Lo stato
elementi costitutivi dello Stato In passato, si diceva che lo Stato è costituito da tre elementi: — un elemento formale, costituito dalla sovranità; — un elemento materiale, costituito dal territorio; — un elemento personale, costituito dal popolo.
Sovranità dello Stato e sovranità del popolo Lo Stato moderno si afferma nel Cinquecento-Seicento e si completa nell’Ottocento proprio grazie a un processo nei due sensi. Da una parte, si libera della tutela di organismi sovranazionali, come gli Imperi o la Chiesa che affermava propri diritti all’interno degli Stati. Dall’altra, gli Stati eliminano tutte le autorità esistenti nel proprio territorio e che intralciano il potere unitario dello Stato, e accentrano le decisioni. Ad esempio, in Francia, ancora nel Settecento, oltre a un potere centrale, quello del re, vi erano strutture e poteri locali (di nobili, di consigli e giurisdizioni) che si comportavano autonomamente. Dopo la rivoluzione francese, Napoleone stabili che ogni potere derivava dal centro: dai ministri centrali dipendevano le autorità locali (prefetti e sottoprefetti). La sovranità, quindi, non è più un attributo dello Stato, ma del popolo, cioè di uno degli elementi dello Stato-ordinamento giuridico. Nel far ciò, la Costituzione ha capovolto la tradizionale impostazione: sovrani non sono più i vertici (come una volta, quando sovrano era il re), ma la base, la collettività.
La divisione dei poteri: nozione e origine storica La divisione dei poteri può essere formulata in modo molto semplice. Negli Stati moderni, si realizza una sorta di divisione dei compiti fra tre apparati: — le assemblee legislative, che adottano i precetti generali e astratti (norme); — l’apparato esecutivo, che esegue e attua la politica statale; — il potere giudiziario, che giudica le controversie tra cittadini. Questa teoria ha origine storiche ben precise e risale nella sua formulazione a Montesquieu
La formulazione di Montesquieu Osserva nel Settecento, che in alcuni Stati, e specialmente in Inghilterra, alla Corona e alla nobiltà, tradizionali detentori del potere governativo (che fu poi definito esecutivo), si affiancava un Parlamento, composto dai rappresentanti della borghesia, che controllava l’azione del potere governativo specialmente mediante lo strumento dell’approvazione dei bilanci che fornivano i mezzi per l’attività della Corona. E si affiancava inoltre la giurisdizione, formata in gran parte con uomini che provenivano anch’essi dalla borghesia e sottratta agli interventi sia del potere legislativo, sia del potere governativo. All’origine, dunque, la divisione dei poteri era una sorta di divisione dei compiti fra strati sociali, oltre che tra organismi pubblici.
Successivi sviluppi e validità attuale della divisione dei poteri In tempi successivi, il potere legislativo, con l’allargamento del diritto di voto, si estese e divenne, a poco a poco, il potere con maggiore legittimazione e più forte. Si estesero anche i suoi compiti, non più limitati a quelli di controllo dell’esecutivo. I Parlamenti eletti a suffragio più ampio divennero legislatori onnipotenti, estendendo l’ambito delle attività sottoposte alla loro disciplina e determinando anche gli indirizzi che il governo doveva seguire, tanto da trasformare il potere governativo in un potere subordinato. Contemporaneamente, accadeva un fenomeno parallelo: le classi e i ceti detentori del potere di governo perdevano d’importanza, fino a perdere il privilegio del potere di governo. L’uguaglianza del diritto di voto e la sua estensione a ceti fino allora esclusi provocarono, cioè, un «livellamento» tra le varie categorie sociali. Veniva, così, a mancare una delle basi su cui si reggeva la divisione dei poteri: la distribuzione del lavoro tra le varie categorie sociali. A questo punto, la divisione dei poteri diventa una cosa diversa: è solo un principio di distribuzione delle funzioni tra gli organi (o gli apparati). La divisione dei poteri è ancora oggi, in questi termini, un criterio di organizzazione dello Stato. Tuttavia essa non ha più un valore assoluto, ma relativo e tendenziale.
negli ordinamenti moderni: da una parte, sono emerse altre funzioni, come quella costituente, quella di indirizzo politico Mentre negli ordinamenti precedenti la Costituzione, e cioè l’assetto di base dei poteri pubblici, o non era scritta o mutava col mutare delle leggi, negli ordinamenti moderni — e, in particolare, in Italia — vi è un potere superiore a quello legislativo: quello costituente.
Il potere costituente si aggiunge ai poteri tradizionali (legislativo, esecutivo, giudiziario). . E corrente, infatti, la distinzione tra: — Costituzione in senso formale: è l’atto o gli atti che contengono le regole fondamentali dell’ordinamento; — Costituzione in senso materiale: è la situazione di fatto dei rapporti tra gli organi fondamentali dell’ordinamento.
La funzione di indirizzo politico Lo stesso si deve dire per la funzione di indirizzo politico. La formulazione tradizionale della divisione dei poteri lascia fuori quest’altro settore importante dell’attività statale.
Indirizzo politico La difficoltà dello studio della funzione di indirizzo politico risiede nella circostanza che, mentre i tre poteri legislativo, amministrativo e giurisdizionale, cui essa si affianca, si svolgono mediante atti tipici (leggi, atti amministrativi, sentenze), non esiste allo stato attuale un atto tipico di indirizzo. La funzione di indirizzo politico, infatti, si attua attraverso atti di differente natura (direttive, presentazioni di disegni di legge, nomine alla direzione di enti pubblici, decisioni in materia economica e finanziaria).
Le funzioni pubbliche neutrali e i poteri indipendenti Negli ordinamenti contemporanei vi sono settori, come l’economia e le comunicazioni di massa, dove un intervento pubblico è necessario, ma si ritiene utile che esso non sia “di parte”. Si vuole, cioè, che l’intervento non rientri nell’ambito dell’indirizzo politico del governo, che sia da esso separato, quasi indipendente. Per questo motivo, prima nel Regno Unito, poi negli Stati Uniti, quindi in Francia e in Italia, sono stati istituiti poteri indipendenti, definiti autorità, agenzie, commissioni, garanti, con compiti di tutela della concorrenza e del mercato, di controllo della borsa e del mercato dei valori mobiliari, di controllo della radiodiffusione e dell’editoria ecc. Questi..organismi non rientrano in nessuno dei tre poteri tradizionali.
Il rapporto fra le tre funzioni e gli apparati S’è detto prima che non è più vero che le tre funzioni tradizionali spettino in via esclusiva ai tre apparati. Per comprendere meglio, facciamo due esempi. Il governo, secondo criteri e con limiti che esamineremo, può emanare atti con forza di legge. Ma anche i Consigli regionali hanno potere legislativo. Ciò vuol dire che la funzione legislativa non appartiene al solo Parlamento. Al giudice è affidata l’attività amministrativa di protezione degli interessi di persone che non hanno piena capacità di intendere e di volere, come minori, interdetti, inabilitati (cosiddetta volontaria giurisdizione). Ciò vuoi dire che la funzione esecutiva non appartiene solo al governo e all’amministrazione. Appare evidente, da questi esempi, che non vi è una perfetta identificazione fra funzioni e organi o apparati chiamati a svolgerle (legislativo-Parlamento, esecutivo-governo e amministrazione, giudiziario-giudici).
Democrazia diretta e democrazia indiretta (o delegata) Come s’è detto per il principio della divisione dei poteri, anche per la contrapposizione Stato-società civile deve aggiungersi che questa non è scomparsa, si è solo andata attenuando. Infatti, non solo rimangono settori nei quali il potere pubblico agisce necessariamente come autorità (ad esempio, l’ordine pubblico), ma anche là dove esso agisce come erogatore di beni o servizi a favore di privati si creano talvolta nuove forme di autorità. Un modo per diminuire il distacco che si crea tra Stato e cittadini è costituito dagli strumenti di democrazia indiretta: in primo luogo, dall’elezione dei titolari degli organi principali dello Stato. Gli ordinamenti moderni (e così anche quello italiano) circondano le elezioni di una serie di minute garanzie (le vedremo, in particolare, quando si parlerà del corpo elettorale e del sistema elettorale), per assicurare che esse svolgano il compito di unione tra Stato e società. Più difficile è la democrazia diretta, che non opera tramite altre persone (gli eletti), ma consente alla stessa società civile di prendere le decisioni che la riguardano. Questa, però, può realizzarsi in ordinamenti ristretti (ad esempio, in Svizzera), mentre incontra difficoltà notevoli in ordinamenti con decine di milioni di cittadini. Vedremo però che, pur con molte cautele, nel nostro ordinamento è stato introdotto, dalla Costituzione, il referendum o deliberazione popolare diretta.
Le forme di Stato: evoluzione storica dei tipi di Stato Esaminata la nozione di Stato e le sue varie componenti, passiamo ora ad analizzarne le varie specie. Gli Stati possono essere più o meno accentrati, più o meno democratici, più o meno autoritari ecc. Per ragioni di comodo, tuttavia, gli studiosi hanno isolato alcuni elementi caratteristici, costruito alcuni tipi ideali e confrontato gli Stati con tali tipi. È in tal modo che sono classificate le forme di Stato. È bene avvertire, tuttavia, che i tipi o forme di Stato sono modelli ideali, ai quali gli Stati realmente esistenti si avvicinano, senza però identificarsi completamente con essi.
Le specie principali che si sono succedute nel tempo sono le seguenti: lo Stato patrimoniale, lo Stato di polizia, lo Stato di diritto, lo Stato sociale.
La forma dello Stato patrimoniale si affaccia e consolida nella prima fase della formazione dello Stato moderno (Cinquecento-Settecento). Nello Stato patrimoniale gli istituti e aspetti principali dello Stato sono ancora regolati dal diritto privato. La persona fisica del monarca non si distingue dalla persona giuridica-Stato. Bilancio del re e bilancio dello Stato non sono ancora divisi
Stato di polizia. Nel Settecento. si sviluppa in Austria, Prussia, Spagna e Francia lo Stato di polizia. Questa espressione non vuoi dire che si tratta di uno Stato poliziesco; essa indica che si tratta di uno Stato che si occupa di tutti gli aspetti della vita collettiva (“polizia” deriva, infatti, dal greco politeia, termine coi quale si fa riferimento al potere e alle funzioni pubbliche). Lo Stato di polizia allarga, quindi, la sua attività a campi prima lasciati alla sfera privata, e regola la religione, la sanità, la sicurezza, le opere pubbliche e la viabilità, l’industria, l’agricoltura. Tutti i tipi di Stato, fino a questo punto, sono Stati assoluti, nel senso che la volontà del sovrano prevale su quella dei sudditi.
lo Stato di diritto o Stato liberale Nell’Ottocento, invece, si afferma lo Stato di diritto o Stato liberale, che riconosce e tutela, in sede costituzionale e in via amministrativa, i diritti dei cittadini Questi vengono sempre più frequentemente, in quest’epoca, sanciti dalle Costituzioni.
Lo Stato sociale. Lo Stato di diritto o liberale si preoccupava degli aspetti fondamentali della vita collettiva, ma lasciava libera l’industria, l’agricoltura e il commercio (principio del non intervento nell’economia). Le forze economiche e sociali, abbandonate a se stesse, senza correttivi, producevano però distorsioni e diseguaglianze. Di qui l’affermarsi dello Stato sociale che, disciplinando, per legge, economia e società, riduce o corregge gli squilibri economici e sociali e assicura l’eguaglianza. Questo intervento è una delle caratteristiche dello Stato nel quale viviamo.
Le principali forme di Stato attuali Le principali forme di Stato attuali sono: a) in relazione all’equilibrio e alla distribuzione dei poteri pubblici sul territorio, unitarie, federali e regionali; b) in relazione ai rapporti tra società e Stato, democratiche e autoritarie; c) in relazione all’assetto dei rapporti economici, capitalistiche e socialiste.
Gli Stati democratici Gli Stati democratici sono caratterizzati dalla composizione rappresentativa degli organi deliberativi (il Parlamento) e, quindi, dalla sovranità popolare. Peraltro, vi sono Stati che, pur ammettendo l’elettività del Parlamento, non consentono a tutte le persone fisiche al di sopra di una certa età di partecipare alle votazioni (cosiddetto suffragio limitato o ristretto). L’elezione popolare del Parlamento, però, non basta. Occorrono anche altri elementi per caratterizzare uno Stato come democratico: libertà di formazione e di iscrizione ai partiti, libertà di stampa, libertà di manifestazione del pensiero ecc. Gli Stati non democratici si definiscono autoritari. Di solito, gli Stati autoritari sono retti da una persona o da un gruppo di persone non elette (dittatore, giunta militare ecc.), che controllano il potere esecutivo e lasciano scarsa o nessuna libertà.
Peraltro, anche la contrapposizione tra Stati capitalistici e Stati socialisti si va attenuando. Non solo nei primi vi sono proprietà e imprese pubbliche ma, in essi, si sono diffusi strumenti pubblici di controllo e direzione di attività private. Basti ricordare che, negli Stati capitalistici, organi pubblici centrali stabiliscono programmi per l’economia, guidano e controllano il credito, fissano d’autorità. il prezzo di alcuni beni, controllano l’edificazione dei suoli ecc. La contrapposizione tra Stati capitalistici e Stati socialisti, inoltre, ha perduto l’interesse con la dissoluzione della Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche e l’introduzione in Russia dell’economia di mercato.
Le Caratteristiche dello Stato italiano o— come si dice di solito — la forma di Stato vigente oggi in Italia. Lo Stato italiano è: — repubblicano. Ciò vuol dire che capo dello Stato è una persona eletta periodicamente e non un membro di una famiglia (detta casa regnante o casa reale). Come si è visto, la Costituzione, nell’ultimo articolo, dispone che «la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale»; — democratico. L’art. 1 della Costituzione dice: «L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro». È democratico un ordinamento governato dal popolo. A esso sono attribuiti diritti (di voto, ad esempio) e libertà (di manifestazione del pensiero, ad esempio). L’opposto di uno Stato democratico è lo Stato autoritario, quale si ebbe, in Italia, durante il periodo fascista: lo Stato autoritario limita le libertà, toglie la sovranità al popolo e rafforza l’autoritarismo dei poteri pubblici; — regionale. È tale perché, oltre allo Stato centrale, vi sono in periferia venti Regioni, che sono, come lo Stato, enti pubblici, governati da corpi elettivi, con potere legislativo; — pluralista. E tale perché la Costituzione, con l’art. 2, fa carico alla Repubblica di garantire «le formazioni sociali nelle quali si svolge la personalità dell’uomo». In passato, nelle Costituzioni erano considerati solo gli individui, ai quali soltanto si garantivano diritti nei confronti dello Stato (cosiddetto individualismo). La Costituzione italiana garantisce anche i gruppi e le formazioni sociali. Quest’ultima caratteristica (pluralismo sociale) è accentuata grazie al pluralismo politico (indipendenza dell’ordine giudiziario; esistenza di un giudice delle leggi — la Corte costituzionale —; esistenza di poteri indipendenti ecc.). Grazie al pluralismo politico, l’attività pubblica non è tutta attratta nella sfera di influenza del governo.