IX Convegno Legautonomie Lattuazione del federalismo fiscale e la carta delle autonomie Viareggio, 6 ottobre 2010 La finanza pubblica alla luce dei decreti attuativi del federalismo fiscale Alberto Zanardi Università di Bologna ed Econpubblica-Università Bocconi

2 Lo stato dei decreti legislativi di attuazione della riforma del federalismo fiscale (l. 42/2009) Decreti legislativi annunciati da approvare dal governo entro 21 maggio 2011 previa intesa in Conferenza unificata e parere parlamentare da presentare entro dicembre Federalismo demaniale: approvato 2.Fabbisogni standard degli Enti locali: allesame della Conferenza unificata 3.Roma capitale: approvato 4.Fiscalità municipale: allesame della Commissione bicamerale 5.Fiscalità provinciale: non ancora presentato 6.Fiscalità regionale: versione preliminare non ancora approvata da CdM 7.Fabbisogni standard delle Regioni in sanità: versione preliminare non ancora approvata da CdM 8.Fabbisogni standard delle Regioni in assistenza e istruzione: non ancora presentato

3 Lo stato dei decreti legislativi di attuazione Cosa manca? Coordinamento della finanza pubblica (Lep, patto di convergenza, obiettivi di servizio) Sistemi perequativi di regioni (qualche elemento nel decreto fiscalità regionale) ed enti locali (capacità fiscale) Disegno della fase di transizione Perequazione infrastrutturale Federalismo differenziato Relazioni finanziarie Regioni-Comuni Città metropolitane Soprattutto manca un quadro di insieme, inconsistenza della Relazione sul federalismo fiscale (30 giugno) => es: distorta applicazione del principio della neutralità finanziaria

4 Il decreto sulla fiscalità municipale – Fase 1 Fase 1: regime transitorio Devoluzione a favore dei Comuni del gettito di una serie di imposte attualmente statali che a vario titolo gravano sugli immobili: a)limposta di registro e di bollo sugli atti di trasferimenti di immobili b)limposta di registro e di bollo sui contratti di locazione di immobili c)limposta ipotecaria e catastale d)lIrpef per la parte relativa ai redditi fondiari (al netto della nuova imposta di cui g)) e)i tributi speciali catastali f)le tasse ipotecarie g)limposta sostitutiva sui canoni di locazione immobiliari prevista nello stesso decreto (art. 2)

5 Il decreto sulla fiscalità municipale – Fase 1 Con i gettiti devoluti fiscalizzazione degli (o, come vedremo, più degli) attuali trasferimenti erariali a favore dei Comuni Data la forte sperequazione territoriale (e anche temporale) di alcune delle imposte devolute (quelle sui trasferimenti) i gettiti alimentano un fondo perequativo provvisorio (Fondo sperimentale di riequilibrio) poi ripartito tra i singoli Comuni secondo criteri ancora da specificare (richiamo ai fabbisogni standard) Per garantire neutralità finanziaria dellintervento riconosciuta allo Stato una compartecipazione sul gettito dei tributi devoluti dallo Stato stesso (!). Aliquota di compartecipazione da fissare entro novembre 2010 in relazione ai trasferimenti erariali effettivamente aboliti

6 Il decreto sulla fiscalità municipale – Fase 1 Introduzione di unimposta sostitutiva sui canoni di locazione sugli immobili a uso abitativo: il proprietario in alternativa al regime ordinario dellinclusione del canone nella tassazione progressiva Irpef (+ addizionali regionale e comunale) può optare per una tassazione proporzionale, nella forma di cedolare secca, con aliquota del 20% Non si applica nel caso di locazioni effettuate nellesercizio di unattività di impresa o di arti e professioni oppure da enti commerciali Finalità: incentivare lofferta di abitazioni in locazione emersione dellevasione Imposta erariale, senza manovrabilità per i Comuni, il cui gettito è devoluto

7 Il decreto sulla fiscalità municipale – Fase 2 Fase 2: regime (semi-definitivo) 2014 Introduzione (in via transitoria) di una nuova Imposta municipale propria (Imup): cancella le imposte statali immobiliari devolute nella fase 1 (ad eccezione della cedolare sulle locazioni) + lIci (residua) due differenti componenti riferite a due differenti presupposti: o componente possesso (come lIci attuale) o componente trasferimento (come le attuali imposta di registro e ipo-catastale) è un'imposta patrimoniale: base imponibile = valore catastale (totale patrimonializzazione della tassazione immobiliare che assorbe i redditi fondiari IRPEF ad esclusione di quelli locati) totale esenzione dellabitazione principale per la componente possesso (come oggi per Ici e Irpef) e aliquote ribassate sulla componente trasferimento aliquote base per le componenti possesso e trasferimento fissate dallo Stato ma possibilità ai Comuni di manovrarle in aumento o in diminuzione entro limiti prefissati (fino al 3 sulla componente possesso) fissazione dellaliquota base della componente possesso rinviata a novembre. Coerenza con il vincolo della neutralità finanziaria forti agevolazioni (50% della componente possesso) per: o immobili locati (cedolare o Irpef) o immobili utilizzati nellesercizio dellattività di impresa, arti e professioni ovvero posseduti da enti non commerciali (Irpef/Ires)

8 Il decreto sulla fiscalità municipale – Fase 2 Sempre dal 2014 i Comuni possono inoltre, previa consultazione popolare (!), istituire una nuova Imposta municipale secondaria facoltativa (solo abbozzata): sostituisce uno o più prelievi municipali attualmente in vigore collegati con loccupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni: Tosap, canone di occupazione di spazi e aree pubbliche, imposta comunale sulla pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni, canone per lautorizzazione allinstallazione dei mezzi pubblicitari, ecc. Criteri di tariffazione in relazione alla durata, allentità, alla tipologia e alle finalità delloccupazione (come regime attuale di Tosap e canone)

9 Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Effetti sul sistema di tassazione immobiliare Positiva la riduzione del carico fiscale sugli immobili residenziali locati (cedolare secca + agevolazione sullImup) per rilancio del mercato e emersione del nero. Effetti regressivi nel B/P ma nel M/P minore imposizione traslata anche sugli inquilini Meglio, per ragioni di neutralità tra le differenti forme di investimento, un intervento più radicale di riordino: imposta sostitutiva sulla generalità dei redditi fondiari (come imposta sostitutiva sui redditi da capitale) Rimane discriminazione fiscale a sfavore di inquilini rispetto a chi abita in casa di proprietà: i secondi non pagano Imup e Irpef, i primi subiranno la almeno parziale traslazione di Imup e cedolare gravate formalmente sul proprietario

10 Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Sotto il vincolo della neutralità finanziaria e data la riconferma della piena esenzione della prima abitazione, spostamento del prelievo fiscale a danno, in particolare, delle seconde case a disposizione super-patrimoniale sulle seconde case Prime simulazioni: aliquota base (non fissata nel decreto) della componente possesso Imup nellintervallo tra l11 e il 14 rispetto al 4 dellattuale aliquota Ici (ma Imup assorbe anche limposta reddituale) Rischio di aliquota ancora più elevata se i recuperi di evasione (stimati nella Relazione tecnica in ben il 15%, 25% e 35% della base imponibile non dichiarata sulle abitazioni a disposizione nel 2011, 2012, 2013) non si realizzeranno

11 Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Semplificazione del sistema di tassazione immobiliare Una semplificazione più apparente che reale Imup collezione di tributi esistenti che, al di sotto di unetichetta unica, manterranno in gran parte i loro caratteri specifici Cedolare sulle locazioni solo opzionale. Irpef conveniente per i redditi bassi. Non scompare nessuna imposta. Resta laddizionale comunale (e regionale) sugli altri redditi (diversi da quelli immobiliari) anche se si opta per la cedolare

12 La nuova tassazione immobiliare. Semplificazione?

13 Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Federalismo fiscale/responsabilizzazione Positiva è lattribuzione in via esclusiva ai Comuni di pressoché tutta la materia imponibile immobiliare Tuttavia la conferma dellesenzione della prima casa da ogni forma di imposizione (patrimoniale – eccetto quella sui trasferimenti – e reddituale) sulla prima casa, che solleva dal finanziamento dei servizi comunali il 75% in media dei residenti, continua violare uno dei principi cardine del federalismo fiscale: quello della corrispondenza tra finanziatori e beneficiari il finanziamento delle spese comunali continua a gravare in gran parte sui non residenti (seconde case) e sulle persone giuridiche cioè su non-votanti

14 Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione La devoluzione dei tributi erariali (fase 1) non dà ai Comuni alcuna autonomia tributaria in termini di manovrabilità delle imposte. Le nuove entrate non saranno avvertite dai cittadini come imposte comunali. In termini aggregati lunico cambiamento è che la fonte di finanziamento del fondo che alimenta i trasferimenti ai Comuni non è più la fiscalità generale ma un insieme di specifiche imposte (quelle immobiliari) In particolare nella relazione tecnica si valuta per il 2011: –12,9 miliardi di trasferimenti da fiscalizzare (che include il taglio di 1,5 miliardi previsto dalla manovra finanziaria ) –15,6 miliardi di gettiti dei tributi devoluti (senza alcuna modifica dei loro parametri) Bisogna pertanto restituire allo Stato 2,7 miliardi attraverso una compartecipazione statale sui tributi appena devoluti applicazione impropria, per compartimenti stagni, del vincolo di neutralità finanziaria

15 Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Linclusione tra le imposte devolute/trasformate in Imup di prelievi sperequati nel territorio (Comuni grandi e Comuni piccoli) e caratterizzate da instabilità nel tempo (imposte sui trasferimenti immobiliari), insieme alla compartecipazione dello Stato (che reintroduce quell'elemento di discrezionalità che la devoluzione vorrebbe eliminare), indeboliscono la garanzia della certezza di risorse per i Comuni Criticità del meccanismo di perequazione per ora solo abbozzato. Marcata instabilità temporale delle quote di riparto del fondo in relazione alle variazioni delle imposte anno per anno.

16 Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Istituzione di un fondo perequativo provvisorio sulle imposte devolute (e poi sullImup): soluzione in contrasto con il meccanismo perequativo prefigurato dalla legge delega Nella legge delega: fondo perequativo in grado di garantire trasferimenti verticali per portare ciascun Comune, data la propria capacità fiscale standard, al pieno finanziamento dei fabbisogni standard Nel decreto: i tributi devoluti (e poi lImup) determinano la dimensione del fondo perequativo che alimenta trasferimenti perequativi orizzontali (cioè da Comuni ricchi a favore di Comuni poveri) Nella legge delega: perequazione sulla capacità fiscale complessiva dei Comuni Nel decreto: perequazione sulle sole imposte devolute/Imup Nella legge delega: transizione dalla spesa storica ai fabbisogni standard Nel decreto: fondo perequativo provvisorio

17 Il decreto sulla fiscalità municipale - valutazione Nel complesso, una riforma con poca sostanza. Unica vera novità: l'introduzione della cedolare secca. Per il resto, sul piano del sistema di tassazione immobiliare, unoperazione di facciata dettata dallobiettivo di attribuire tutta limposizione immobiliare ai Comuni e di semplificare a tutti i costi, senza cogliere loccasione di per mettere mano ad una riforma concreta Sul piano del federalismo, un intervento poco coerente con l'impianto della legge delega, non in grado di garantire programmabilità del bilancio, con elementi di ambiguità rispetto alle modalità della perequazione e soprattutto che non ricostruisce la necessaria corrispondenza tra beneficiari della spesa pubblica e citadini chiamati a sostenerne i costi

18 Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Oggetto: determinazione dei fabbisogni standard relativi alle funzioni fondamentali (e ai livelli essenziali) di Comuni e Province Le funzioni fondamentali per i Comuni sono quelle individuate in via provvisoria dalla legge delega a)funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo b)funzioni di polizia locale c)funzioni di istruzione pubblica d)funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti e)funzioni riguardanti la gestione del territorio e dellambiente f)funzioni del settore sociale

19 Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Si incarica la Sose (in collaborazione con Ifel-Anci) di sovraintendere sul piano tecnico al processo di determinazione dei fabbisogni standard e si stabilisce un percorso temporale per il loro calcolo: 1)nel 2011 per almeno 1/3 delle funzioni fondamentali 2)nel 2012 per un ulteriore 1/3 delle funzioni fondamentali 3)Nel 2013 copertura completa di tutte le funzioni fondamentali Applicazione graduale nel triennio successivo Revisione entro tre anni dall adozione Clausola di salvaguardia finanziaria: dal decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato

20 Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Valutazione Soltanto un documento di natura vagamente metodologica senza contenuti sostanziali mancata attuazione dei principi fondamentali della delega Resta indefinito il concetto stesso di fabbisogno standard Il risultato finale sarà una quota da attribuire a ciascun Comune su un fondo predeterminato (approccio top-down cioè un puro criterio di riparto)? Oppure sarà un livello assoluto di risorse finanziarie (approccio bottom-up cioè determinazione analitica per prestazioni)? Resta irrisolto il collegamento dinamico tra valutazione e adeguamento dei fabbisogni standard (obiettivi di servizio) e decisione di finanza pubblica nellambito della Decisione di finanza pubblica/legge di stabilità (l. 196/2010).

21 Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Valutazione La clausola di salvaguardia crea inutili incertezze. Significa che la sommatoria dei risparmi di risorse dai Comuni i cui fabbisogni standard risulteranno al di sopra la spesa storica dovrà compensare la sommatoria delle spese aggiuntive dai Comuni i cui fabbisogni standard risulteranno al di sotto della spesa storica? Cosa succede ai fabbisogni standard una volta determinati se il governo decidesse nella manovra annuale un taglio delle risorse? Parimenti resta indeterminata la relazione tra calcolo/revisione dei fabbisogni standard e patto di convergenza degli obiettivi di servizio che dovrebbe consentire di accrescere quantità e qualità dell'offerta delle prestazioni nei territori attualmente meno dotati e/o nei settori attualmente sotto standard per poter raggiungere i livelli essenziali Questi non sono aspetti tecnici da lasciare alla competenza della Sose/ifel, sono elementi costitutivi del sistema del federalismo fiscale che andrebbero definiti con chiarezza sul piano delle scelte di fondo

22 Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Valutazione Irrazionalità nellapplicare la complicata costruzione dei fabbisogni standard a funzioni fondamentali identificate in via provvisoria in attesa della loro determinazione definitiva (se mai sarà) nella Carta delle autonomie Esautorazione del Parlamento dalla fase concreta di fissazione dei metodi di determinazione dei fabbisogni standard e dalla loro applicazione per il calcolo effettivo dei fabbisogni stessi. Infatti la nota metodologica relative alle procedure di calcolo e le quantificazioni dei fabbisogni standard per ciascuna funzione fondamentali di ciascun Comune/Provincia sono adottati con decreto del Presidente del Consiglio senza passare dal Parlamento

23 Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Valutazione Necessità di meglio precisare le procedure di revisione a regime dei fabbisogni standard: periodicità delle rideterminazioni, modalità di monitoraggio del soddisfacimento degli standard, sistemi di sanzioni nel caso di mancata tutela dei Lep

24 FINE PRESENTAZIONE