Opacità: quanto ci costi? Innocenza Zaffina Corte dei conti Auditorium della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia Udine - 28 febbraio 2011

La trasparenza e cultura della responsabilità (accountability) La nozione di ’accountability” presuppone: 1. la trasparenza: chiarire la mission e garantire l’accessibilità alle informazioni, in primo luogo per i cittadini, anche in quanto utenti del servizio. La trasparenza include la predisposizione del bilancio e di strumenti di comunicazione volti a rendere visibili decisioni, attività e risultati delle PA; 2. la responsabilità o “responsività”: rendere conto di scelte, comportamenti e azioni e rispondere agli interessi degli stakeholder; 3. la compliance: il rispetto delle norme, sia nel senso di garantire la legittimità dell’azione amministrativa sia nel senso di adeguare l’azione amministrativa agli standard definiti dalle leggi e dai regolamenti.

L’evoluzione del principio di trasparenza nella Pubblica amministrazione Il sistema PA e… le procedure trasparenti: il procedimento amministrativo e le procedure ad evidenza pubblica l’organizzazione trasparente: il responsabile del procedimento, gli URP, la comunicazione istituzionale, l’accessibilità totale di ogni aspetto dell’organizzazione le responsabilità: il ciclo della performance

Dalla legge 241/90 alla l. 15/2005: le declinazioni del principio di trasparenza La legge sul procedimento amministrativo (l. 241/90 e succ. modifiche) diventa espressione del p. di trasparenza mediante svariati strumenti: dall’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi (art. 3), all’obbligo di comunicazione del responsabile del procedimento (art. 5 comma 3) al diritto di accesso (art. 22 ). Il principio di pubblicità è espressione di un più generale principio di trasparenza (la cd. casa di vetro) Va ascritta alla legge 15 del 2005 l’introduzione del principio di trasparenza quale ulteriore parametro dell’azione amministrativa.

Dalla tecnocrazia alla trasparenza come livello essenziale delle prestazioni: il dialogo con i cittadini Da una visione burocratica/tecnocratica delle PA “autolegittimata” a una visione di PA responsabile, coinvolta nell’attuazione degli obiettivi di programmazione strategica (politica) e “dialogante” con i cittadini La legge 15/2009 (cd. Brunetta): la trasparenza intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle PA, degli indicatori gestionali e relativi all’utilizzo delle risorse, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione per favorire forme diffuse di controllo

Tutto ciò cosa comporta? Coinvolgimento: dei cittadini che devono essere messi in grado di conoscere gli obiettivi delle pa e delle istituzioni e le modalità di utilizzo delle risorse pubbliche (il bilancio sociale) delle amministrazioni del sistema dei controlli interni ed esterni (controllo dei risultati, meccanismi premiali, sanzioni)

Il cambiamento interessa: Normativa Procedure Servizi pubblici **** Trasversalmente si collocano: L’organizzazione, i dipendenti, il sistema dei controlli interni ed esterni (che vigila su sistema contabile, patto di stabilità e coordinamento della finanza pubblica), la comunicazione interna ed esterna Il controllo politico: l’approvazione del bilancio Il controllo dei cittadini: il bilancio sociale e gli indicatori di qualità (carta dei servizi)

La posizione della Corte dei conti nei confronti dell’opacità “Il tasso di democraticità di un Paese si misura anche in relazione al grado di trasparenza dei conti in modo che il Parlamento e le assemblee rappresentative e, in ultima analisi, i cittadini siano posti in grado di “leggere” l’operato degli esecutivi titolari della gestione delle risorse finanziarie circa la rispondenza delle azioni di governo agli obiettivi definiti nella legislazione sostanziale di spesa” “Una contabilità sincera, significativa e trasparente è (..) di valido aiuto per una democratica valutazione delle scelte pubbliche specie in un periodo di penuria delle risorse. ( Presidente Luigi GIAMPAOLINO )

Le funzioni di controllo della Corte dei conti Nella sua configurazione, la nuova forma di controllo intestata alla Corte dei conti sviluppa (Corte Costituzionale sentenza n. 267 del 2006) il quadro delle misure necessarie per garantire la stabilità dei bilanci ed il rispetto del patto di stabilità interno, prescritti dall’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, controllo che assume anche i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest’ultimo, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario e dell’osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può garantire. Il contributo che il controllo dà alla trasparenza (la cui esigenza è stata a grandi lettere ribadita anche dal recente d.lgs. 150/2009,), effetto a un tempo intrinseco e fondante del controllo, sinergico con la rappresentanza politica, assicurato dalla posizione di terzietà, pubblicità e imparzialità dell’attività svolta dalla Corte dei conti. Gli effetti della trasparenza possono anche definirsi “preventivi”, nel senso che il controllo sulla gestione, se rettamente inteso e propriamente esercitato, si proietta non sul passato (sul quale insistono anche sanzioni altrui), ma nel futuro, perseguendo il fine di segnalare per tempo agli organi competenti (ed alle collettività) i rischi, o, ancor più spesso, i sintomi di rischio che minacciano gli equilibri finanziari, o, più in generale, la sana gestione. ( Presidente della Corte dei conti - Luigi GIAMPAOLINO )

I costi dell’opacità I costi per le pa e per le istituzioni I costi per i cittadini e per gli operatori (investitori) I costi per il sistema regionale e statale

I rischi/costi dell’opacità per le istituzioni e per le pa La mancanza di trasparenza può comportare quella che in linguaggio economico è definita “esternalità negativa”. Possono rientrare in questa definizione: I rischi reputazionali (nessuna amministrazione è ormai esente dalle conseguenze della violazione del patto sociale con i cittadini) I rischi legali per il contenzioso amministrativo, civile, contabile (es. violazione delle regole della concorrenza; le richieste di risarcimento danni per disservizio) Prezzi di beni e servizi non in linea con quelli che si sarebbero formati in presenza di un vero e proprio confronto competitivo come ben evidenziato nei procedimenti dell’Autorità Antitrust (lievitazione dei costi sopportati dalle PA e dalle comunità amministrate) La responsabilità erariale per la liquidazione del corrispettivo per gli incarichi in mancanza di pubblicazione degli stessi Negli aspetti più patologici i reati di corruzione e concussione, e i rischi di collusione tra amministrazione e criminalità organizzata. Come indicato dall’OCSE, la trasparenza (insieme alla responsabilità e alla cd. “efficienza amministrativa” e alla concorrenza) si configura come elemento chiave nella prevenzione dei fenomeni corruttivi

I costi per i cittadini e per gli operatori (investitori) 1/2 Il diritto a non perdere tempo e l’accessibilità alle informazioni e ai servizi Il paradosso di un’amministrazione troppo informatizzata (“scusi, ma non ha ancora la mail?”) Le amministrazioni come “labirinto”: chi fa cosa? chi è competente? I siti istituzionali-vetrina versus i portali di servizi L’autocertificazione Gli sportelli unici e gli URP

I costi per gli operatori e gli investitori (2/2) le violazioni dei principi di concorrenza e di pubblicità possono comportare danni alle imprese per perdita da chance e conflitti di interesse le scelte di investimento possono essere orientate dalla maggiore o minore trasparenza e dalla semplificazione. Risentono dei costi da “burocrazia”

La percezione del rischio La trasparenza come criterio di valutazione per la credibilità del sistema regionale e del sistema Italia Il ruolo dei mercati (nazionali e internazionali) e la fiducia degli investitori nei confronti del debito pubblico (bor, boc, btp). La percezione del rischio L’opacità influenza la fiducia degli investitori: un sistema poco trasparente è un sistema più rischioso: i rischi del mancato rinnovo del debito e il rischio di default

La funzione del bilancio: strumento di autorizzazione/controllo ma anche strumento di comunicazione Lo strumento principale di controllo e di comunicazione è il bilancio che consente la tracciabilità e il controllo dell’utilizzo delle risorse pubbliche e di rendicontazione dei risultati

Il rendiconto e l’attività delle PA Il rendiconto come prospetto di sintesi dell’attività amministrativa dovrà diventare sempre più trasparente nel presentare i risultati rispetto agli obiettivi prefissati Verso l’uniformità dei prospetti contabili e la comparabilità dei bilanci: un obbligo derivante dall’appartenenza all’UE e una necessità nel contesto del federalismo

La trasparenza dei conti pubblici nel contesto internazionale 1/2 Il sistema europeo dei conti nazionali e regionali (Sec95) è un sistema contabile che assicura la possibilità di effettuare comparazioni internazionali. Definizione di AP (S13): “include tutte le unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali ed è finanziata prevalentemente da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese”

Le PA italiane rappresentate secondo i criteri Sec95

La trasparenza contabile e la comparabilità dei bilanci in UE

La trasparenza dei conti pubblici nel contesto internazionale 2/2 Il FMI ha espresso un giudizio abbastanza positivo sulla Legge di contabilità e finanza pubblica (l. 196/2009) considerata il primo passo per l’allineamento della gestione delle finanze pubbliche con le best practices internazionali. Article IV Consultation 2010: “Its focus on harmonizing accounting systems, strengthening expenditure control and monitoring, and enhancing performance orientation of the budget is welcome. But the reform falls short on resolving some key issues such the establishment of a strict top-down budgeting process, the adoption of binding medium-term expenditure ceilings, the use of a credible current-policy baseline, the introduction of long-term scenarios, the (further) enhancement of transparency, and the strengthening of independent scrutiny of forecasts and policies. The law also envisages a move, over three years, toward a cash concept in budgeting (though informed by accrual-based accounting) but its pilot-based implementation implies uncertainties as to the outcome of this proposal”.

Uno studio di Bankitalia sulla trasparenza contabile È stata misurato il cd. indice di trasparenza contabile degli enti locali sulla base della velocità di regolarizzazione delle operazioni (entrate e uscite) mediante l’attribuzione del codice SIOPE http://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/econo/quest_ecofin_2/QF_48/QEF_48.pdf

L’indice di trasparenza contabile nel confronto regionale

Per i ricercatori la spiegazione di un basso indice di trasparenza “Una parziale spiegazione, confermata dai singoli episodi riscontrati nella gestione del Siope, può essere ricercata nell’atteggiamento di alcuni enti che hanno, o che rivendicano, una maggiore autonomia nei confronti delle segnalazioni da effettuare agli organismi di controllo centrali”

FMI e OCSE sulla trasparenza contabile Sia il Fondo monetario internazionale che l’Ocse hanno pubblicato manuali e linee-guida su come promuovere una maggiore trasparenza dei conti pubblici, ma fino ad alcuni anni fa non era disponibile nessun indice che permettesse di confrontare i vari paesi. Dal 2006, l’International Budget Partnership pubblica ogni due anni l’Open Budget Index, un indice che classifica i paesi in base alla quantità e alla qualità delle informazioni rese disponibili al pubblico su vari aspetti dei conti pubblici e del bilancio dello Stato. Il questionario verifica l’esistenza, il contenuto e la disponibilità per il pubblico di otto documenti di bilancio. In particolare, il documento di programmazione di medio periodo, la proposta di legge di bilancio annuale, i rapporti consuntivi sulla spesa dell’anno precedente e la valutazione della Corte dei Conti o di altri organi di controllo. L’indice è basato su un questionario completato da ricercatori indipendenti e sottoposto a un rigoroso processo di revisione che include rappresentanti del governo interessato

Cosa misura l’OBI? L'Open Budget Index classifica i paesi sulla base della quantità e qualità delle informazioni rese pubbliche su vari aspetti dei conti pubblici e del bilancio dello Stato.

Open Budget Index 2010 - Italia

L’Italia e la trasparenza contabile I risultati dell’Obi per il 2010, che per la prima volta includono l’Italia, mostrano come soltanto venti dei novantaquattro paesi esaminati rendono pubblica una quantità di dati sufficienti affinché il pubblico possa farsi un’idea chiara della situazione finanziaria e delle politiche di bilancio del governo. Ai primi posti figurano molti paesi dell’Ocse, tra cui la Nuova Zelanda, Inghilterra e Svezia, ma anche il Sud Africa. L’Italia ottiene un punteggio di 58/100, uguale a quello del Portogallo.

Sintesi del giudizio OBI L’Italia ha ottenuto un giudizio: molto buono sul sistema dei controlli soddisfacente sul sistema di rendicontazione ancora non soddisfacente sul grado di trasparenza e comprensibilità dei documenti contabili

La legge di contabilità 196 nel rapporto con le Regioni a statuto speciale Art. 1. (Principi di coordinamento e ambito di riferimento) Comma 5: “Le disposizioni della presente legge si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto di quanto previsto dai relativi statuti”.

Il bilancio e il rendiconto regionale oggi (l.r. 21/2007 e 30/2007) Dal sito della REGIONE FVG: Il nuovo modello di bilancio, oltre a recepire i principi di separazione tra politica e amministrazione, è volto a favorire una semplificazione e una maggior trasparenza del documento contabile, nonché a consentire una articolazione della spesa per centri di responsabilità in modo da rendere più efficienti le azioni di controllo e governo della spesa pubblica. Si colloca in questa logica anche la modifica apportata al sistema di classificazione delle spese: - finalità: esprime la destinazione delle risorse in relazione agli ambiti generali di intervento della Regione. Le finalità individuate sono: Attività economiche; Tutela dell'ambiente e del territorio; Gestione del territorio, Infrastrutture, trasporti, telecomunicazioni; Attività culturali, ricreative, sportive; Istruzione, formazione e ricerca; Sanità pubblica; Protezione sociale; Sussidiarietà e devoluzione; Affari istituzionali, economici e fiscali generali; Funzionamento Regione; Partite di giro. - funzione: esprime i settori di intervento in cui si articola il perseguimento delle finalità. Ad es., nell'ambito della finalità “Attività economiche” sono state individuate le funzioni: Agricoltura; Industria e artigianato; Commercio, turismo e pubblici esercizi; Cooperazione; Sistemi economici territoriali e locali; Ricerca e sviluppo, formazione, promozione; Fondo globale legislazione futura. Le ultime due funzioni sono presenti in ciascuna finalità; - titolo: classifica le spese per natura (spese correnti, spese di investimento, spese per rimborso di mutui e prestiti, spese per partite di giro); - unità di bilancio: individua un raggruppamento di attività destinate a soddisfare il medesimo bisogno della comunità o del territorio regionale; - capitolo:  rappresenta il livello elementare della spesa.

La relazione di verifica In sede di rendicontazione la Regione effettua una valutazione dei risultati raggiunti e del grado di realizzazione dei programmi regionali. Tale valutazione, organizzata secondo un’articolazione per finalità e funzioni, è oggetto di una specifica relazione di verifica allegata al rendiconto generale

Quali aspetti potrebbero essere valorizzati? La valorizzazione dei principi di chiarezza (il bilancio deve risultare di facile lettura e comprensione da parte dei cittadini, nei limiti imposti dalle regole contabili) e di pubblicità (il bilancio è portato a conoscenza della comunità regionale) (art. 3, lett. g e j, L.R. 21/2007) Nel giudizio sul Rendiconto generale della Regione, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti ha rilevato che “Il bilancio sociale risponde a sistemi di rappresentazione e valutazione che da tempo l’Unione Europea ha definito e codificato nei propri atti. Esso accompagna i documenti finanziari, ma se ne differenzia perché porta in sè una componente etica; esprime alla comunità quei valori e giustifica eventualmente i disvalori che non sono rappresentabili solo in termini finanziari, ma che tuttavia sono di interesse per la platea dei soggetti cui l’ente che lo redige fa riferimento” L’importanza di approfondire le risultanze delle gestioni fuori bilancio e delle società partecipate

Brevi cenni sulla legge di contabilità di stato: i passi compiuti… L’articolazione del bilancio di previsione e del rendiconto in missioni e programmi Il rendiconto è corredato da una nota integrativa per ciascuna amministrazione che espone i risultati e il grado di realizzazione degli obiettivi riferiti a ciascun programma e le relative risorse utilizzate.

I passi ancora da compiere verso la trasparenza (1/2) Federalismo fiscale: delega per l’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato, l'articolazione di comuni schemi di bilancio per missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale

I passi da compiere verso la trasparenza (2/2) l'adozione di un bilancio consolidato con le aziende, società od organismi controllati, secondo uno schema comune; l'adozione, a fini conoscitivi, di un sistema di contabilità economico-patrimoniale la definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio

Grazie per l’attenzione