsabili degli uffici

Premessa FINALITA’

Perché una giornata di studio sulla trasparenza e la semplificazione? Perché dopo 18 anni la legge 241/90 risulta applicata come un insieme di adempimenti formali ma non come una legge per una amministrazione moderna,efficiente,efficace,trasparente La parte politica ha dato scarso impulso alla legge(la legge obbliga alla trasparenza,a tempi certi,alla qualità del servizio,quindi al controllo dell’operato della burocrazia):non c’è stata una sistematica verifica sull’attuazione della legge da parte dei dirigenti e dei dipendenti La burocrazia ha determinato il quasi totale fallimento della legge(procedure lunghe e costose,modulistica indefinita,tempi e durata dei procedimenti stabiliti senza metodi,responsabilità “flessibile”,gestione discrezionale,scarsa attenzione all’utenza,ecc.)

Obiettivo della giornata di studio:una guida sulla 241/90 Tracciare una linea guida per l’utenza al fine di fare conoscere alla stessa utenza i propri diritti e gli obblighi dell’amministrazione in tema di diritto di accesso, diritto di informazione, procedimenti amministrativi, di servizi e “stanare” quindi l’amministrazione su questi temi contribuendo alla formazione di un’amministrazione di qualità Una amministrazione trasparente e semplificata comunica e dialoga meglio con i cittadini e le imprese La “Guida” è di tipo generale e non intende essere esaustiva su tutte le problematiche relative alla legge 241/90

Le burocrazie a cosa servono? Diamo una risposta ricorrendo alla nostra Costituzione (art.3: la burocrazia contribuisce ad eliminare gli ostacoli di ordine economico e sociale;art.97: i pubblici uffici sono organizzati per assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione; art.98: i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione); All’art.197 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea,1972, 2008 (Cooperazione amministrativa fra gli Stati Membri e per l’attuazione dell’Unione nei diversi Paesi Membri); All’art.41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, 2000 (Diritto ad una buona amministrazione): imparzialità; accesso al fascicolo che riguarda il cittadino; obbligo dell’amministrazione a motivare le proprie decisioni; durata ragionevole delle procedure amministrative. Le burocrazie nei comuni e nelle province servono a sostenere l’azione per lo sviluppo socio-economico delle comunità locali(art.3 del dlgs 267/2000, Testo Unico delle Autonomie Locali). L’azione amministrativa è retta dai principi di economicità, efficacia, pubblicità, trasparenza e secondo i principi dell’ordinamento comunitario (art.1 della legge 241/90) Le burocrazie servono ad erogare ai cittadini e le imprese servizi di qualità per migliorare la qualità della vita.

Normative di riferimento Legge 241/90 e successive modificazioni:regolamenta i procedimenti amministrativi ed il diritto di accesso agli atti e documenti Decreto legislativo 267/2000:Testo Unico delle Autonomie Locali Legge 150/2000:comunicazione istituzionale e trasparenza verso i cittadini e le imprese Decreto legislativo 165/2001:principi di organizzazione delle P.A. e pubblico impiego Decreto legislativo 82/2005 e successive modificazioni:Codice dell’Amministrazione Digitale

Parte prima PRINCIPI E CRITERI DELLA LEGGE 241/90

241/90:principi e criteri di base L’azione amministrativa è retta da 4 principi di base:economicità, efficacia, pubblicità, trasparenza Il procedimento deve essere snello e semplice,in via eccezionale puo’ essere aggravato (ed è necessario motivare l’aggravamento) La durata del procedimento deve essere certa Per ogni procedimento c’è un responsabile I soggetti interessati devono essere informati sull’avvio del procedimento oppure sul blocco del procedimento I soggetti hanno diritto di partecipare al procedimento e di accedere agli atti I procedimenti devono essere semplificati e razionalizzati

Economicità,(art.1, comma 1, legge 241/90) L’azione amministrativa è economica se costa in modo ragionevole; se i costi strutturali e funzionali sono giustificati dalla stessa azione amministrativa; i procedimenti amministrativi devono essere semplici, chiari, finalizzati agli obiettivi di riferimento; se richiedono adeguate risorse umane (non eccessive risorse umane) per essere gestiti e conclusi;in definitiva, se il costo individuale e sociale non è elevato ed ingiustificato

Efficacia (art.1, comma1,legge 241/90) L’efficacia dell’azione amministrativa è il risultato ottimale della combinazione di elementi giuridici, fattuali, strumentali, organizzativi e funzionali che permettono ai soggetti interessati di raggiungere agevolmente ed in tempi certi gli obiettivi che si sono proposti nel presentare una istanza all’amministrazione

Pubblicità(art.1,comma1,legge 241/90) Gli atti della pubblica amministrazione (delibere, regolamenti, determine dei dirigenti, ecc.) sono pubblici e l’amministrazione deve assicurare la pubblicazione degli stessi con tutti i medi di diffusione (tradizionali e digitali). Il sito web dell’ente è il mezzo che permette la maggiore conoscenza degli atti.Un ente che non assicura la pubblicità degli atti con le tecnologie digitali non garantisce la pubblicità degli stessi

Trasparenza(art.1,comma1,legge 241/90) La trasparenza è il requisito fondamentale sulla quale si basano l’efficacia,la economicità, la pubblicità dell’azione amministrativa. La trasparenza permette di conoscere l’azione amministrativa ( iter, fasi, tempi, modulistica, istruttoria, provvedimento finale, norme di riferimento, responsabile del procedimento, ecc.)

Semplificazione dei procedimenti (segue) Art.1,comma 2,legge 241/90: il procedimento non puo’ essere aggravato (se sì,solo motivando) Art.14 e ss.legge 241/90: Conferenza dei servizi, quando sono interessati piu’ uffici o piu’ enti allo stesso procedimento

semplificazione Art.18,comma 2, legge 241/90: dati, stati, fatti, qualità dei soggetti interessati al procedimento, già in possesso dell’amministrazione, non possono essere richiesti ulteriormente Art.16 bis, comma 2 della legge 2/2009: conferma il principio dell’art.18, comma 2 della 241/90

Definizioni Procedimento amministrativo Provvedimento amministrativo Documento amministrativo Documento informatico Documento amministrativo informatico Interessati Controinteressati Posta elettronica certificata Posta elettronica istituzionale Protocollo e protocollo informatico Istanza Responsabile del procedimento Durata Conferenza di servizio Accesso agli atti e documenti

Procedimento amministrativo Atti ed attività dell’amministrazione, effettuati sulla base di una istanza presentata da un interessato o da parte di un ufficio della stessa amministrazione o di un’altra amministrazione,e strutturati in una sequenza logica e funzionale,con o senza mezzi informatici e telematici, finalizzati alla emanazione di un provvedimento amministrativo

Provvedimento amministrativo Atto di una amministrazione ,conclusivo di un procedimento amministrativo ed avente rilevanza esterna e con effetti giuridici

Documento amministrativo e documento amministrativo informatico Documento amministrativo:ogni rappresentazione comunque formata del contenuto di atti,anche interni,detenuti da una pubblica amministrazione,utilizzati ai fini dell’attività amministrativa. Documento amministrativo informatico:la rappresentazione informatica di atti,fatti o dati giuridicamente rilevanti comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa

Interessati e controinteressati Interessati: Tutti i soggetti portatori di un interesse concreto,attuale e giuridicamente rilevante alla emanazione del provvedimento amministrativo. Controinteressati: tutti i soggetti,individuati o facilmente individuabili,portatori di un interesse concreto,attuale e meritevole di tutela,ai quali potrebbe derivare pregiudizio dall’emanazione del provvedimento amministrativo richiesto dagli interessati.

Posta elettronica certificata e posta elettronica istituzionale Ogni sistema di posta elettronica nel quale è fornito al mittente documentazione elettronica attestante l’invio e la consegna di documenti informatici(Codice dell’Amministrazione digitale, dlgs 82/2005,art.45 e ss.) La posta elettronica messa a disposizione dall’amministrazione per ricevere ed inviare documenti con la certezza del tempo dell’invio e della consegna dei documenti agli interessati

Protocollo e protocollo informatico La funzione di protocollo è quella di certificare,con valore legale, la data e l’ora di ricevimento o di invio dei documenti da parte dell’amministrazione Il protocollo informatico effettua tutte le operazioni sopra indicate in modo digitale:ricevimento di documenti tramite email;certificazione legale del tempo di ricevimento;invio dei documenti digitali ai responsabili dei procedimenti

Istanza Art.2,comma1 della legge 241/90 Con una istanza il soggetto interessato chiede (manifesta la volontà) di ottenere un provvedimento che lo riguarda (concessione,licenza,l’accesso agli atti e documenti per i quali ha un interesse legittimo,ecc.)

Parte seconda AVVIO E ITER GENERALE DEL PROCEDIMENTO

Iter generale tipo di un procedimento amministrativo (segue) Invio di una istanza da parte dell’interessato tramite posta,posta elettronica certificata,a mano direttamente presso l’ufficio del protocollo Il protocollo certifica la data e l’ora di ricevimento o di invio I termini decorrono dalla protocollazione della istanza Assegnazione della pratica al responsabile del procedimento

Iter generale Il procedimento puo’ essere avviato oppure no Comunicazioni ai soggetti interessati Avvio della istruttoria del procedimento Conclusione del procedimento con un atto/provvedimento finale Pubblicazione del provvedimento sul sito web dell’ente

Come presentare una istanza o domanda o richiesta Verificare quali e quanti documenti è necessario allegare alla istanza Dove verificare come presentare le istanze: negli uffici,presso l’URP,sul sito dell’ente Verificare se si puo’ presentare una istanza in modalità digitale oltre che per posta o direttamente Presentare la propria istanza presso il Comune:ufficio protocollo L’ufficio protocollo dovrebbe essere digitalizzato L’ufficio protocollo assegna un numero alla pratica che dovrebbe accompagnare la stessa fino alla conclusione del procedimento

Presentazione dell’istanza: Responsabilità dell’Amministrazione Responsabilità dei dirigenti nel definire correttamente le modalità di presentazione dell’istanza, con la relativa modulistica da adoperare Responsabilità dei dirigenti nel pubblicare sugli albi e sul sito dell’ente la modulistica da utilizzare per la presentazione delle istanze Monitoraggio periodico delle attività di protocollazione e del funzionamento del sistema informatico di protocollo

Assegnazione della istanza al responsabile del procedimento Oggi è possibile inviare le istanze tramite posta elettronica certificata L’istanza viene consegnata (in modo manuale o digitale) subito al responsabile del settore di competenza(entro 24 ore) Il responsabile del settore provvede ad assegnare subito la pratica a se stesso o ad un dipendente del proprio settore (entro 24 ore)(art.6 della legge 241/90)

Assegnazione:responsabilità Determinazione della durata di permanenza della documentazione presso il protocollo Certezza del tempo di invio della istanza al dirigente Certezza del tempo di assegnazione della pratica al dipendente Le indicazioni devono essere approvate con apposito regolamento di attuazione della legge 241/90

Le fasi di un procedimento I procedimenti si possono articolare in fasi con la relativa durata e modulistica L’amministrazione provvede al censimento dei procedimenti amministrativi L’amministrazione provvede a definire ogni singolo procedimento:denominazione, flusso documentale, norme di riferimento,risorse impegnate, modulistica, istruttoria, fasi, pareri, provvedimento

Fasi:responsabilità Obbligo dei dirigenti nel pubblicare l’iter completo dei procedimenti Obbligo di pubblicare la modulistica che serve per ciascun procedimento Obbligo di definire le fasi rispetto alla durata e alle relative attività Obbligo di stabilire la durata di ogni singolo procedimento secondo criteri oggettivi e nel rispetto del principio della semplificazione e dei bisogni della utenza

Pubblicazione dei procedimenti Pubblicazione dei procedimenti sul sito dell’ente Pubblicazione della modulistica Pubblicazione dell’iter dei procedimenti Pubblicazione dei responsabili dei procedimenti Pubblicazione delle norme di riferimento Pubblicazione dei provvedimenti

Pubblicità:responsabilità Per tutte le tipologia di pubblicità indicate nella diapositiva precedente

La durata dei procedimenti Durata per legge:massimo 90 giorni Durata per regolamento:il regolamento determina la durata per ciascun procedimento Il termine decorre dalla data ed ora della registrazione presso il protocollo dell’ente Il silenzio assenso:decorsi i termini del procedimento e senza un provvedimento finale,si ritiene accolta la istanza Responsabilità nel definire tempi certi e ragionevoli nel rispetto del principio della semplificazione e dei bisogni della utenza Monitoraggio periodico per verificare se si possa migliorare la durata dei procedimenti

L’istruttoria(art.5 della legge 241/90) L’istruttoria è finalizzata a valutare tutti gli elementi di fatto e di diritto presenti in una istanza A seguito della istruttoria iniziale il responsabile decide di avviare il procedimento ovvero decide di bloccare il procedimento avvisando in tutti e due i casi i soggetti interessati

Le comunicazioni ai soggetti interessati Comunicazione per l’avvio del procedimento o per il blocco del procedimento motivando lo stesso blocco o diniego a procedere (art.7 della legge 241/90)

Valutazioni tecniche (art.17 della legge 241/90) Si possono effettuare durante il procedimento e possono essere obbligatorie oppure no

L’accesso agli atti e ai documenti L’accesso agli atti e documenti è stabilito dall’art. 22 e 25 della legge 241/90 e DPR 184/2006) L’accesso viene normato da apposito regolamento Si presenta una istanza di accesso L’istanza puo’ essere accolta oppure no

Pubblicazione degli atti La pubblicazione degli atti è obbligatoria per garantire uno dei criteri dell’azione amministrativa(vedi art. 1 della legge 241/90 e l’art.1 della legge 150/2000) La pubblicazione deve avvenire sui siti web degli enti

La tutela dei dati personali La tutela dei dati personali è regolata dal dlgs 196/2003 (Codice della protezione dei dati personali) La tutela dei dati personali non puo’ bloccare o vincolare i diritti legittimi degli interessati all’accesso ad atti e documenti L’amministrazione ha l’obbligo di garantire l’accesso agli atti o la pubblicazione degli stessi tutelando i dati personali

Il sito web dell’ente L’art.54 del Codice dell’Amministrazione Digitale stabilisce i contenuti del sito di un ente pubblico: struttura amministrativa;nomi ed indirizzo email dei dirigenti;elenco dei procedimenti amministrativi e loro iter/modulistica/norme di riferimento/termini/responsabili

Parte terza Diritti dei cittadini e delle imprese

1.I diritti dei cittadini e delle imprese Diritto a burocrazie organizzate sulla base degli articoli 3,97 e 98 della Costituzione, dell’art.41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, dell’art. 197 del Trattato della Unione Europea Diritto a burocrazie comunali e provinciali per supportare lo sviluppo socio-economico delle comunità locali (art.3 del dlgs 267/2000) Diritto a burocrazie nelle quali gli organi e la dirigenza devono operare nella distinzione dei ruoli(art.4 del dlgs 165/2001) Diritto a burocrazie che tutelino i dati personali nelle attività amministrative (dlgs 196/2003) Diritto all’accesso agli atti e alle informazioni (art. 22 della legge 241/90;art.10 dlgs 267/2000 e legge 150/2000)

2.I diritti dei cittadini e delle imprese Diritto ad una azione amministrativa efficace,economica,pubblica e trasparente(art.1 della legge 241/90) Diritto ad una azione amministrativa semplificata (art. 14 e ss. della legge 241/90) Diritto a procedimenti amministrativi con una durata certa ed un termine che esprima procedure snelle e definite sulla base di metodi scientifici (art. 2 della legge 241/90; oggi massimo della durata se non è definita dai regolamenti è 90 giorni;art. 14 Disegno di legge 1082 del 2008:sarà di 30 giorni) Diritto a procedimenti definiti e trasparenti in tutte le fasi (flusso dei procedimenti, fasi, modulistica, provvedimenti finali, ecc.) (art.1 della legge 241/90 ed art.54 del Codice dell’Amministrazione Digitale) Diritto ad avere una comunicazione veloce sulla ammissibilità del procedimento (tramite comunicazione cartacea o elettronica: art. 8 della legge 241/90) Diritto a poter contattare il responsabile del procedimento tramite telefono o email o email certificata (art. 4 e ss. della legge 241/90 ed art. 54 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

3.Diritti dei cittadini e delle imprese Diritto a potere conoscere per ciascun procedimento le norme di riferimento e che regolano il procedimento (art 54 del Codice dell’Amministrazione Digitale) Diritto a potere conoscere l’organizzazione e le competenze specifiche dei vari settori/uffici dell’ente(dlgs 165/2001;art. 54 del Codice dell’Amministrazione digitale;legge 150/2000) Diritto alla partecipazione al procedimento (art. 7 e ss. della legge 241/90 e art. 4 del Codice dell’Amministrazione Digitale) Diritto all’uso di sportelli per le attività produttive (art. 10 del Codice dell’Amministrazione Digitale) Diritto all’invio delle istanze in rete (art. 2 della legge 241/90 e art. 65 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

4.Diritti dei cittadini e delle imprese Diritto alla pubblicazione sui siti web della modulistica per la presentazione delle istanze (art.54 e 65 del Codice dell’Amministrazione Digitale) Diritto alla utilizzazione di Uffici Relazioni per il Pubblico (URP) che diano risposte concrete ed efficaci (art. 10 e ss. del Dlgs 165/2001) Diritto a procedimenti amministrativi informatici (art. 41 del Codice dell’Amministrazione Digitale) Diritto all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione per comunicare con le P.A. (art.3 del Codice dell’Amministrazione Digitale) Diritto a conoscere i programmi ed i bilanci dell’ente (art. 10 Dlgs 267/2000;Norme sulla contabilità pubblica; Direttiva del Ministro per la Funzione Pubblica del 17.2.2006 sul bilancio sociale; art.54 del Codice dell’Amministrazione Digitale) Diritto a conoscere le valutazioni sui dirigenti e sui dipendenti(Disegno di legge 1082 del 2008,art.14) Diritto a conoscere gli standards per la qualità dei servizi forniti (Disegno di legge 1082 del 2008,art. 14)

Parte quarta Obblighi degli Organi, dei dirigenti e dei dipendenti

Obblighi degli Organi Obbligo da parte degli Organi politici di pubblicare sul sito web lo statuto,i regolamenti, il programma politico da ttuare,il bilancio, il PEG,le delibere e di controllare che la dirigenza attui la legge 241/90, la legge 150/2000,il Codice dell’Amministrazione digitale negli aspetti organizzativi, funzionali e tecnici

Obblighi della dirigenza e/o dei responsabili degli uffici Obbligo di pubblicare le determinazioni Obbligo di semplificare e razionalizzare i procedimenti amministrativi Obbligo di definire tempi certi dell’azione amministrativa con metodi scientifici Obbligo di pubblicare sul sito istituzionale tutti i dati relativi ai procedimenti amministrativi (flusso, fasi, tempi,pareri,conferenze di servizio,provvedimenti finali,forme di comunicazione ai soggetti interessati, modulistica,norme di riferimento,modalità di accesso, ecc. Obbligo di pubblicare sui siti web i nomi dei dirigenti con la indicazione delle competenze,del curriculum vitae,della retribuzione, dei risultati del loro operato, dei recapiti istituzionali comprensivi di email e di email certificata, i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale Obbligo di aggiornare il sito web dell’ente e di garantire l’affidabilità dei dati/documenti ivi pubblicati

Le responsabilità Le responsabilità sono già previste dal dlgs 165/2001 Altre responsabilità piu’ specifiche sono stabilite dalla legge 15/2009: per danni cagionati nelle loro attività, nei procedimenti amministrativi,nelle loro decisioni