1 CORSO DI FORMAZIONE ECONOMIA – FINANZA – POLITICHE FISCALI FIRENZE Centro Studi 17 novembre 2010 LAUTONOMIA DEGLI ENTI TERRITORIALI TRA RIFORME ISTITUZIONALI E FEDERALISMO FISCALE Tavole a cura di Stefano Colotto Dipartimento Confederale Riforme Istituzionali – Cisl Nazionale

2 IL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO Avvicinare lo Stato al cittadino: decentrare e semplificare LE LEGGI BASSANINI LEGGE 59 / 1997 Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle regioni e agli enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa

3 IL TRASFERIMENTO DELLE COMPETENZE AMMINISTRATIVE DALLO STATO ALLE REGIONI LEGGE DELEGA 59 / 1997 (Bassanini 1) Lo Stato mantiene la competenza sulle materie più importanti Sulle altre materie mantiene una funzione regolatrice e di raccordo non di gestione, nonché i poteri sostitutivi Il decentramento di competenze amministrative dello Stato deve seguire alcuni Principi Generali = Sussidiarietà – Organicità – Completezza – Omogeneità – Adeguatezza DECRETO LEGISLATIVO 112 / 1998 in materia di = Principi Generali Sviluppo Economico e Attività produttive Territorio Ambiente Infrastrutture Servizi alla Persona e alla Comunità Polizia Amministrativa regionale e locale

4 IL TRASFERIMENTO DELLE COMPETENZE AMMINISTRATIVE DALLE REGIONI AGLI ENTI LOCALI (PROVINCE E COMUNI) LE LEGGI REGIONALI attuative del Dlgs 112 / 1998 Le Regioni mantengono nei confronti degli Enti locali poteri di coordinamento, vigilanza, controllo e i poteri sostitutivi

5 IL TRASFERIMENTO DELLE RISORSE FINANZIARIE, UMANE E STRUMENTALI NECESSARIE PER ESERCITARE LE COMPETENZE TRASFERITE I DPCM SUI TRASFERIMENTI INDIVIDUAZIONE – QUANTIFICAZIONE DELLE RISORSE (Stima preventiva) : Mld di lire – unità di personale (poi ristimate in ) TRASFERIMENTO DI RISORSE (dati effettivi) : Circa Mld di lire (19 Mln di euro) unità di personale (ovvero circa il 70 % al netto del Corpo Forestale) RISORSE ECONOMICHE = FINANZA DERIVATA RISORSE UMANE = PROTOCOLLO GENERALE SULLA MOBILITA

6 I PROBLEMI DELLA FASE ATTUATIVA Neocentralismo Regionale Difficile applicazione del Principio di Sussidiarietà Ritardi nei trasferimenti delle competenze / delle risorse Duplicazione di competenze Catasto, Corpo Forestale, Istruzione Il principio costo zero Il monitoraggio

7 MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE (LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001) Dare una nuova cornice istituzionale e costituzionale alle Regioni ARTICOLO 114 : GLI ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA REPUBBLICA La Repubblica E COSTITUITA dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato ARTICOLO 117 : LA FUNZIONE LEGISLATIVA COMPETENZA LEGISLATIVA ESCLUSIVA DELLO STATO COMPETENZA LEGISLATIVA CONCORRENTE STATO / REGIONI COMPETENZA LEGISLATIVA GENERALE DELLE REGIONI Le Regioni acquisiscono nuove importanti competenze legislative, resta allo Stato centrale la competenza sulle materie più importanti che devono essere disciplinate in modo uniforme su tutto il territorio nazionale

8 MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE (LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001) Le garanzie di unitarietà del sistema, il federalismo cooperativo e solidale ARTICOLO 117 lettera m) Lo Stato ha legislazione esclusiva su … la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ARTICOLO 120 comma 2 Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni … quando lo richiedono la tutela dell unità giuridica, o dell unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali …

9 MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE (LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001) ARTICOLO 116 : IL FEDERALISMO A VELOCITA DIFFERENZIATA Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia concernenti: le materie di legislazione concorrente alcune materie di legislazione esclusiva dello Stato (giustizia di pace; norme generali istruzione; tutela dell ambiente e dei beni culturali) possono essere attribuite alle Regioni con legge dello Stato su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli Enti locali, nel rispetto dei principi di cui all articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa tra lo Stato e la Regione interessata

10 MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE (LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001) ARTICOLO 118 : SUSSIDIARIETA VERTICALE E SUSSIDIARIETA ORIZZONTALE Dallo Stato a Regioni ed Enti locali, dal pubblico al privato LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE SONO ATTRIBUITE AI COMUNI, SALVO CHE, PER ASSICURARNE L ESERCIZIO UNITARIO SIANO CONFERITE A PROVINCE CITTA METROPOLITANE REGIONI E STATO STATO REGIONI CITTA METROPOLITANE PROVINCE E COMUNI FAVORISCONO L AUTONOMA INIZIATIVA DEI CITTADINI SINGOLI E ASSOCIATI PER LO SVOLGIMENTO DI ATTIVITA DI INTERESSE GENERALE

11 MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE (LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001) Consentire alle Regioni e agli Enti locali di finanziare integralmente le nuove funzioni ARTICOLO 119 : IL FEDERALISMO FISCALE COMUNI PROVINCE CITTA METROPOLITANE E REGIONI HANNO AUTONOMIA FINANZIARIA DI ENTRATA E DI SPESA LE RISORSE AUTONOME VENGONO GARANTITE TRAMITE: * TRIBUTI ED ENTRATE STABILITI ED APPLICATI IN PROPRIO * COMPARTECIPAZIONE AL GETTITO DI TRIBUTI ERARIALI RIFERIBILI AL LORO TERRITORIO TRAMITE LEGGE DELLO STATO VIENE ISTITUITO UN FONDO PEREQUATIVO SENZA VINCOLO DI DESTINAZIONE PER I TERRITORI CON MINORE CAPACITA FISCALE PER ABITANTE LO STATO PUO DESTINARE RISORSE AGGIUNTIVE E EFFETTUARE INTERVENTI SPECIALI PER PROMUOVERE LO SVILUPPO O PER RIMUOVERE SQUILIBRI

12 IL REFERENDUM COSTITUZIONALE DEL GIUGNO 2006 La Cisl ha detto No per ragioni di merito e per ragioni di metodo NO ALLA DEVOLUTION COMPETENZA LEGISLATIVA ESCLUSIVA DELLE REGIONI SU (articolo 117): ASSISTENZA E ORGANIZZAZIONE SANITARIA ORGANIZZAZIONE SCOLASTICA, GESTIONE DEGLI ISTITUTI SCOLASTICI E DI FORMAZIONE DEFINIZIONE DELLA PARTE DEI PROGRAMMI SCOLASTICI E FORMATIVI DI INTERESSE SPECIFICO DELLA REGIONE POLIZIA LOCALE OGNI ALTRA MATERIA NON ESPRESSAMENTE RISERVATA ALLA LEGISLAZIONE DELLO STATO

13 I PRINCIPALI PROBLEMI DELLA FASE ATTUATIVA 1) ATTUARE LA RIFORMA DEL 2001 (leggi ordinarie) PROCEDERE ALL ATTUAZIONE DEL TITOLO V ATTUARE IL FEDERALISMO FISCALE (articolo 119) CODICE DELLE AUTONOMIE INTEGRARE LA COMMISSIONE PARLAMENTARE PER LE QUESTIONI REGIONALI 2) INTEGRARE E CORREGGERE LA RIFORMA DEL 2001 (leggi costituzionali) PREVEDERE LA CAMERA DELLE REGIONI / SENATO FEDERALE CHIARIRE LA LEGISLAZIONE CONCORRENTE

14 IL CODICE DELLE AUTONOMIE Delega al Governo per l individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell ordinamento regionale e degli ee.ll., trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle AA.LL., razionalizzazione delle Province e degli UTG. FINALITA E INDIRIZZI GENERALI Definire un assetto chiaro ed univoco delle competenze amministrative Adeguare l ordinamento degli enti locali al Titolo V della Costituzione Istituire le città metropolitane FUNZIONI FONDAMENTALI DEGLI ENTI LOCALI Tramite decreti legislativi il Governo individua le funzioni ordinamentali inerenti l esistenza e l organizzazione dell ente e le funzioni gestionali attinenti l esercizio dei compiti che sono essenziali per la collettività amministrata FUNZIONI PROPRIE DEGLI ENTI LOCALI Sono compiti ulteriori, che gli enti locali possono assumere tramite delibera del Consiglio regionale, nel rispetto di alcuni principi e di alcuni parametri di virtuosità

15 PROPOSTE CISL DI SEMPLIFICAZIONE DEI LIVELLI ISTITUZIONALI Riduzione Consigli e Giunte Eliminazione del livello provinciale Città Metropolitane e Conferenze di Comuni Associazionismo intercomunale Comunità Montane e Unioni di comuni montani Codice delle Autonomie: difensori civici comunali, circoscrizioni comunali, consorzi di funzioni Aziende municipalizzate

16 LEGGE 42 / 2009 PRINCIPI E CRITERI DIRETTIVI AUTONOMIA finanziaria di regioni ed enti locali RESPONSABILIZZAZIONE finanziaria di tutti i livelli di governo Superamento della della spesa storica in favore della SPESA STANDARD Previsione di PREMI o SANZIONI in base all efficienza e virtuosità CORRELAZIONE tra prelievo fiscale e beneficio per le funzioni svolte sul territorio Esclusione di DOPPIA IMPOSIZIONE sul medesimo presupposto Possibilità per le regioni di istituire tributi regionali o locali SEMPLIFICAZIONE / EFFICIENZA / TRASPARENZA / FLESSIBILITÀ del sistema tributario

17 LEGGE 42 / 2009 AUTONOMIA FINANZIARIA DELLE REGIONI - TRIBUTI a) Tributi propri derivati (istituiti da leggi statali es. Irap) b) Tributi propri propri (istituiti dalle regioni con proprie leggi es. tasse di scopo) c) Addizionali su basi imponibili di tributi erariali (es. Irpef) - COMPARTECIPAZIONI al gettito di tributi erariali (es. Iva) - FONDO PEREQUATIVO vengono soppressi i trasferimenti statali

18 LEGGE 42 / 2009 L AUTONOMIA serve a finanziare: - SPESE ESSENZIALI inerenti i diritti fondamentali di cui all art. 117, IIc. lettera m), della Costituzione, tra cui sanità, assistenza, istruzione, trasporto pubblico locale -SPESE NON ESSENZIALI (tutte le altre) -SPESE SPECIALI (contributi speciali,finanziamenti Ue, cofinanziamenti nazionali) Le SPESE ESSENZIALI vengono quantificate ai COSTI STANDARD associati ai livelli essenziali delle prestazioni e solo per queste la copertura finanziaria deve essere integrale in ogni regione

19 LEGGE 42 / 2009 PEREQUAZIONE PER LE REGIONI I decreti attuativi stabiliscono entità e riparto del fondo per le regioni con minore capacità fiscale per abitante (è alimentato dalla compartecipazione all Iva) la perequazione contribuisce all INTEGRALE COPERTURA delle sole SPESE ESSENZIALI, definite al COSTO STANDARD per le altre spese la perequazione è commisurata alla capacità fiscale e riduce le differenze tra i territori senza alterarne la graduatorie Vengono soppressi i trasferimenti statali

20 LEGGE 42 / 2009 AUTONOMIA FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI I decreti attuativi regoleranno il finanziamento delle SPESE FONDAMENTALI, NON FONDAMENTALI e SPECIALI (contributi speciali, ecc..), relative alle funzioni fondamentali e non fondamentali, come definite nel Codice delle Autonomie Le SPESE FONDAMENTALI (art. 117 lettera p Cost.) saranno finanziate integralmente in base al costo standard con: TRIBUTI PROPRI COMPARTECIPAZIONI al gettito di tributi erariali e regionali ADDIZIONALI al gettito di tributi erariali e regionali FONDO PEREQUATIVO Vengono soppressi i trasferimenti statali e regionali

21 LEGGE 42 / 2009 LA PEREQUAZIONE PER GLI ENTI LOCALI Nel bilancio della regione vengono previsti due fondi, uno per i comuni uno per le province e le città metropolitane, alimentati da un fondo perequativo dello Stato La perequazione contribuisce alla copertura integrale solo delle spese relative alle FUNZIONI FONDAMENTALI Per le FUNZIONI NON FONDAMENTALI il fondo interviene solo per ridurre le differenze tra le capacità fiscali degli enti In caso di inottemperanza della regione nel trasferimento dei fondi lo Stato esercita il potere sostitutivo (art. 120 Cost.)

22 LEGGE 42 / 2009 GLI INTERVENTI SPECIALI Gli interventi a carico dello Stato, previsti dal IV comma dell articolo 119 della Costituzione, rispondono agli obiettivi della promozione dello sviluppo economico, della coesione e solidarietà sociali della rimozione degli squilibri economici e sociali e sono finanziati con: Contributi speciali a carico del bilancio dello Stato Finanziamenti della UE Cofinanziamenti nazionali

23 LEGGE 42 / 2009 CITTA METROPOLITANE E ROMA CAPITALE Il finanziamento delle funzioni delle città metropolitane avverrà tramite: Tributi ed entrate propri assegnati dalla legge statale Il riconoscimento della facoltà di istituire tributi nelle materie rientranti nelle loro funzioni fondamentali Appositi decreti assegneranno a Roma: Risorse per esigenze connesse alla funzione di capitale Specifiche quote aggiuntive di tributi erariali Un commisurato patrimonio

24 VALUTAZIONI CISL ASPETTI POSITIVI: Provvedimento necessario ed urgente / Superamento del pdl regione Lombardia Solidarietà assicurata per i lep e per le funzioni fondamentali Correlazione tra prelievo e beneficio = riconoscibilità Spesa Standard / Risparmi e Responsabilizzazione/Costi Efficienti e Servizi Adeguati ASPETTI PROBLEMATICI O DA APPROFONDIRE Mancanza di una banca dati condivisa La definizione dei costi standard / tempi lunghi per il passaggio Evitare inasprimenti della pressione fiscale complessiva La perequazione per le spese diverse dai livelli essenziali La perequazione per gli enti locali è sostanzialmente orizzontale Assicurare l aggiuntività degli interventi speciali Interventi contraddittori del Governo (ICI, FAS) Necessità di confronto sui decreti attuativi = IL METODO DELLE RIFORME SUSSIDIARIETA / AUTONOMIA / PEREQUAZIONE / SOLIDARIETA

25 DECRETO LEGGE 78 / 2010 (Manovra luglio) REGIONI – ENTI LOCALI Taglio ai trasferimenti equivalente all entità del contributo richiesto dalla manovra: Regioni statuto ordinario : 4 mld nel 2011 e 4,5 mld annui a decorrere dal 2012 Regioni statuto speciale e Province autonome di Trento e Bolzano: 500 mln nel 2011 e 1 mld annuo a decorrere dal 2012 Province : 300 mln nel 2011 e 500 mln annui a decorrere dal 2012 Comuni : 1,5 mld nel 2011 e 2,5 mld annui a decorrere dal 2012

26 L AUTONOMIA NEI DECRETI LEGISLATIVI ATTUATIVI DELLA LEGGE 42 / 2009 DECRETO L.VO AUTONOMIA FINANZIARIA COMUNI (Comm. Bicamerale) IMU ( mln) : Imposta sui redditi immobiliari (cedolare affitti + irpef) Imposta sui trasferimenti immobiliari ( registro, ipotecaria, catastale) Imposta patrimoniale (ici seconda casa) GESTIONE RIFIUTI Tarsu, Tia (7.500 mln) + IMPOSTE SUI REDDITI addizionale irpef, compartecipazione irpef (3.500 mln) + TRIBUTI PREESISTENTI tosap, addizionale energia elettrica (3.000 mln) PROBLEMI : trasferimenti da trasformare in tributi maggiori dove le basi imponibli sono più basse stock immobiliare, vitalità mercato, livello rendite catastali, affitti = diversificazione

27 L AUTONOMIA NEI DECRETI LEGISLATIVI ATTUATIVI DELLA LEGGE 42 / 2009 DECRETO L.VO AUTONOMIA REGIONI E PROVINCE E DETERMINAZIONE COSTI E FABBISOGNI STANDARD SANITA (C.Unif.) soppressione trasferimenti statali possibilità per regioni di innalzare addizionale Irpef fino al 3% (1,4% fino euro) i trasferimenti (soppressi) sono proporzionati agli abitanti, il gettito Irpef è proporzionato alla ricchezza, non omogenea sul territorio possibilità per regioni di ridurre/azzerare Irap la riduzione / azzeramento dell Irap è possibile solo nei territori con maggiore capacità fiscale, quelli che non potranno ridurla diventeranno meno attrattivi per le imprese il fondo perequativo per le regioni è alimentato dalla compartecipazione Iva (senza fissare aliquota) nelle regioni il fondo perequativo per le funzioni essenziali assicura la copertura integrale a costi standard, per le altre riduce la differenza di capacità fiscale negli enti locali il fondo perequativo è gestito dalle regioni, si basa su un indicatore di fabbisogno finanziario e su un indicatore di fabbisogno infrastrutturale (non definito)

28 per la sanità si fa riferimento alla spesa efficiente pro capite e non alla spesa efficiente per singola prestazione la spesa pro capite è pesata (per classi di età) e fa riferimento a 3 regioni benchmark: rischio di restare ancorati alla spesa storica si fa riferimento ai costi standard solo della sanità, non delle altre funzioni fondamentali : assistenza, istruzione, trasporto pubblico locale, per le quali non sono ancora definiti i lep e i lea la partita degli interventi speciali previsti dal IV comma dell articolo 119 (finanziamenti ordinari e aggiuntivi per la promozione dello sviluppo territoriale, della coesione sociale e solidarietà sociale) non è affrontata dal decreto non viene affrontato il nodo di un regime differenziato per le regioni a Statuto Speciale

29 LA CISL E IL FEDERALISMO COOPERATIVO E SOLIDALE Il forte interesse e la costante attenzione della Cisl nei confronti del tema delle Riforme Istituzionali sono determinati dalla loro portata generale in termini d assetti e di equilibri istituzionali e dalle immediate ricadute sulla società civile, sul mondo del lavoro, sul sistema dei diritti. La Cisl, già da tempo, alla luce delle profonde trasformazioni economiche e sociali che attraversano il nostro Paese, della necessità di ancorare sempre di più le scelte di governo alle comunità e al territorio, ha delineato i contorni della sua scelta regionalista ed autonomista, che segue linee guida ben definite: -una nuova idea di Stato, in grado di valorizzare le diversità nel quadro dell unità nazionale, senza aggravare, ma anzi riducendo nel nome di una cooperazione solidale, i conflitti e gli squilibri tra le varie aree del Paese -il recupero della dimensione locale come luogo di partecipazione e di democrazia, aperto alla costituzione di una nuova identità nazionale, europea, mondiale -una nuova articolazione dei poteri che si fondi su una compita realizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale e verticale, per una piena valorizzazione delle autonomie locali e dei cittadini, sia come singoli sia in forma associata