ELEMENTI DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

La controversa natura giuridica dell’Unione europea Organizzazione internazionale o sovranazionale? Confederazione, integrazione funzionale o federazione di Stati? Multilevel governance.

Il diritto dell’Unione europea: le fonti Le disposizioni dei Trattati istitutivi (escluso il Preambolo) Gli atti che integrano/modificano i Trattati istitutivi I protocolli allegati ai Trattati istitutivi (non anche le dichiarazioni) Altri atti allegati ai Trattati I Trattati di adesione, con relativi protocolli ed atti allegati Le decisioni del Consiglio europeo Gli atti normativi vincolanti adottati dalle istituzioni: regolamenti, direttive, decisioni, atti PESC (strategie comuni, azioni comuni, posizioni comuni), atti GAI (decisioni e decisioni-quadro). Gli atti esecutivi (della Commissione europea o delle agenzie specializzate). N.B.: attualmente i Trattati non recano alcuna norma relativa alla gerarchia delle fonti normative!

Il diritto dell’Unione europea: gli atti di soft law Il Preambolo dei Trattati istitutivi Le dichiarazioni allegate ai Trattati Attualmente anche la Carta dei diritti fondamentali Gli atti non vincolanti delle istituzioni europee: risoluzioni (del PE), comunicazioni (di solito della Commissione), raccomandazioni e pareri. Gli atti di soft law hanno valore di impegno politico, non giuridico. Servono alla Corte di Giustizia come ausilio interpretativo.

La struttura attuale del Trattato istitutivo dell’UE Preambolo Disposizioni comuni (artt. 1-7) Titolo II TCE Titolo III TCECA Titolo IV TCEEA Titolo V PESC Artt. 11-28 Titolo VI Coop. PGP (detta GAI) Artt. 29-42 Titolo VII Coop. Raff. Artt. 43-45 Titolo VIII Disp. Fin. Artt. 46-53 PRIMO PILASTRO SECONDO PIL. TERZO PIL. Protocolli e dichiarazioni allegate al TUE Preambolo + 314 articoli + protocolli e dichiarazioni allegate. Principi generali (artt. 1-16) Cittadinanza dell’Unione (artt. 17-22) Politiche della Comunità (23-181) Paesi e territori d’oltremare (artt. 182-188) Istituzioni della Comunità (artt. 189-280) Disposizioni generali e finali (artt. 281-314)

Perché i tre pilastri? La suddivisione in tre pilastri dell’attuale TUE non dipende tanto dalle materie, quanto dalle diverse procedure decisionali utilizzate e dal diverso nomen iuris degli atti normativi adottati nell’ambito di ciascun pilastro. Infatti, nel primo pilastro si usa il metodo decisionale detto “comunitario”, che porta all’adozione di regolamenti, direttive, decisioni. Nel secondo e nel terzo pilastro, invece, il metodo decisionale “intergovernativo” determina l’adozione di strategie comuni, posizioni comuni e azioni comuni (II pilastro) e di decisioni-quadro e decisioni (terzo pilastro).

Gli atti normativi vincolanti nell’attuale TCE (primo pilastro) REGOLAMENTI - Hanno portata generale (si rivolgono a tutti gli Stati membri), sono pubblicati sulla GUCE, sono obbligatori in tutti i loro elementi, sono direttamente applicabili negli Stati membri (non richiedono atto di recepimento), sono efficaci in tutti gli Stati membri dalla data di entrata in vigore indicata sulla GUCE, la loro mancata attuazione determina responsabilità dello Stato membro inadempiente. DECISIONI - Come i regolamenti sono obbligatorie in tutti i loro elementi e direttamente applicabili. Tuttavia non hanno portata generale, ma si rivolgono a destinatari specifici. Per questo, non sono pubblicate sulla GUCE ma notificate ai destinatari. DIRETTIVE - Hanno portata generale (si rivolgono a tutti gli Stati membri) ma non sono direttamente applicabili (richiedono un atto di recepimento da parte dello Stato membro). Fissano uno scopo da raggiungere e dei principi generali, e devono essere quindi attuate con atti di diritto interno per raggiungere il risultato prescritto. Il loro mancato recepimento o la loro mancata attuazione determinano responsabilità dello Stato membro inadempiente. Sono direttamente applicabili solo le direttive self-executing (che prescrivono obblighi di non facere, che ribadiscono obblighi già fissati in precedenza, che hanno carattere dettagliato e minuto).

Attuali procedure decisionali nel TCE (primo pilastro) Il Consiglio decide di regola a MQ, sempre su proposta della Commissione. Però, per modificare la proposta della Commissione ci vuole l’unanimità. Altri singoli casi in cui le decisioni del Consiglio sono unanimi sono specificamente previsti dal TCE. Molto spesso si usa la procedura di codecisione (art. 251 TCE): posizione paritaria del Parlamento europeo e del Consiglio. In altri casi si usa la procedura di cooperazione (art. 251 TCE): il P.E. può modificare la proposta del Consiglio, ma il Consiglio ha comunque l’ultima parola. In pochi casi, specificamente indicati, il P. E. è soltanto consultato. L’art. 272 TCE prevede una particolare procedura per l’adozione del bilancio. Esiste inoltre il parere conforme del P. E. per adesione nuovi membri, accordi di associazione e altri accordi che creano un quadro istituzionale specifico.

La procedura di codecisione in sintesi (1) Prima lettura: proposta della Commissione presentata contemporaneamente al PE e al Consiglio; emendamenti approvati dal PE e sottoposti al Consiglio; l’atto è approvato se il Consiglio è d’accordo. Seconda lettura (a): il Consiglio non accetta gli emendamenti del Parlamento (tutti o alcuni) e presenta una posizione comune; il PE può respingere la posizione comune (l’atto non viene adottato) oppure può accettare la posizione comune o non pronunciarsi affatto (l’atto è adottato). Seconda lettura (b): il PE può anche confermare gli emendamenti che il Consiglio non ha accolto nella posizione comune e il Consiglio può accoglierli (l’atto è adottato) o respingerli (l’atto non è adottato); in questo caso si convoca un comitato di conciliazione, incaricato di trovare una soluzione di compromesso.

La procedura di codecisione in sintesi (2) Terza lettura (a): il Comitato di conciliazione adotta un progetto comune; l’atto è adottato solo se il progetto comune è approvato sia dal Consiglio che dal Parlamento. Terza lettura (b): se il Comitato di conciliazione non riesce ad elaborare il progetto comune, sta al Parlamento la decisione se accogliere o respingere definitivamente la proposta di atto normativo.

Atti normativi e procedure decisionali nell’attuale TUE PESC (II pilastro): Il C. E. decide all’unanimità per principi generali e strategie comuni. Il Consiglio decide pure all’unanimità per posizioni comuni ed azioni comuni. Esiste l’astensione costruttiva e la minoranza di blocco di 1/3 dei voti Il Consiglio decide a MQ per decisioni di attuazione di SC, PC, AC. Il Consiglio decide a magg. semplice per questioni procedurali. Il PE è semplicemente consultato. COOP. POL. GIUD. PEN. (III pilastro): Il Consiglio adotta all’unanimità decisioni o decisioni-quadro, previa consultazione del P.E. Le misure di attuazione possono essere decise a MQ.

Struttura del progetto di Trattato-Costituzione: niente pilastri! Preambolo Parte I (artt. 1-60) Definizioni e obiettivi Diritti fondam. e cittadinanza Competenze dell’Unione Istituzioni e organi dell’Ue Esercizio delle competenze Vita democratica dell’Ue Finanze dell’Ue Ue e ambiente circostante Appartenenza all’Ue Parte II (artt. 61-114) Carta dei diritti Dignità Libertà Uguaglianza Solidarietà Cittadinanza Giustizia Disposizioni generali Parte III (artt. 115-436) Disposizioni generali Non discriminazione Politiche e azioni interne Azione esterna Funzionamento dell’Unione Disposizioni comuni Disposizioni generali e finali (artt. 437-448)

La nuova struttura del TUE e del TFUE (modif. a Lisbona) Trattato sull’Unione europea (TUE) Preambolo Titolo I: disposizioni comuni Titolo II: disposizioni relative ai principi democratici Titolo II: disposizioni relative alle istituzioni Titolo IV: disposizioni sulle cooperazioni rafforzate Titolo V: disposizioni sulla PESC Titolo VI: disposizioni finali Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) Preambolo PARTE I Titolo I: categorie e settori di competenza dell’Unione Titolo II: disposizioni di applicazione generale PARTE II: Non discriminazione e cittadinanza PARTE III: Politiche e azioni interne dell’Unione (Titoli da I a XXIII) PARTE IV: Associazione dei PTOM PARTE V: L’azione esterna dell’Unione nei settori diversi dalla PESC (titoli da I a VIII) PARTE VI: Disposizioni istituzionali e di bilancio (titoli da I a III) PARTE VII: Disposizioni generali e finali Il TUE ha 55 articoli, mentre il TFUE ne ha 360!!

La prossima scomparsa dei pilastri: reale o fittizia? L’art. 1 del nuovo TUE specifica che il TUE e il TFUE hanno lo stesso valore giuridico. Con il Trattato di Lisbona scompare la struttura in pilastri. Mentre, però, la materia dell’attuale III pilastro risulta inglobata a pieno titolo fra le competenze dell’Unione, la PESC (II pilastro) è menzionata solo nel nuovo TUE (non anche nel TFUE), ed è precisato che: è soggetta a norme e procedure specifiche; è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio che deliberano all'unanimità, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente; è esclusa l'adozione di atti legislativi; la Corte di giustizia dell'Unione europea non è competente.

Gli atti normativi (secondo il Trattato di Lisbona) Non vengono riprese le nuove denominazioni degli atti normativi che erano previste dal progetto di Trattato-Costituzione del 2003 (legge, legge-quadro etc.), ma permangono le denominazioni attuali (regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni, pareri). La scomparsa dei pilastri prevede l’uniformazione delle procedure decisionali e della denominazione degli atti giuridici. Tuttavia rimane la distinzione tra atti legislativi (regolamenti, direttive, decisioni), che sono adottati con una procedura legislativa (di solito ordinaria, ma talvolta anche speciale) ed altri atti (di esecuzione o delegati) per cui non si applica la procedura legislativa. Gli atti delegati derivano comunque da un atto legislativo contenente la delega. Le disposizioni relative alla tipologia di atti normativi e al riparto di competenze fra Unione e Stati membri sono contenute nel TFUE.

Le procedure decisionali secondo il Trattato di Lisbona (1) La procedura di codecisione è definita “procedura legislativa ordinaria” (come anche nel Trattato-Costituzione) e viene estesa al 90% delle materie (artt. 294 ss. TFUE). Gli atti adottati secondo tale procedura (regolamenti, direttive, decisioni) sono definiti “atti legislativi”. In casi specifici previsti dai Trattati, si applica invece una procedura legislativa speciale, che varia a seconda dei casi. Qui tende a prevalere il ruolo del Consiglio rispetto al PE. Come anche nel Trattato-Costituzione, l’iniziativa legislativa non spetta più solo alla Commissione, ma anche (nei casi specifici previsti dal Trattato) ad un gruppo di Stati membri, al Parlamento europeo, alla Corte di Giustizia, alla BCE, alla BEI. Anche un milione di cittadini possono invitare la Commissione europea a presentare proposte legislative.

Le procedure decisionali secondo il Trattato di Lisbona (2) E’ istituito uno speciale procedimento di verifica della sussidiarietà durante la prima lettura della procedura legislativa: controllo dei parlamenti nazionali, eventuale richiesta di riesame da parte dei PN, possibile “veto” da parte del 55% degli Stati membri o della maggioranza del PE. In casi specifici previsti dal Trattato (alcune materie “delicate”) è possibile che gli Stati membri chiedano la sospensione della procedura legislativa ordinaria e l’utilizzo di una procedura speciale per motivi di interesse nazionale (emergency brake). Norma passerella (art. 48 TUE): è possibile anche il passaggio dalla procedura legislativa speciale a quella ordinaria per decisione unanime del Consiglio europeo, ma possibile “veto” anche di un solo parlamento nazionale.

Ordinamento dell’UE e ordinamenti nazionali I Trattati attualmente in vigore non contengono alcuna norma che faccia esplicito riferimento al principio di supremazia dell’ordinamento dell’UE su quelli nazionali. Tale principio, però, è stato sancito dalla Corte di Giustizia fin dagli anni sessanta (sentenze Van Gend del 1963 e Costa vs. Enel del 1964). Però a livello nazionale (in particolare in Italia) vi sono state delle resistenze ad accogliere tale principio.

Il rapporto fra ordinamento dell’UE e ordinamento giuridico italiano (1) Art. 11 Cost.: l’Italia .... Consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo. Questa norma è il fondamento costituzionale dell’adesione dell’Italia alle Comunità europee: infatti, nei Preamboli dei Trattati del 1951 e del 1957 si legge che “gli Stati firmatari sono risoluti a rafforzare .... Le difese della pace e della libertà”. Su tale norma si fonda il principio del primato dell’ordinamento comunitario su quello nazionale.

Il rapporto fra ordinamento dell’UE e ordinamento giuridico italiano (2) Oggi, dopo la revisione costituzionale del 2001, il primo comma dell’art. 117 della Costituzione italiana recita: La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Il rapporto fra ordinamento dell’UE e ordinamento giuridico italiano (3) La Corte costituzionale (sentenza n. 14/1964) inizialmente sosteneva che, in virtù della legge di esecuzione del Trattato CEE, i regolamenti e le norme self executing della CEE producevano effetti diretti nell’ordinamento interno senza necessità di alcun atto di esecuzione, prevalendo sulle norme nazionali incompatibili; tuttavia, posteriori norme legislative, emanate in deroga all’atto di esecuzione, potevano modificare le norme comunitarie in forza del canone della lex posterior, poiché il diritto internazionale pattizio non godevano della garanzia costituzionale dell’art. 10. La Corte di Giustizia CEE, in sede di rinvio pregiudiziale, ribadiva invece il primato assoluto del diritto comunitario (sent. 15 luglio 1964, Costa vs. Enel).

Il rapporto fra ordinamento dell’UE e ordinamento giuridico italiano (4) La Corte costituzionale (sentenza n. 183/1973) confermava la prevalenza delle norme comunitarie su quelle interne incompatibili e sanciva la loro resistenza rispetto alle norme interne successive fondando il principio del primato del diritto comunitario sull’art. 11 Cost. Tuttavia, a differenza di quanto sosteneva la CdG, i giudici nazionali non avrebbero potuto disapplicare direttamente le norme interne incompatibili con quelle comunitarie, ma avrebbero dovuto sollevare di volta in volta questione di legittimità costituzionale. Inoltre, il diritto comunitario (e quello internazionale in genere) non avrebbe potuto intaccare i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale ed i diritti inalienabili della persona umana.

Il rapporto fra ordinamento dell’UE e ordinamento giuridico italiano (5) La Corte di Giustizia CEE però continuava a ribadire con varie sentenze fin dai primi anni ’70 l’efficacia diretta ed immediata del diritto comunitario. Finalmente, la Costituzionale italiana si è allineata alla giurisprudenza della CdG con la “storica” sentenza n. 170/1984: l’ordinamento nazionale e quello comunitario sono separati e distinti; la supremazia del diritto comunitario è assoluta, diretta ed immediata; il diritto comunitario non può abrogare le norme nazionali incompatibili, ma rende inefficaci le norme precedenti ed invalide quelle sopravvenienti, quindi i giudici nazionali possono direttamente disapplicarle senza necessità dell’intervento della Corte costituzionale; il sindacato di costituzionalità potrà eventualmente riguardare solo la legge di esecuzione.

Il rapporto fra ordinamento dell’UE e ordinamento giuridico italiano (6) I principi fissati dalla Corte costituzionale nel 1984 principalmente per i regolamenti comunitari sono stati gradatamente estesi a qualsiasi fonte del diritto comunitario di immediata applicazione (sent. n. 113/ 1985), quindi anche alle norme del Trattato aventi efficacia diretta (sent. n. 389/1989) e alle direttive self-executing (sent. n. 64/1990).

Il primato del diritto dell’Unione nel T. di Lisbona (dichiarazione n Nemmeno i nuovi TUE e TFUE contengono una clausola che faccia esplicito riferimento al primato del diritto dell’UE su quello nazionale. Tuttavia con la dichiarazione n. 29 allegata al Trattato di Lisbona la CIG riconosce che “per giurisprudenza costante della Corte di Giustizia dell’UE, i trattati e il diritto adottato dall’Unione sulla base dei trattati prevalgono sul diritto degli Stati membri”.

Il riparto di competenze fra Unione e Stati membri I Trattati attualmente in vigore non contengono nessuna norma che specifichi come debbano essere ripartite le competenze fra Unione europea e Stati membri nella definizione e nell’attuazione delle diverse politiche. Il timore di molti Stati è quello che il campo di intervento dell’UE possa estendersi troppo, a discapito della sovranità nazionale. Per scongiurare questo rischio, con il T. di Maastricht è stato sancito il principio di sussidiarietà. Tale principio, unitamente a quelli di proporzionalità e di attribuzione, è attualmente sancito dall’art. 5 TCE.

I principi di attribuzione, sussidiarietà e proporzionalità Attuale art. 5 TCE: La Comunità agisce nei limiti delle competenze conferitele dal Trattato. (attribuzione) Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, la Comunità interviene solo se e nella misura in cui gli obiettivi non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri. (sussidiarietà) L’azione della Comunità non va al di là di quanto necessario al raggiungimento degli obiettivi del presente Trattato. (proporzionalità)

Il nuovo art. 5 TUE previsto dal Trattato di Lisbona (1) Secondo il nuovo art. 5 TUE, che sostituisce l’attuale art. 5 TCE: 1. La delimitazione delle competenze dell'Unione si fonda sul principio di attribuzione. L'esercizio delle competenze dell'Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità. 2. In virtù del principio di attribuzione, l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri. (segue ..)

Il nuovo art. 5 TUE previsto dal Trattato di Lisbona (2) 3. In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. Le istituzioni dell'Unione applicano il principio di sussidiarietà conformemente al protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. I parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo la procedura prevista in detto protocollo.

Il nuovo art. 5 TUE previsto dal Trattato di Lisbona (3) 4. In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Le istituzioni dell'Unione applicano il principio di proporzionalità conformemente al protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

Il nuovo art. 4 TUE previsto dal Trattato di Lisbona (1) Secondo, invece, il nuovo art. 4 TUE: 1. In conformità dell'art.5, qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri. 2. L'Unione rispetta l'uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell'integrità territoriale, di mantenimento dell'ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro.

Il nuovo art. 4 TUE previsto dal Trattato di Lisbona (2) 3. In virtù del principio di leale cooperazione, l'Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell'adempimento dei compiti derivanti dai trattati. Gli Stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell'Unione. Gli Stati membri facilitano all'Unione l'adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell'Unione.

Il protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità (1) Questo protocollo è stato allegato al Trattato di Amsterdam e leggermente modificato con il Trattato di Nizza. Il suo scopo è quello di coinvolgere i Parlamenti nazionali nelle procedure decisionali dell’UE, in modo che essi possano controllare la conformità degli atti legislativi dell’UE ai principi di sussidiarietà e proporzionalità e poi trasmettere le loro osservazioni ai governi nazionali, orientandone la posizione nel Consiglio durante la procedura di codecisione.

Il protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità Attualmente, secondo il protocollo allegato al TUE, si prevede che tutti i documenti della Commissione siano trasmessi “tempestivamente” ai PN e tutte le proposte legislative debbano essere messe a disposizione dei governi nazionali in tempo utile affinché questi le trasmettano ai rispettivi Parlamenti. Fra la presentazione della proposta legislativa al Consiglio e la data della sua messa in discussione devono passare almeno 6 settimane (in modo che i PN possano prenderne visione e trasmettere orientamenti ai rispettivi governi). Ciascun PN invia una delegazione dei membri alla COSAC; esiste anche una conferenza dei presidenti dei PN.

L’accrescimento del ruolo dei PN nel controllo di tali principi Il Trattato-Costituzione del 2003 incentivava moltissimo il ruolo dei PN, come “antidoto” al deficit democratico, modificando e implementando il protocollo. Questo nella convinzione che maggiore è il coinvolgimento dei PN nella fase c. d. “ascendente” (formazione dell’atto normativo dell’Ue), più agevole sarà la fase “discendente” (attuazione ed esecuzione dell’atto normativo dell’Ue). Questa impostazione è ripresa anche dal Trattato di Lisbona e dai protocolli n. 1 e 2 ad esso allegati. Problema: l’accresciuto ruolo dei PN esautora il PE delle sue competenze?

Il ruolo dei parlamenti nazionali nel Trattato di Lisbona (1) I PN devono essere informati della domanda di adesione all’Ue da parte di uno Stato terzo (ma non si dice nulla sul loro ruolo). Essi sono inoltre coinvolti nella procedura di revisione ordinaria dei Trattati: devono essere informati dei progetti di revisione e i membri dei PN partecipano alla Convenzione. Anche un solo PN può opporsi alla procedura di revisione semplificata dei Trattati, oppure può bloccare la decisione unanime con cui il Consiglio accetta di legiferare con procedura legislativa ordinaria in luogo di quella speciale. I PN esercitano un controllo sul rispetto da parte delle proposte legislative dei principi di sussidiarietà e proporzionalità secondo il protocollo allegato al Trattato, e questo anche nelle proposte relative alle materie dell’ex terzo pilastro. I PN esercitano un controllo sul rispetto della sussidiarietà anche quando il Consiglio decide all’unanimità di utilizzare la “clausola di flessibilità” (art. 352 nuovo TUE).

Il ruolo dei parlamenti nazionali nel Trattato di Lisbona (2) Essi partecipano, nell'ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, ai meccanismi di valutazione ai fini dell'attuazione delle politiche dell'Unione in tale settore. Sono inoltre associati al controllo politico di Europol e alla valutazione delle attività di Eurojust. Esercitano il controllo sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità nelle proposte legislative relative alle materie allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (ex III pilastro). Anche un singolo PN può bloccare decisioni unanimi del Consiglio relativa ad aspetti del diritto di famiglia aventi implicazioni transnazionali e che potrebbero formare oggetto di atti adottati secondo la procedura legislativa ordinaria. Scompare qualsiasi riferimento alla COSAC: si dice solo che i PN partecipano alla cooperazione interparlamentare tra parlamenti nazionali e con il Parlamento europeo.

Il ruolo dei parlamenti nazionali nel Trattato di Lisbona (3) I PN devono ricevere direttamente non solo tutti i documenti della Commissione, i documenti delle sedute del Consiglio e la relazione della Corte dei Conti (ma solo a titolo informativo), ma anche le proposte legislative presentate da qualsiasi soggetto che ne abbia diritto. Hanno quindi otto settimane di tempo per presentare un parere circa il rispetto della sussidiarietà. Ciascun PN dispone di due voti: se 1/3 dei voti esprimono parere negativo (1/4 per le proposte relative allo spazio di libertà, sicurezza, giustizia), la proposta legislativa deve essere riesaminata (ma non è detto che il riesame tenga conto del parere dei PN). Dopo il riesame, se la Commissione decide di mantenere la proposta con parere motivato, a maggioranza del 55% dei membri del Consiglio o a maggioranza dei voti espressi in sede di Parlamento europeo, il legislatore può decidere di non procedere nell’iter legislativo. Se invece l’iter legislativo prosegue, ciascun governo nazionale sollecitato dal Parlamento nazionale potrà poi adire la CdG per il mancato rispetto del principio di sussidiarietà.

La ripartizione delle competenze fra UE e Stati membri Attualmente, né il TUE né il TCE contengono norme relative alla ripartizione delle competenze fra UE e Stati membri. Il Trattato di Lisbona invece prevede specifiche norme sul riparto di competenze (artt. 2-6 TFUE). Essi definiscono le competenze come: ESCLUSIVE: solo l’Ue può legiferare ed adottare atti vincolanti; gli Stati membri possono agire solo se autorizzati dall’Unione. CONCORRENTI: sia l’Ue sia gli Stati membri possono legiferare ed adottare atti vincolanti; gli Stati possono farlo quando l’Ue non esercita o ha cessato di esercitare la sua competenza. Inoltre, il Consiglio dei Ministri adotta misure per il coordinamento delle politiche economiche ed occupazionali degli Stati membri. Infine in alcuni settori l’Unione ha competenza per svolgere azioni di sostegno, di coordinamento o di complemento.

La competenza esclusiva dell’Unione europea Art. 2 TFUE: Quando i trattati attribuiscono all'Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo l'Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall'Unione oppure per dare attuazione agli atti dell'Unione.

I settori di competenza esclusiva dell’UE (art. 3 TFUE) unione doganale; definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l'euro; conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; politica commerciale comune. L'Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell'Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata.

La competenza concorrente fra UE e Stati membri Art. 2 TFUE: Quando i trattati attribuiscono all'Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l'Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l'Unione ha deciso di cessare di esercitare la propria.

I settori di competenza concorrente (art. 4 TFUE) a) mercato interno, b) politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato, c) coesione economica, sociale e territoriale, d) agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare, e) ambiente, f) protezione dei consumatori, g) trasporti, h) reti transeuropee, i) energia, j) spazio di libertà, sicurezza e giustizia, k) problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato. Nei settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello spazio, l'Unione ha competenza per condurre azioni, in particolare la definizione e l'attuazione di programmi, senza che l'esercizio di tale competenza possa avere per effetto di impedire agli Stati membri di esercitare la loro. Nei settori della cooperazione allo sviluppo e dell'aiuto umanitario, l'Unione ha competenza per condurre azioni e una politica comune, senza che l'esercizio di tale competenza possa avere per effetto di impedire agli Stati membri di esercitare la loro.

Il coordinamento delle politiche economiche e occupazionali Art. 5 TFUE: Gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche nell'ambito dell'Unione. A tal fine il Consiglio adotta delle misure, in particolare gli indirizzi di massima per dette politiche. Agli Stati membri la cui moneta è l'euro si applicano disposizioni specifiche. L'Unione prende misure per assicurare il coordinamento delle politiche occupazionali degli Stati membri, in particolare definendo gli orientamenti per dette politiche. L'Unione può prendere iniziative per assicurare il coordinamento delle politiche sociali degli Stati membri.

La competenza di sostegno, coordinamento e completamento Art. 2 TFUE: In taluni settori e alle condizioni previste dai trattati, l'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza in tali settori. Gli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione adottati in base a disposizioni dei trattati relative a tali settori non possono comportare un'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.

I settori di sostegno, coordinam. e completam. (art. 6 TFUE) tutela e miglioramento della salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione professionale, gioventù e sport, protezione civile, cooperazione amministrativa.

Principi generali (1) Art. 7 TFUE: L'Unione assicura la coerenza tra le sue varie politiche e azioni, tenendo conto dell'insieme dei suoi obiettivi e conformandosi al principio di attribuzione delle competenze. Art. 8 TFUE: Nelle sue azioni l'Unione mira ad eliminare le ineguaglianze, nonché a promuovere la parità, tra uomini e donne. Art. 9 TFUE: Nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni, l'Unione tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un'adeguata protezione sociale, la lotta contro l'esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana.

Principi generali (2) Art. 10 TFUE: Nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni, l'Unione mira a combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l'età o l'orientamento sessuale. Art. 11 TFUE: Le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni dell'Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. Art. 12 TFUE: Nella definizione e nell'attuazione di altre politiche o attività dell'Unione sono prese in considerazione le esigenze inerenti alla protezione dei consumatori.

Principi generali (3) Art. 13 TFUE: Nella formulazione e nell’attuazione delle politiche dell'Unione nei settori dell’agricoltura, della pesca, dei trasporti, del mercato interno, della ricerca e sviluppo tecnologico e dello spazio, l'Unione e gli Stati membri tengono pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti, rispettando nel contempo le disposizioni legislative o amministrative e le consuetudini degli Stati membri per quanto riguarda, in particolare, i riti religiosi, le tradizioni culturali e il patrimonio regionale.

Principi generali (4) Art. 14 TFUE: in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, l'Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione dei trattati, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono tali principi e fissano tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi.

Principi generali (4) Art. 15-1 TFUE: Al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'Unione operano nel modo più trasparente possibile. Art. 15-3 TFUE: Qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell'Unione, a prescindere dal loro supporto. Art. 16 TFUE: Ogni persona ha diritto alla protezione dei dati di carattere personale che la riguardano.

Principi generali (5) Art. 17 TFUE: 1.L'Unione rispetta e non pregiudica lo status di cui le chiese e le associazioni o comunità religiose godono negli Stati membri in virtù del diritto nazionale. 2. L'Unione rispetta ugualmente lo status di cui godono, in virtù del diritto nazionale, le organizzazioni filosofiche e non confessionali. 3. Riconoscendone l'identità e il contributo specifico, l'Unione mantiene un dialogo aperto, trasparente e regolare con tali chiese e organizzazioni.

I poteri impliciti dell’Unione Attuale art. 308 TCE: quando un’azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere uno degli scopi della Comunità, senza che il TCE abbia previsto i poteri richiesti, il Consiglio prende le disposizioni del caso deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del P.E.

Il nuovo art. 352 TFUE (poteri impliciti) Se un'azione dell'Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate. Allorché adotta le disposizioni in questione secondo una procedura legislativa speciale, il Consiglio delibera altresì all'unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo. La Commissione richiama l'attenzione dei parlamenti nazionali sulle proposte fondate sul presente articolo. Le misure fondate sul presente articolo non possono comportare un'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i trattati la escludono. Il presente articolo non può servire di base per il conseguimento di obiettivi riguardanti la politica estera e di sicurezza comune.

L’elaborazione del diritto dell’UE: fase ascendente e discendente Con l’espressione “fase ascendente” si intende la procedura di formazione degli atti normativi dell’Ue (esaminata nelle slides precedenti) Con l’espressione “fase discendente” si intende invece l’attività di recepimento, attuazione ed esecuzione degli atti normativi dell’Ue, che avviene a livello nazionale. In Italia, tale procedura è stata regolata per la prima volta con la legge n. 86/1989 “La Pergola”, che ha previsto l’istituto della c. d. “legge comunitaria annuale”. Con la riforma del Titolo V Cost. le Regioni sono state coinvolte nell’attuazione e nell’esecuzione degli atti dell’Ue. Le modalità di questa partecipazione sono state definite dalla legge 131/2003 “La Loggia”. Di conseguenza, è stata necessario emanare una nuova disciplina che si sostituisse, abrogandola, alla legge La Pergola del 1989: ciò è stato fatto con la legge 11/2005.

L’attuazione delle direttive europee in Italia: la legge 11/2005 in sintesi Il Governo presenta alle Camere, entro il 31 gennaio di ogni anno, il disegno di legge comunitaria, per recepire in blocco le direttive europee in scadenza e attuare le pronunce degli organi giurisdizionali dell’UE. Il d.d.l. viene discusso in Parlamento e poi approvato entro (teoricamente) il 31 marzo. L'attuazione di tali obblighi può avvenire: con normazione diretta nella stessa legge comunitaria; con il conferimento di delega legislativa al Governo, da esercitare nel rispetto di princìpi e criteri direttivi generali e specifici; con l'autorizzazione ad adottare regolamenti governativi, che possono intervenire nelle materie di competenza statale esclusiva, già disciplinate con legge, a condizione che non siano coperte da riserva di legge assoluta. Inoltre le direttive europee possono essere attuate: con atti amministrativi, che il Governo può ove possibile adottare (materie di competenza statale esclusiva, non disciplinate da legge o regolamento governativo e non coperte da riserva di legge) con atti legislativi delle Regioni, che possono dare direttamente attuazione alle direttive nelle materie di propria competenza, rispettando, per la competenza concorrente, i principi fondamentali individuati dalla legge comunitaria.

Le cooperazioni rafforzate nel TUE attualmente in vigore Art. 43 TUE (mod. Nizza): almeno 8 Stati membri possono attivare una cooperazione rafforzata per realizzare fini comuni, purché non sia di ostacolo agli altri Stati e agli obiettivi del Trattato; le spese sono solo a loro carico; la cooperazione è aperta a tutti gli altri Stati. Art. 11 TCE (mod. Nizza): cooperazioni rafforzate nel I pilastro; ci vuole autorizzazione del Consiglio decisa a MQ su proposta della Commissione e consultazione del PE. Non c’è il limite di 8 Stati membri. Art. 40 TUE (mod. Nizza): anche nel III pilastro si possono fare cooperazioni rafforzate; la procedura è la stessa. Art. 27 TUE (mod. Nizza): anche nel II pilastro si possono fare cooperazioni rafforzate, esclusi settori legati a forze militari e a difesa; esiste diritto di veto per qualsiasi Stato.

Le cooperazioni rafforzate nel nuovo art. 20 TUE Sono aperte in qualsiasi momento a tutti gli Stati membri. Possono riguardare solo le competenze non esclusive dell’Unione e devono promuovere la realizzazione degli obiettivi dell'Unione, a proteggere i suoi interessi e a rafforzare il suo processo di integrazione La decisione che autorizza una cooperazione rafforzata è adottata dal Consiglio in ultima istanza, qualora esso stabilisca che gli obiettivi ricercati da detta cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall'Unione nel suo insieme, e a condizione che vi partecipino almeno nove Stati membri. Gli atti adottati nel quadro di una cooperazione rafforzata vincolano solo gli Stati membri partecipanti. Non sono considerati un acquis che deve essere accettato dagli Stati candidati all'adesione all'Unione.

Le cooperazioni rafforzate negli artt. 326-334 TFUE (1) Esse non possono recare pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica, sociale e territoriale. Non possono costituire un ostacolo né una discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri, né possono provocare distorsioni di concorrenza tra questi ultimi. Le cooperazioni rafforzate rispettano le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non vi partecipano. Questi non ne ostacolano l'attuazione da parte degli Stati membri che vi partecipano. Sono aperte alla partecipazione di tutti gli Stati.

Le cooperazioni rafforzate negli artt. 326-334 TFUE (2) La richiesta per instaurare una cooperazione rafforzata va presentata alla Commissione che presenta una proposta al Consiglio, che deciderà in merito previa approvazione del PE. Però se la CR riguarda la PESC la richiesta va presentata direttamente al Consiglio, che deve acquisire il parere dell’Alto Rappresentante e poi decidere all’unanimità. Le spese relative alla CR sono a carico degli Stati partecipanti, a meno che il Consiglio non decida all’unanimità altrimenti.

La clausola di solidarietà (art. 222 TFUE) 1 L'Unione e gli Stati membri agiscono congiuntamente in uno spirito di solidarietà qualora uno Stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall'uomo. L'Unione mobilita tutti gli strumenti di cui dispone, inclusi i mezzi militari messi a sua disposizione dagli Stati membri, per: prevenire la minaccia terroristica sul territorio degli Stati membri;  proteggere le istituzioni democratiche e la popolazione civile da un eventuale attacco terroristico; prestare assistenza a uno Stato membro sul suo territorio, su richiesta delle sue autorità politiche, in caso di attacco terroristico;  prestare assistenza a uno Stato membro sul suo territorio, su richiesta delle sue autorità politiche, in caso di calamità naturale o provocata dall'uomo.

La clausola di solidarietà (art. 222 TFUE) 2 Se uno Stato membro subisce un attacco terroristico o è vittima di una calamità naturale o provocata dall'uomo, gli altri Stati membri, su richiesta delle sue autorità politiche, gli prestano assistenza. A tal fine gli Stati membri si coordinano in sede di Consiglio.  Le modalità di attuazione della presente clausola di solidarietà da parte dell'Unione sono definite da una decisione adottata dal Consiglio, su proposta congiunta della Commissione e dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Per consentire all'Unione e agli Stati membri di agire in modo efficace, il Consiglio europeo valuta regolarmente le minacce cui è confrontata l'Unione.

La personalità giuridica dell’Unione Attualmente il Trattato non conferisce all’Ue la personalità giuridica: ha personalità giuridica soltanto la CE ex art. 281 CE. Con il Trattato di Lisbona, la CE scompare e l’UE ottiene esplicitamente la personalità giuridica (art. 47 TUE). Questo consente l’adesione dell’UE alla CEDU e, in generale, ad altre organizzazioni internazionali (ad esempio, l’UE prenderebbe il posto della CE nel WTO). In considerazione della personalità giuridica dell’UE, il Trattato di Lisbona ha modificato le norme relative alla conclusione di accordi esterni.

L’adesione all’Unione europea (1) Attuale art. 49 TUE: possono chiedere di entrare nell’Ue i paesi rispettosi dei principi di cui all’art. 6 (diritti umani). Ci vuole decisione unanime del Consiglio, su proposta della Commissione e parere conforme del PE. Le condizioni per l’adesione sono negoziate e concluse in un accordo che deve essere ratificato da tutti.

L’adesione all’Unione europea con il T. di Lisbona (nuovo art. 49 TUE) Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all'articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell'Unione. Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali sono informati di tale domanda. Lo Stato richiedente trasmette la sua domanda al Consiglio, che si pronuncia all'unanimità, previa consultazione della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. Si tiene conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo. Le condizioni per l'ammissione e gli adattamenti dei trattati su cui è fondata l'Unione, da essa determinati, formano l'oggetto di un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente. Tale accordo è sottoposto a ratifica da tutti gli Stati contraenti conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Il recesso volontario dall’Unione europea Attualmente, non è possibile recedere dall’Unione secondo procedure regolate dai Trattati. Con il T. di Lisbona, secondo il nuovo art. 50 TUE: Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall'Unione.  Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l'Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l'Unione. L'accordo è negoziato conformemente all'articolo 218, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Esso è concluso a nome dell'Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo.

La revisione dei Trattati Attuale art. 48 TUE: progetti presentati al Consiglio dalla Commissione o dal PE; conferenza intergovernativa che decide all’unanimità convocata dal presidente del Consiglio; firma e ratifica del nuovo Trattato parte di tutti gli Stati membri. Il Trattato di Lisbona prevede invece due diverse procedure di revisione, una ordinaria ed una speciale, disciplinate dal nuovo art. 48 TUE.

La procedura di revisione ordinaria (1) Il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione possono sottoporre al Consiglio progetti di modifica dei trattati. I progetti possono sia accrescere sia anche ridurre le competenze dell’UE. Tali progetti sono trasmessi dal Consiglio al Consiglio europeo e notificati ai parlamenti nazionali. Qualora il Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, adotti a maggioranza semplice una decisione favorevole all'esame delle modifiche proposte, il presidente del Consiglio europeo convoca una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione. In caso di modifiche istituzionali nel settore monetario, è consultata anche la Banca centrale europea.

La procedura di revisione ordinaria (2) La convenzione esamina i progetti di modifica e adotta per consenso una raccomandazione a una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri. Il Consiglio europeo può decidere a maggioranza semplice, previa approvazione del Parlamento europeo, di non convocare una convenzione qualora l'entità delle modifiche non lo giustifichi. In questo caso, il Consiglio europeo definisce direttamente il mandato per la CIG. La CIG, convocata dal Presidente del Consiglio, decide di comune accordo e modifiche da apportare ai Trattati. Le modifiche entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. Qualora, al termine di un periodo di due anni a decorrere dalla firma di un trattato che modifica i trattati, i quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto trattato e uno o più Stati membri abbiano incontrato difficoltà nelle procedure di ratifica, la questione è deferita al Consiglio europeo.

La procedura di revisione semplificata Questa procedura si applica solo alla parte terza del TFUE (politiche e azioni interne dell'Unione). Progetti in tal senso possono essere sottoposti al Consiglio europeo dal governo di qualsiasi Stato membro, dal Parlamento europeo o dalla Commissione. Il Consiglio europeo adotta all’unanimità, previa approvazione del PE, una decisione di revisione, che non può estendere le competenze dell’Unione e che deve essere ratificata dagli Stati membri secondo le rispettive procedure costituzionali. La decisione del Consiglio europeo è trasmessa ai parlamenti nazionali. In caso di opposizione di un parlamento nazionale notificata entro sei mesi dalla data di tale trasmissione, la decisione non è adottata.