PGT DI MILANO MECCANISMI PEREQUATIVI, TRASFERIBILITÀ DEI DIRITTI IMMOBILIARI Marcello De Carli

La programmazione dei servizi col piano dei servizi (PDS) 1 Ai sensi della LR 12/2005 il PDS è un piano “urbanistico” dei servizi, finalizzato a reperire le risorse territoriali necessarie per la domanda dei servizi. Non è il piano per lo sviluppo e la gestione dei servizi, che è di competenza sia del Comune che dei gestori dei servizi (compreso il Comune). Il PDS individua servizi (servizi localizzati) che possono essere localizzati da un Piano a lungo termine (il PGT): verde urbano e mobilità e coordina questa previsione con i grandi progetti urbani.

La programmazione dei servizi col piano dei servizi 2 Preso atto dell’inesistenza di un piano generale dei servizi alla persona, il PDS attribuisce al piano urbanistico questo ruolo e stabilisce un meccanismo di programmazione dei i servizi alla persona (servizi da localizzare), basato sui concetti di Processo continuo / Sostenibilità economica / Sussidiarietà. Il meccanismo è articolato per servizi (matrice dei servizi) e territorialmente (nuclei di interesse locale) ed è flessibile, perché giudica che i servizi alla persona non possano essere oggetto di una programmazione rigida di lungo termine, a cui corrispondano vincoli localizzativi.

La programmazione dei servizi col piano dei servizi 2 La redazione del piano urbanistico dei servizi alla persona è rinviata alla prima applicazione di questo meccanismo ed ai suoi successivi aggiornamenti. Criticità Converrebbe che la programmazione generale e urbanistica dei servizi alla persona fosse fatta anche in contraddittorio con gli enti fornitori dei servizi. Converrebbe in particolare una pianificazione urbanistica per i grandi servizi (ospedali, università, ecc, per i quali il problema fondiario è rilevante)

I meccanismi perequativi per favorire lo sviluppo di servizi 1 Come noto, la perequazione è uno strumento per acquisite le aree per servizi senza oneri per i comuni nel rispetto dell’equo trattamento delle proprietà. Il PGT di Milano applica criteri perequativi in modo innovativo,: Perequazione illimitata, con applicazione dell’indice unico nel TUC e nei procedimenti edilizi. Perequazione (sostanzialmente) per ambiti nelle aree di trasformazione.

I meccanismi perequativi per favorire lo sviluppo di servizi 2 Le aree per servizi destinate alla mobilità e al verde urbano sono localizzate nel PDR. A queste aree (a pertinenza indiretta) è attributo l’indice unico. I loro diritti edificatori sono trasferibili. Le aree sono cedute al comune all’atto del perfezionamento del procedimento edilizio che utilizza i loro DE. Le aree per servizi alla persona non sono localizzate.

I meccanismi perequativi per favorire lo sviluppo di servizi 3 Nel TUC il PDS prevede un meccanismo di pianificazione dei nuovi servizi prescrittivo e vincolante solo in caso di localizzazione in aree ed edifici di proprietà pubblica (art.8.2 NTA PDS). In caso di localizzazione in aree ed edifici privati, il PDS affida alla libera iniziativa (del Comune e dei privati) l’acquisizione di aree/Slp per servizi alla persona nel libero mercato, e prevede che i DE utilizzati per i nuovi servizi, dopo il loro accreditamento, siano riutilizzabili nell’area di pertinenza o trasferibili.

I meccanismi perequativi per favorire lo sviluppo di servizi 4 Quindi la realizzazione di nuovi servizi comporta un costo iniziale in DE, “rimborsato” dopo l’accreditamento. In caso di trasferimento dei DE, dato che il prezzo della Slp nelle aree APD sarà presumibilmente maggiore del prezzo della Slp originata da perequazione e premialità, il bilancio economico fondiario per chi fornisce servizi alla persona potrebbe essere negativo.

I meccanismi perequativi per favorire lo sviluppo di servizi 5 Aree per servizi nei PA del TUC Nei PA del TUC è comunque prevista una dotazione di aree per servizi, non monetizzabile, pari al 36% della Slp prevista. Aree per servizi nelle aree di trasformazione (AT) del DDP La dotazione di aree per servizi sarà localizzata e definita dai PA, redatti con riferimento alle “Schede di indirizzo per l’assetto del territorio” di ciascuna AT, allegate al DDP.

Agenzia per la perequazione 1 L’Agenzia per la Perequazione, ai sensi della delibera CC Milano 26/01/2011, ha i seguenti compiti istituzionali: agevolare e promuovere l’incontro fra domanda e offerta all’interno del mercato dei diritti edificatori sostenere l’Amministrazione Comunale per attivare, gestire e promuovere procedure di evidenza pubblica per la cessione a terzi dei diritti edificatori generati da beni immobili di proprietà del Comune; sostenere l’attività di informazione e di promozione per far conoscere e diffondere l’esercizio della perequazione urbanistica; raccogliere, organizzare, catalogare, elaborare, verificare e analizzare dati relativi alla perequazione urbanistica;

Agenzia per la perequazione 2 prestare servizi accessori e strumentali nell’ambito delle attività sopra indicate, nel rispetto della legislazione vigente. Nello svolgimento delle proprie funzioni, l’Agenzia potrà supportare soggetti privati nella vendita dei diritti edificatori generati dalla realizzazione di servizi alla persona di riconosciuta rilevanza pubblica, contenuti nel “ Catalogo della ricognizione dell’offerta dei servizi” di cui all’art. 4 delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi.

Proposta Studio Osmi 1 L’Agenzia per la perequazione potrebbe articolare la sua organizzazione per meglio rispondere ai compiti istituzionali, come segue: Fondazione. Società di gestione.

Proposta Studio Osmi 2 La Fondazione avrebbe il compito di: organizzare la conoscenza, le informazioni e la comunicazione sulla perequazione urbanistica e sulla sua attuazione nel territorio comunale; organizzare l’informazione sulla disponibilità di dirittii edificatori - Scenario Indirizzare e sorvegliare la società di gestione; promuovere il territorio nelle fiere immobiliari nazionali e internazionali; promuovere la conoscenza della domanda di trasformazioni territoriali.

Proposta Studio Osmi 3 La Società di Gestione dovrebbe organizzare e gestisce un mercato dei DE; ha carattere di impresa ed ha la forma di società per azioni anche senza scopo di lucro. Non è un’istituzione preposta alla gestione di un mercato regolamentato (perché tale non è il mercato dei DE); è un luogo virtuale, che offre servizi di informazione e organizza negoziazioni regolamentate di DE. Non è il luogo esclusivo delle transazioni. È un luogo deputato a garantire efficienza e trasparenza alle negoziazioni. Non offre servizi di intermediazione ma servizi alle negoziazioni gestite dalle proprietà, dagli intermediari o da altri operatori economici.

Proposta Studio Osmi 4 La Società di gestione dovrebbe avere il ruolo istituzionale di: Fornire informazioni sulla disponibilità a vendere o comprare diritti edificatori -Vetrina Organizzare e gestire le negoziazioni di DE con asta elettronica - Asta Organizzare le negoziazioni di DE con un sistema di scambi organizzati a negoziazione continua gestito da un “Monte titoli”.

Proposta Studio Osmi 5 Oltre ai suoi compiti istituzionali la società di gestione potrebbe: Fornire agli operatori informazioni e consulenze sulla disponibilità di aree edificabili o di DE. Fornire ai proprietari consulenze per lo sviluppo di aree edificabili. Organizzare aste di aree edificabili.

La soppressione dell’indice di edificabilità massima 1 Il PGT non stabilisce un indice massimo di edificabilità Questo criterio è coerente con l’obbiettivo condivisibile di limitare il consumo di suolo, anche aumentando la densità edilizia. Il limite all’edificabilità è costituito: Dalle norme morfologiche del PDR che disciplinano i nuclei di antica formazione, gli ambiti con disegno urbano riconoscibile e gli ambiti di rinnovamento urbano. Dalle norme di regolamento edilizio (distanze, e occupazione del suolo)

La soppressione dell’indice di edificabilità massima 2 Il PGT stabilisce un indice minimo di edificabilità (1 mq/mq) negli ambiti caratterizzati da un elevato livello di accessibilità. Questa (condivisibile) norma è coerente col criterio di promuovere la mobilità su mezzo pubblico. Criticità Il valore dei diritti edificatori si attesterà sui valori dell’edificabilità in periferia (perché nessuno acquisterà diritti edificatori a prezzo maggiore, se sul mercato ce ne sono offerti a prezzo di periferia). Gli operatori cercheranno di trasferire nelle zone centrali i diritti edificatori originati da aree a pertinenza indiretta (aree API) periferiche, per acquisire la rendita differenziale.

La soppressione dell’indice di edificabilità massima 3 Di conseguenza il criterio di progetto prescritto da molti operatori al progettista sarà: costruire la massima Slp compatibile col regolamento edilizio. Non è detto che il costruire il massimo tecnicamente possibile faccia costruire la città migliore. In alcuni casi sarebbe meglio diradare l’occupazione di suolo anche nel tessuto edilizio privato, a favore soprattutto della “città dei bambini”. Diventa molto importante il ruolo discrezionale della commissione paesaggio.

Gli incentivi per il raggiungimento di risultati socialmente utili 1 Il PGT prevede due meccanismi premiali per: Risparmio energetico (12% Slp in nuova costruzione e 5% Slp in recupero) Edilizia residenziale sociale (0,15 mq/mq a fronte di 0,35 mq/mq di ERS) Il premio è una maggiore edificabilità.

Innovazioni della Lr 12 2005 Il PGT adottato da Milano applica, in modo coerente e radicale, innovazioni della Legge Urbanistica regionale (LR) 12/2005; in particolare: La perequazione urbanistica, con applicazione dell’indice unico nel tessuto urbano consolidato. La semplificazione delle norme sulle destinazioni d’uso, che distinguono solo i servizi e le funzioni urbane e, fra queste, gli insediamenti commerciali. La premialità, che attribuisce incentivi (sottoforma di edificabilità) a comportamenti virtuosi. La tutela dei beni paesaggistici, estesa ai beni architettonici, anche non vincolati come beni culturali.

Innovazioni del PGT -1 Il PGT adottato da Milano prevede innovazioni anche nel modo di pianificare e nelle proposte urbanistiche per la città; in particolare prevede: La soppressione dell’indice di edificabilità massimo, disciplinato indirettamente solo da norme di procedura (obbligo di piano attuativo o di Permesso di costruire - PdC - convenzionato quando si supera l’indice di 7 mc/mc previsto dal DM 1444/1968) o di tutela (derogabili con piano attuativo o di PdC convenzionato) e dalle norme di Regolamento edilizio. Un nuovo rapporto fra “Regolamento” e “Progetto”, con individuazione dei progetti strategici della Pubblica Amministrazione.

Lo sviluppo dell’edilizia convenzionata. Innovazioni del PGT - 2 Un aggiornamento continuo del Piano dei Servizi (un po’ come il Piano Processo del PIM del 1963). Un consistente aumento del demanio destinato a verde urbano, anche nel Parco Sud (con applicazione della perequazione urbanistica). La localizzazione delle principali trasformazioni urbanistiche sulle aree del demanio pubblico (scali ferroviari e caserme). Lo sviluppo dell’edilizia convenzionata. Un rapporto fra densità edilizie e accessibilità alla rete di trasporto pubblico su ferro. Una nuova geometria della rete di trasporto pubblico su ferro, con linee di forza trasversali (non radiali) nelle periferie.

Criticità Criticità A fronte di queste innovazioni si prospettano alcune criticità. Facciamo alcuni esempi

Criticità – 1 Perequazione e mercato Come incideranno sull’”equo trattamento” delle proprietà le norme che prevedono la contestuale applicazione dei tradizionali meccanismi dello “standard urbanistico”, in particolare la loro applicazione all’edificabilità originata dalle aree a pertinenza indiretta (aree API)? Il diverso costo dei “diritti edificatori (DE) aerei” – indipendenti dal sedime – rispetto al costo dei DE nelle aree centrali non penalizzerà la localizzazione di servizi nelle aree centrali e semicentrali?

Criticità - 2 Perequazione e servizi Dato che gli operatori privati potranno acquisire e cedere aree per servizi anche frammentate, come farà il comune a comporre un demanio di aree utile per realizzare servizi nel rispetto delle priorità indicate dal piano pluriennale delle opere pubbliche?

Criticità – 3/1 Densità edilizie Gli operatori cercheranno di trasferire nelle zone centrali i diritti edificatori originati da aree a pertinenza indiretta (aree API) periferiche, per acquisire la rendita differenziale. Che impatto avranno questi comportamenti sulla qualità degli insediamenti esistenti? È sempre opportuno aumentare la densità edilizia, anche con aumento dell’occupazione di suolo nella città esistente, o non sarebbe meglio, in molti casi, diradare l’occupazione di suolo, a favore soprattutto della “città dei bambini”? Come si conciliano le densità previste nelle zone accessibili dalla rete del ferro con gli obiettivi di tutela delle parti di città con disegno urbano riconoscibile?

Criticità – 3/2 Nota per l’attuazione del PGT Converrà coordinare, nell’attuazione, il ridisegno dei quartieri e dei loro spazi pubblici con l’ampliamento delle zone a traffico limitato, riconquistando spazi pubblici pedonali, sottratti al traffico carraio

Criticità - 4 Edilizia convenzionata Come si potrà controllare nel tempo l’applicazione delle convenzioni ed il reale trasferimento dei vantaggi economici delle convenzioni a chi esprime il fabbisogno? Nota per l’attuazione del PGT Dato che le aree per edilizia convenzionata saranno acquisite a titolo gratuito, andranno riformulati schemi di convenzione che eliminino il valore fondiario dal calcolo del costo di assegnazione degli alloggi. Si potranno così consegnare alloggi a un prezzo non superiore a 2.000 € /mq

Criticità - 5 Tutele dei beni architettonici e paesaggistici Perché non sono tutelati beni architettonici (in particolare l’architettura moderna) al di fuori dei nuclei di antica formazione? Anche all’interno del centro storico, non sarebbero opportune più vaste tutele (a fronte dell’attendibile comportamento degli operatori generato dal differenziale di rendita prima descritto)?

Criticità - 6 Nuova rete del trasporto su ferro Le linee di forza periferiche hanno tutte lo stesso valore? In qualche caso non sarebbe meglio prevedere metropolitane leggere invece che metrotramvie? Che impatto possono avere sugli insediamenti le stazioni dell’alta velocità/capacità, quando la loro localizzazione sarà definitivamente decisa?

METROPOLITANA LEGGERA GRONDA NORD SU FERRO ITINERARIO S METROPOLITANA LEGGERA GRONDA NORD SU FERRO ITINERARIO S.RAFFAELE-GOBBA-MARELLI-BICOCCA-NIGUARDA BOVISA-SACCO-EXPO-FIERA RHO

La struttura della costellazione urbana Rhodense Sintesi

Criticità - 7 Produzione e risparmio di energia Dato che il Documento di Piano (DP) del PGT programma le trasformazioni per un lungo periodo (30 anni), durante il quale si acuirà la crisi energetica (in particolare per la riduzione delle risorse petrolifere), non sarebbe utile fra i progetti strategici un progetto per le energie rinnovabili (oltre ai positivi incentivi al risparmio energetico)?

Criticità - 8 Demanio pubblico di verde urbano La previsione di demanializzare il Parco Sud, pur mantenendone la prevalente destinazione agricola, risente di un’ambiguità della LR 12/2005 (rapporto fra piano quinquennale e piano trentennale), sconta giustificati dubbi sugli amministratori futuri, e prevede una sorta di “riforma agraria” per l’agricoltura periurbana. È davvero opportuno mettere in gioco oggi, nell’attuale situazione di domanda, i diritti edificatori originati dalla perequazione nel Parco Sud, o sarebbero possibili altre forme di tutela? È davvero possibile e utile facilitare l’agricoltura di prossimità con la demanializzazione?

Criticità - 9 Parcheggi e piano dei servizi Non sarebbe utile mantenere qualche prescrizione in più materia di dotazione di parcheggi di uso pubblico o privati, in caso di trasformazione urbanistica (oltre che nel caso di insediamenti commerciali)?

Criticità – 10/1 Piano dei Servizi (PDS) Il PDS della LR 12/2005 è, per legge, un piano “urbanistico” dei servizi, finalizzato a reperire le risorse territoriali necessarie per la domanda dei servizi. Non è il piano per lo sviluppo e la gestione dei servizi, che è di competenza dei gestori dei servizi (compreso il Comune). Il PDS del PGT di Milano sembra sospeso fra l’aspirazione ad essere un piano di programmazione generale (non solo urbanistico) e l’impossibilità di programmare. Non localizza aree per servizi alla persona; demanda la vera programmazione urbanistica dei servizi alla persona o al libero mercato o alla futura pianificazione per nuclei di interesse locale (NIL).

Criticità – 10/2 Nulla si dice sui servizi a scala urbana e sui loro sistemi funzionali (ad es. università, scuole secondarie superiori, sistema museale, sistema bibliotecario, ecc.) Non sarebbe meglio coinvolgere nella programmazione urbanistica dei servizi anche i fornitori dei servizi (compresi i servizi comunali), oltre ai rappresentanti degli utenti, e prevedere (a questo punto forse negli aggiornamenti annuali) interventi fondiari per i servizi (sia nelle aree di trasformazione che nel tessuto urbano consolidato)?

Criticità – 11 Destinazioni d’uso Che fine faranno le poche aree artigianali (con destinazione produttiva nel PGT) ancora comprese in zone semicentrali? Il mecccanismo di densificazione descritto prima non faciliterà l’allontanamento dalle aree centrali e semicentrali dell’artigianato di servizio, che è invece utile rimanga lì? Nota per l’attuazione del PGT Converrebbe che i “progetti strategici” fossero coordinati con progetti di attività (con coinvolgimento dell’utenza pubblica e privata)

Criticità - 11 Premialità Per un comune, l’attribuzione di diritti edificatori a titolo di incentivo è un po’ come stampar moneta per uno stato; non produrrà una sorta di inflazione edilizia?

Fra regolamento e progetto Abbiamo visto che il regolamento liberalizza gli interventi privati, toglie vincoli, e indirizza verso nuovi comportamenti. Converrà che il progetto pubblico del PGT non rimanga sulla carta ma si trasformi in tanti progetti operativi, che mobilitino risorse pubbliche e private, sulla base di un programma di legislatura che stabilisca priorità e valuti le capacità economiche (come un vecchio PPA non burocratico e vincolistico)

Milano nella globalizzazione La visione di un PGT è e deve essere di lungo periodo. Conviene che le classi sociali progressiste (chi lavora, dal dirigente all’operaio, nella concorrenza internazionale e i precari, soprattutto i giovani) si diano da fare nei prossimi anni (decenni) perché Milano resti una delle capitali della globalizzazione. L’urbanistica e l’architettura urbana certo non sono decisive (decisivo è l’insieme delle attività produttive materiali e immateriali), ma sicuramente sono utili perché bellezza ed efficienza sono fattori di localizzazione importanti.