1 I VINCOLI ALLE COLLABORAZIONI ESTERNE

2 LE CONSULENZE i criteri DL n. 168/2004 convertito dalla L. n. 191/1994 (decreto taglia-spese); commi 11 e 42 dellart. 1 della L. n. 311/2004; L. n. 266/2005 che secondo la Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, nelle Linee guida approvate con deliberazione del 17 febbraio 2006, ha abrogato i commi 11 e 42 per evidenti motivi di incompatibilità. Punti di riferimento rimangono: art. 110, comma 6, TUEL; art. 7, comma 6, D.Lgs. n. 165/2001; che legano le collaborazioni esterne allalta professionalità e alla eccezionalità.

3 I CRITERI DELLA CORTE DEI CONTI Relativamente alla eventualità di un danno erariale per laffidamento di consulenze e delle correlate responsabilità, la Corte ha posto le seguenti condizioni: 1)rispondenza dellincarico agli obiettivi dellamministrazione conferente; 2)impossibilità per lamministrazione conferente di procurarsi allinterno della propria organizzazione le figure professionali idonee allo svolgimento della prestazione oggetto dellincarico, da verificare attraverso una reale ricognizione; 3)specifica indicazione delle modalità e dei criteri di svolgimento dellincarico; 4)temporaneità dellincarico; 5)proporzione tra compensi erogati allincaricato e le utilità conseguite dallamministrazione.

4 I paletti della Corte entro cui poter effettuare conferimenti esterni alle p.a. tre condizioni di legalità: 1)interesse pubblico 2)causa del potere 3)logica e imparzialità un principio generale unitariamente e pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza secondo cui lattività della p.a. deve essere svolta prioritariamente dai propri uffici, potendosi ricorrere allesterno solo in casi eccezionali e di natura transitoria un altrettanto pacifico principio secondo cui le professionalità esterne devono essereindividuate in base a criteri predeterminati, certi e trasparenti

5 … segue il conferimento di consulenze esterne deve essere segnato dalla esigenza di conseguire obiettivi predeterminati. Caratteristica dellattività negoziale volta ad ottenere la prestazione è quella di conseguire non una qualunque prestazione specialistica, ma proprio quella specifica prestazione che si rivela in grado di garantire la funzionalità e la piena operatività di in un settore (Corte Conti, sez. II giur.centr., sent. 20 marzo 2006, n. 122)

6 LA FINANZIARIA 2006 (L. n. 266/2005) 1) La spesa Il c. 11 della L. n. 311/2004 aveva stabilito che la spesa sostenuta negli anni 2005, 2006 e 2007 per incarichi esterni non dovesse essere superiore a quella sostenuta nellanno Il c. 9 L. 266/2005 prevede un taglio del 50% della spesa annua per consulenze, ma esso non è applicabile agli enti locali, come espressamente indicato al c. 12; così il c. 56, inerente la riduzione del 10% delle somme corrisposte, non è applicabile agli enti locali ai sensi del c. 64. la Finanziaria 2006 non ripropone più il limite alle specifiche spese ma indica solo un obiettivo di riduzione complessiva, tanto delle spese correnti quanto di quelle del personale, per cui gli atti di affidamento degli incarichi esterni non devono sottostare a particolari tetti ma essere adottati allinterno delle somme previste negli appositi capitoli di bilancio come rideterminati a seguito del taglio.

7 2. Il ruolo dei revisori dei conti Il c. 42 L. 311/2004 conteneva lobbligo di corredare latto di affidamento della preventiva valutazione dellorgano di revisione economico-finanziaria dellente locale. La trasmissione degli atti di affidamento alla Corte dei Conti è ora disciplinata dal c. 173 L. 266/2005, ma è legata ad atti di spesa che non riguardano gli enti locali. Essendo stato implicitamente abrogato il c. 42, non vige più lobbligo di valutazione preventiva da parte dei Revisori, per cui il provvedimento di conferimento dellincarico segue il suo solito iter procedimentale ed è compito del responsabile del Servizio finanziario, oltre che del dirigente responsabile, verificare la capienza dei relativi capitoli di bilancio.

8 3. La trasmissione degli atti alla Corte dei Conti C. 173 L. 266/2005: Gli atti di spesa relativi ai commi 9, 10, 56 e 57 di importo superiore a euro devono essere trasmessi alla Corte dei Conti per lesercizio del controllo successivo sulla gestione. Nonostante i cc. elencati non si applichino agli enti locali, la Corte dei Conti, ha ritenuto che gli Enti locali siano comunque obbligati alla trasmissione, in quanto non può esservi dubbio circa il fatto che tale rinvio debba ritenersi limitato alla sola individuazione della tipologia degli atti da trasmettere alla Corte …. (Linee guida approvate con del. Sezione delle Autonomie, 17 febbraio 2006) studi ed incarichi conferiti a soggetti esterni (c. 9) e contratti di consulenza (c. 57) = devono essere inviati alla Sezione Regionale di Controllo se il loro valore supera i 5.000

9 Gli effetti della trasmissione La L. n. 266/2006 non ha riproposto un tetto di spesa specifico per le consulenze, per cui le Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti non potranno effettuare nessun controllo su quanto gli enti spendono la trasmissione degli atti essendo finalizzata unicamenteallesercizio del controllo successivo sulla gestione (art. 3, c. 4, L. 14 gennaio 1994, n. 20; art. 148 TUEL; art. 7, c. 7, L. 5 giugno 2003, n. 131).

10 IL DL BERSANI/VISCO art. 32 DL n. 223/2006 convertito dalla L. n. 248/2006 Riscrive lart. 7, c. 6, DLgs n. 165/2001: 6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza, in presenza dei seguenti presupposti: a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati; b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. 6-bis. Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione. 6-ter. I regolamenti di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si adeguano ai principi di cui al comma 6..

11 … segue Il DL impone regole drastiche, che vanno ben oltre quanto previsto dai cc. 11 e 42 L. n. 311/2004, i quali si erano limitati a disporre che la motivazione degli atti di affidamento degli incarichi dovesse dare conto dellassenza di strutture o professionalità interne in grado di assicurare i medesimi servizi oggetto dellincarico Il DL ripropone, in parte aggiornandola, le disposizioni introdotte dal DL n. 4/2006, non tradotte in legge Il DL legifica i canoni dettati dalla Corte dei Conti

12 Obbligo di adeguamento (comma 6-ter) A) si tratta di un adeguamento ai principi e non alle disposizioni del c. 6: la formulazione è identica a quella dellart. 27, c. 1, D.Lgs. n. 165/2001 e dellart. 111 TUEL B) si tratta inoltre di un adeguamento dei regolamenti di cui allart. 110, c. 6, TUEL, il quale però fa riferimento a un regolamento non meglio identificato. Sarà il regolamento sullordinamento degli uffici e dei servizi? Questo è indicato solo nel caso di affidamento di incarichi a contratto (c. 2) E lecito immaginare che la formulazione sia volutamente generica onde lasciare allautonomia locale la scelta della fonte regolamentare più idonea. Dunque? Essendo lattribuzione di incarichi esterni competenza dei dirigenti, la relativa disciplina potrebbe trovare migliore allocazione proprio nel regolamento sullordinamento degli uffici e dei servizi, anche alla luce dellart. 89, c. 2, TUEL, che annovera come prima materia di disciplina regolamentare le responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell'espletamento delle procedure amministrative (lett. a)

13 … segue C) lobbligo di adeguamento si riferisce al c. 6 ma non si estende al c. 6-bis, che obbliga le p.a. a disciplinare e rendere pubbliche procedure comparative per il conferimento degli incarichi. Siamo dunque esonerati? La diversità di trattamento deriva dai vincoli costituzionali, ma principi di carattere generale protendono nel senso della necessità di adottare criteri di riferimento, tramite per esempio un Regolamento di disciplina degli incarichi di collaborazione esterna

14 La pubblicità degli incarichi Lart. 1, c. 127, L. n. 662/1996 obbliga le p.a. che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano incarichi di consulenza per i quali è previsto un compenso a pubblicare elenchi nei quali sono indicati i soggetti percettori, la ragione dellincarico e lammontare erogato. Copia degli elenchi è trasmessa semestralmente al Dipartimento della Funzione pubblica. Alle p.a. inadempienti è fatto divieto di conferire nuovi incarichi (c. 131). Detto obbligo è ripreso dallart. 53, c. 14, D.Lgs. n. 165/2001, che torna a imporre di comunicare semestralmente alla Funzione pubblica lelenco dei collaboratori esterni, con lindicazione della ragione dellincarico e dellammontare dei compensi corrisposti. Lart. 34, c. 2, DL n. 223/2006 aggiunge un periodo al c. 14 cit. e così impone alle p.a. di rendere noti mediante inserimento nelle proprie banche dati accessibili al pubblico per via telematica, gli elenchi dei propri consulenti indicando loggetto, la durata e il compenso dellincarico.

15 LE COLLABORAZIONI COORDINATE E CONTINUATIVE (CO.CO.CO.) Le p.a. possono continuare a stipulare contratti di co.co.co. senza tener conto dei limiti introdotti dalla Legge Biagi, per espressa previsione dell'art. 6 L. 14 febbraio 2002, n. 30 e dell'art. 1, c. 2, D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276, mantenendo a riferimento l'art. 409, n. 3, c.p.c. (CM Lavoro e politiche sociali, 8 gennaio 2004, n. 1) Le co.co.co. continuano ad essere consentite alle p.a. anche perché esplicitamente contemplate al c. 198 L. n. 266/2005 e allart. 7, c. 6, D.Lgs. n. 165/2001 nel testo modificato dallart. 32 DL n. 223/2006 convertito dalla L. n. 248/2006

16 … segue Prima del DL n. 223/2006, punto di riferimento è stata la deliberazione 15 febbraio 2005, n. 6/CONTR/05 della Corte dei Conti, Sezioni Riunite in sede di controllo, secondo cui le co.co.co.: sono utilizzabili per le esigenze ordinarie proprie del funzionamento delle strutture amministrative e non riguardano perciò il ricorso agli incarichi esterni; devono comunque essere congruamente motivate in ordine alla mancanza di strutture e/o personale interno, al compenso (che deve essere strettamente correlato ai compiti affidati), agli obiettivi (che devono essere rispondenti ai fini dellente), alla durata certa Le co.co.co., secondo il giudizio della Corte, possono essere attivate per sopperire anche a un deficit meramente quantitativo e non necessariamente qualitativo di personale interno, essendo destinate a supportare lattività ordinaria dellente. Questo però non vuol dire che esse siano strumento ordinario di acquisizione di manodopera, come tali alternativi alla costituzione di rapporti di lavoro subordinato sia a tempo indeterminato che determinato: essendo rapporti di collaborazione esterna rimangono comunque eccezionali rispetto agli altri strumenti, anche se possono essere adoperati per la provvista di professionalità medio- basse.

17 LA NETTA DEMARCAZIONE Si ha dunque una diversità di regime: le consulenze rientrano nellalveo dellart. 7, c. 6, DLgs. n. 165/2001 e dellart c. 6, TUEL e nelle limitazioni poste dalle Finanziarie le co.co.co. Stanno entro lampio cappello indicato dalla Corte con la deliberazione n. 6/CONTR/05 del La Funzione Pubblica è stata protagonista del ripensamento: - Circolare 15 luglio 2004, n. 4 - Circolare 15 marzo 2005

18 Art. 32 DL n. 223/2006 Il quadro legislativo di riferimento cambia profondamente: il nuovo c. 6 dellart. 7 D.Lgs. n. 165/2001 esplicitamente si riferisce a tutti i contratti di collaborazione esterna (così la rubrica), compresi quelli di natura … coordinata e continuativa E lecito concludere che detto c. contiene tutta intera la disciplina di principio sulla base della quale le p.a. possono conferire incarichi esterni di qualsiasi natura

19 Ma è proprio così? La modifica al c. 6 dellart. 7 è inserita allinterno del Capo II del Titolo II di un decreto dedicato al contenimento e alla razionalizzazione della spesa pubblica: la novazione non può non essere letta in diretta relazione allimpegno per determinare una stretta alle collaborazioni esterne (che poi era lo stesso obiettivo del DL n. 4/2006) La Relazione tecnica al DL precisa: La disposizione non comporta oneri ma è, al contrario, volta alla riduzione della spesa sostenuta dalle pubbliche amministrazioni per le collaborazioni occasionali o coordinate e continuative. Tale finalità, che i più recenti interventi di finanza pubblica perseguono sul piano finanziario attraverso la riduzione della spesa relativa, viene perseguita parallelamente dalla norma proposta, sul piano sostanziale, mediante lindividuazione di criteri più restrittivi per il conferimento degli incarichi medesimi.

20 DUNQUE Con la nuova formulazione del c. 6 dellart. 7 – e col connesso obbligo di adeguamento imposto agli enti locali – si delinea un regime unico per tutte le forme di collaborazione esterna. Pertanto, anche le co.co.co. possono essere attivate solo quando: il conferimento riguarda esperti di provata competenza loggetto della prestazione corrisponda alle competenze dellente ma anche ad obiettivi e progetti specifici vi sia stato un accertamento oggettivo della impossibilità di utilizzare personale interno la prestazione sia temporanea e altamente qualificata siano stati preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione

21 QUALI SONO LE NOVITA Sostanzialmente due: 1)si elimina la distinzione tra consulenze e co.co.co., perché anche queste ultime sono legate alle prestazioni altamente qualificate ( legislatore vs. Corte dei Conti) 2) tenuto conto che l'oggetto della prestazione deve corrispondere ad obiettivi e progetti specifici e determinati, nei fatti ci si incammina verso il superamento del dualismo pubblico/privato nellapplicazione della L. Biagi: per cui anche nel pubblico le co.co.co. fanno posto alle co.co.pro., ma meglio sarebbe identificarle come co.co.ob., perché: - ancora non può parlarsi di armonizzazione ai sensi dellart. 86, c. 8, D.Lgs. n. 276/ permangono numerose diversità tra i due istituti

22 SE COSI E rientra in pieno vigore la Circolare della Funzione pubblica 15 luglio 2004, n. 4, che a conti fatti torna ad essere un punto di riferimento in materia

23 Ma.. la Corte dei Conti della Toscana/1 Con il parere n. 7 del 14 novembre 2006 dissente da tale impostazione e riafferma le proprie indicazioni Restano escluse le cococo aventi ad oggetto prestazioni che presentano un contenuto professionale ordinario ovvero privo della particolare competenza specialistica degli incarichi di studio, ricerca e consulenza

24 La Corte dei Conti della Toscana/2 Tali rapporti – disciplinati come rapporti di lavoro autonomo (o parasubordinato) di media professionalità (art. 409, n. 3 del codice di procedura civile; art. 61 d. lgs. 10 settembre 2003, n. 276) - trovano una specifica disciplina nellart. 1, comma 116 della citata legge 311/2004 e, in quanto caratterizzati dalla continuità della prestazione e da un potere di direzione dellamministrazione, sono utilizzabili per le esigenze ordinarie proprie del funzionamento delle strutture amministrative.

25 La Corte dei Conti della Toscana/3 Nel caso in cui occorra far fronte ad un deficit di natura quantitativa e non qualitativa, resta pertanto ancora possibile utilizzare tali forme di collaborazione accanto ad altre figure flessibili di rapporto di lavoro, i cui contratti non devono essere trasmessi alle Sezioni regionali di controllo.

26 QUAL E IL MESSAGGIO del legislatore nella interpretazione della Funzione Pubblica? Premessa posta al Titolo I del CCNL , Flessibilità del rapporto di lavoro: permettendo altresì il superamento del ricorso alle collaborazioni continuate e coordinate nellespletamento delle attività istituzionaliIn relazione alla nuova disciplina delle norme flessibili di rapporto di lavoro introdotte dal presente contratto, le parti sottolineano la particolare e significativa rilevanza di tali strumenti di gestione delle risorse umane che, nonostante il loro carattere di sperimentalità, offrono agli enti ampi margini di gestione diretta dei servizi, permettendo altresì il superamento del ricorso alle collaborazioni continuate e coordinate nellespletamento delle attività istituzionali. Quello che il legislatore chiede alle autonomie locali è da un lato di concorrere alla riduzione della spesa pubblica, dallaltro – e coerentemente – di interpretare e utilizzare in maniera corretta gli strumenti messi a disposizione per la gestione delle risorse umane. Una utile guida in tal senso è senza dubbio la Circolare della Funzione Pubblica 2 maggio 2006, n. 3 (Gazz. Uff. n. 141 del ), emanata proprio per fornire puntuali indicazioni sul corretto utilizzo di tutti gli strumenti gestionali che lordinamento ha individuato e sulla responsabilità che grava sul personale dirigenziale.

27 GLI STRUMENTI ESIGENZE PERMANENTI mobilità reclutamento (assunzioni a tempo indeterminato), anche nella forma di progressionI verticalI o di assunzioni obbligatorie ESIGENZE TEMPORANEE contratti a tempo determinato contratti di formazione e lavoro che possono essere attivati solo per esigenze temporanee ed eccezionali e previo esperimento di: -procedure inerenti assegnazione di personale anche temporanea -somministrazione a tempo determinato -esternalizzazione -appalto dei servizi

28 … segue Nella passata esperienza avevamo semplicemente preposto le co.co.co. a questi strumenti, dimenticandoci che non sono forme di assunzione ma di collaborazione esterna Il DL fa chiarezza sulla differenza tra forme di assunzione e collaborazioni esterne Le co.co.co. non sono forme alternative di assunzione ma strumenti per trovare sul mercato professionalità e saperi non disponibili allinterno: non sostituiscono dipendenti ma integrano il lavoro dufficio con contributi di alta specializzazione Risalta ancora di più levidenza che i soggetti cui viene conferito un contratto di co.co.co. non sono incardinati nellente e quindi non possono rappresentarlo o assumere atti per suo conto.

29 … segue Con la differenziazione tra assunzione e consulenza, la legge ci richiama alluso corretto degli strumenti di gestione del personale Diverse sono le fonti di disciplina: -gli strumenti indirizzati alle assunzioni si troveranno nella programmazione dei fabbisogni di personale (Circ. n. 3/2006) -gli strumenti per le collaborazioni esterne si troveranno invece nel PEG e nel Piano dettagliato degli obiettivi Diversa lallocazione delle spese (vedi progetto SIOPE)

30 CHE FARE? Il legislatore ci costringe a utilizzare in maniera corretta gli strumenti di gestione del personale, anche per arginare la progressiva erosione della spesa. Occorre dunque investire ancora su: -maggiore sfruttamento delle nuove tecnologie (e-government, e-procurement, e- learning) - centralità della formazione del personale -migliore allocazione delle RU nelle strutture interne mediante una valutazione dei fabbisogni che non sia incrementale e meramente razionale ma strategica -ridefinizione dei profili professionali (per es. nella logica delle competenze) -confronto con le esternalizzazioni -snellimento e razionalizzazione delle strutture organizzative