War on bribes: beyond the law (Analisi, prevenzione e contrasto della Corruzione negli Enti Locali) Giuliano PALAGI, Direttore Generale della Provincia di Pisa Comune di Milano 27 febbraio 2013 1

Enti locali e Regioni per la formazione civile contro le mafie Avviso Pubblico Enti locali e Regioni per la formazione civile contro le mafie è un’Associazione nata nel 1996 con l’intento di collegare ed organizzare gli Amministratori pubblici che concretamente si impegnano a promuovere la cultura della legalità democratica nella politica, nella Pubblica Amministrazione e sui territori da essi governati. attualmente Avviso Pubblico conta più di 200 soci tra Comuni, Province, Regioni. Attività e progetti: Collaborazione con enti locali, regionali, università e con associazioni e sindacati; Audizioni presso commissioni parlamentari, regionali e comunali; Contributi e interventi nel dibattito politico-istituzionale nazionale; Redazione e presentazione di documenti tematici ; Coordinamenti territoriali di Avviso Pubblico; Sito Internet: www.avvisopubblico.it 1

Rapporto Avviso Pubblico 2010-2011 “Amministratori sotto tiro Rapporto Avviso Pubblico 2010-2011 “Amministratori sotto tiro. Intimidazioni mafiose e buona politica” http://www.avvisopubblico.it/news/allegati/Rapporto_Amministratori_Avviso_Pubb lico_dic2011.pdf Rapporto Avviso Pubblico 2011-2012 “Amministratori sotto tiro. Intimidazioni mafiose e buona politica” http://www.avvisopubblico.it/news/allegati/2012-12-07_amministratori-sotto-tiro- 2012/files/rapporto-amministratori-sotto-tiro-2012-di-avviso-pubblico_DEF-PER- STAMPA_071212.pdf 2

Elementi emersi dal Rapporto 2011-2012 sensibile aumento del numero delle minacce e delle intimidazioni mafiose e criminali nei confronti degli amministratori locali e del personale della Pubblica Amministrazione: si è passati da 212 casi del 2010 ai 270 censiti nel 2011 (+ 27%); gli atti intimidatori non si registrano soltanto nel Mezzogiorno – dove si conta la maggiore numerosità dei casi – ma anche nelle regioni centro-settentrionali dell’Italia, tra cui Lazio, Toscana, Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Piemonte, Veneto, Friuli Venezia Giulia e Trentino Alto Adige; le minacce nei confronti degli amministratori locali sono sia dirette – nel senso che colpiscono direttamente le loro persone – che indirette, vale a dire che colpiscono le strutture e i mezzi comunali; nel 2012 si registra un record negativo dei comuni sciolti per infiltrazione mafiosa: ben 25. 3

Minacce e intimidazioni ad Amministratori Locali e personale della Pubblica Amministrazione. Confronto 2010-2011 4

Distribuzione regionale. Minacce e intimidazioni ad Amministratori Locali e personale della Pubblica Amministrazione e danni a strutture e mezzi degli Enti Locali. Distribuzione regionale. Dati assoluti anno 2011 5

Minacce e intimidazioni ad Amministratori Locali e personale della Pubblica Amministrazione e danni a strutture e mezzi degli Enti Locali. Distribuzione regionale per maggiore numerosità di casi. Dati percentuali anno 2011 6

7 Il difficile stato dell’arte L’impatto della nuova legge sulle politiche anticorruzione Verso il primo Piano Anticorruzione: tecniche, responsabilità e indicatori di rischio Il rilancio della trasparenza e il raccordo con i nuovi controlli Etica e nuove norme per il lavoro pubblico 7 8

1. Il difficile stato dell’arte dalla cattiva amministrazione alla corruzione e alla influenza delle mafie: Si alimenta nel complesso di disfunzioni degli apparati amministrativi: cattiva amministrazione come resistenza al cambiamento, eccesso di burocrazia, inefficienza, ostilità verso la tecnologia e la formazione, clientelismo; La proliferazione normativa aumenta la confusione applicativa e amplia i margini della discrezionalità amministrativa nell’esercizio del potere, senza sviluppare i controlli. Corruptissima re pubblica, plurimae legis (Pubblico Cornelio Tacito, Annales). Il paradosso di Leinì. 160 forme (di manifestazione della cattiva amministrazione): 500 mila rimedi. La corruzione rafforza le mafie (naturale simbiosi). 8 9

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    Dati 2007-2011 elaborazione Prof.Vannucci Università di Pisa 13 14

Dati elaborati fonte Relazione Corte dei Conti 14

Dati elaborati fonte Relazione Corte dei Conti 15

Dati elaborati fonte Relazione Corte dei Conti 16

Dati elaborati fonte Relazione Corte dei Conti 17

Fonte Eurobarometer, 2012 18

3 considerazioni di sintesi dai dati esposti: 1. (segue) 3 considerazioni di sintesi dai dati esposti: fino al 2011/2012 calano drasticamente denunce e condanne per corruzione. Non ci sono meno fenomeni, ma meno controlli e meno iniziative di contrasto. Anche la stampa è stata meno attenta; maggiore sensibilità sociale e civile: forti incrementi degli indici di corruzione percepita; cattive norme generano e agevolano cattive condotte. 19 20

2. L’impatto della nuova legge sulle politiche anticorruzione Indiscutibile effetto innovativo, prescrittivo e, si spera, promozionale. È comunque una legge dello Stato da applicare bene e sistematicamente (da evitare: generalizzazioni e banalizzazioni). La migliore applicazione sta nella semplificazione degli adempimenti previsti. Risposta incompleta e non decisiva ai problemi che affronta. Compromesso al ribasso fra istanze politiche contrapposte. Quali luci e quali ombre (nessun meccanismo per intaccare il patto di ferro vizioso, depenalizzazione dei reati sentinella – abuso d’ufficio e falso in bilancio), moltiplicazione inutile delle fattispecie penali, effetti negativi della prescrizione; primo intervento dopo Mani Pulite, valore simbolico dell’intervento, avvicinamento allo spirito di Strasburgo. A cosa serve la legge? La politica anticorruzione dal basso (fiducia e valori sociali) 20 21

2. (segue) Un impegno per il nuovo Parlamento e il nuovo governo: una legge organica. Verso un unico tipo di corruzione pubblica e privata. Verso una vera Autorità nazionale anticorruzione: dedicata, autonoma, dotata di poteri efficaci (indagini bancarie e patrimoniali soprattutto, confisca dei proventi della corruzione, poteri estesi al settore privato). 21

3. Verso il primo Piano Anticorruzione: tecniche, responsabilità e indicatori di rischio Una premessa fondamentale e un postulato: per il successo delle attività anticorruzione è fondamentale un ventaglio di misure extrapenali. La vera prevenzione speciale della corruzione e della maladministration sta in questo. Programmazione integrata del lavoro e standard etici, prima di tutto. Primo adempimento fissato al 31 marzo 2013. Piena applicazione agli enti locali, salve le intese in sede di Conferenza Unificata. Il responsabile della prevenzione: la norma speciale per gli enti locali e le sue motivazioni. La valutazione preliminare (e comparativa) in vista della nomina. La competenza alla nomina: istituzionale o politica? La durata dell’incarico: pari alla vigenza del Piano. I referenti anticorruzione Il PEG e il Piano Anticorruzione: rapporto genere/specie? Conseguenze (obiettivi, risorse, contenuti specificati in tale piano). 22

3. (segue) La particolare responsabilità oggettiva e i poteri deboli del responsabile. Responsabile anticorruzione e responsabile della trasparenza. Lo schema del D.Lgs. sulla trasparenza e il rischio delle matrioske (programma triennale della trasparenza come sezione del Piano per la prevenzione). Il responsabile unico e la responsabilità diffusa. Competenza all’adozione del piano (se adottato con atto autonomo rispetto al PEG oppure nel caso contrario). Il Piano triennale di prevenzione della corruzione (e quello della trasparenza) è una parte del PEG, dove vengono indicati anche gli obiettivi operativi e le risorse a disposizione per lo svolgimento delle attività. 23

3. (segue) I 6 ambiti di intervento del Piano e le esigenze individuate fra guida operativa e norme programmatiche. L’analisi delle attività a rischio corruzione e cattiva amministrazione: quali sono (art. 1, comma 16) e come si fa? Atti di programmazione, incarichi esterni, atti di gestione del patrimonio e di gestione economico-finanziaria come aree/attività di ulteriore rischio. La gestione dei fondi e dei progetti comunitari. L’importanza del catalogo degli indicatori di rischio. 10 esempi per la costruzione del catalogo (v. pagina a parte). 24

Un primo catalogo degli indicatori di rischio Premessa: poca diffusione in Italia, importante valore delle linee guida OCDE per la lotta contro le turbative d’asta e della Guida US Foreign Corrupt Practices Act (Novembre 2012); Frequenza della partecipazione a gare simili di ATI dello stesso tipo; Assenza/presenza di documentazione istruttoria nei procedimenti di autorizzazione; Esistenza di regole proprietarie o no per gli elaborati progettuali nelle gare per l’aggiudicazione di servizi; Criteri di formazione dei Nuclei di Progettazione e distribuzione dei compensi percepiti; Numero, frequenza delle riserve economiche nella realizzazione di opere pubbliche, in relazione alla tendenza dei tempi di pagamento; Tendenza dei tempi di completamento dell’opera in relazione ai tempi di pagamento delle imprese; Andamento/esito delle situazioni di contenzioso; Numero di licenze d’uso per programmi ed applicazioni Pc in relazione al numero delle macchine disponibili; Tempi di vigenza/velocità di scorrimento delle graduatorie e indizione di nuove selezioni. Tempi di lavoro di P.O. e A.P.; 25

Una conclusione (provvisoria) organizzativa: 3. (segue) Una conclusione (provvisoria) organizzativa: Se la flessibilità organizzativa e la revisione come processo sono valori per un ente virtuoso, è anche vero che occorre contrastare la moltiplicazione adempimentale, programmatica e organizzativa. 26

4. Il rilancio della trasparenza e il raccordo con i nuovi controlli La trasparenza costituisce livello essenziale delle prestazioni ex art. 117, comma 2, Cost. ma non basta (tutti gli obblighi di pubblicazione riguardano procedimenti aperti o conclusi). Trasparenza preventiva, concorrente o successiva? La particolare importanza dell’elenco del comma 16, anche ai fini della individuazione delle attività a rischio corruzione. L’elenco è incompleto e impreciso (3 esempi). Incarichi esterni (contratti di collaborazione, incarichi professionali, ed altro non soggetti al Codice degli appalti). Atti di programmazione e atti normativi a carattere generale. Atti di gestione del patrimonio e dell’attività economico-finanziaria (il caso dei derivati). 27

4. (segue) 28 I singoli nuovi istituti: estensione ai privati dei principi. chiusura del procedimento (la motivazione semplificata del provvedimento negativo). conflitto d’interessi (eppur si muove). Accordi/provvedimenti. Monitoraggio dei termini (i sogni son desideri dopo il comma 28? Norma programmatica per la semplificazione e la riduzione dei termini) 28

5. Etica e nuove norme per il lavoro pubblico La Carta di Pisa e i codici di comportamento I codici etici e di comportamento, espressione di autonomia. Il problema dei “codici vuoti”. La diretta attuazione dei principi costituzionali (art.54 Cost.). Obiettivo: mantenere livelli di correttezza e trasparenza più elevati di quelli assicurati dalle norme penali. Adozione del codice di comportamento – nuovo art.54 del D.lgs 165/2001. Un esempio concreto e flessibile di azioni preventive per amministratori e funzionari: la Carta di Pisa. Principi (disciplina, onore, trasparenza), obblighi (rendicontazione, imparzialità, professionalità), divieti (regali, interessi, cumulo) e sanzioni (coerenza, iniziativa, sollecito e revoca). Procedura complessa per l’approvazione. No al doppio binario con la magistratura. Il rapporto tra il “Codice nazionale” e quello “locale”. La procedura aperta di partecipazione: codice proprio in che senso? Distinzione fra amministratori e funzionari. 29 30

5. (segue) Altri istituti e strumenti: Regime delle incompatibilità fra incarico dirigenziale e candidatura non definitiva, fra incarico dirigenziale pubblico e attività privata (disparità di trattamento fra T.I. e T.D.). Incarichi dirigenziali. Norme di tre tipi: comunicazione, regolazione successiva dei criteri, recupero della distinzione fra politica e amministrazione. Segnalazione di illeciti (whistleblowing). Tutela di discriminazioni o regime premiale? Canali di denuncia agevoli: come? 30

5. (segue) non per qualche speciale ragione (….); erano onesti per abitudine mentale, condizionamento caratteriale, tic nervoso, insomma non poteva farci niente se erano così, se le cose che stavano loro a cuore non erano direttamente valutabili in denaro, se la loro testa funzionava sempre in base a quei vieti meccanismi che collegano il guadagno al lavoro, la stima al merito, la soddisfazione propria alla soddisfazione di altre persone. In quel paese di gente che si sentiva sempre con la coscienza a posto, gli onesti erano i soli a farsi sempre gli scrupoli, a chiedersi ogni momento che cosa avrebbero dovuto fare. Calvino I., Apologo sull’onestà nel paese dei corrotti, in La Repubblica, 15/3/1980 31

Umberto Ambrosoli, Qualunque cosa succeda, Sironi Editori, 2009; Bibliografia Umberto Ambrosoli, Qualunque cosa succeda, Sironi Editori, 2009; Marco Arnone ed Eleni Iliopulos, La corruzione costa, Vita e Pensiero, 2005; Honoré de Balzac, Gli impiegati, Garzanti, 1996; Gianni Barbacetto e Davide Milosa, Le mani sulla città, Chiarelettere, 2011; Bruno Bongiovanni e Nicola Tranfaglia, Le classi dirigenti nella storia d'Italia, Editori Laterza, 2006; Carlo Alberto Brioschi, Il Malaffare. Breve storia della corruzione, Longanesi, 2004; Mario Calabresi, La fortuna non esiste, Mondadori Editore, 2009; Carlo Azeglio Ciampi, A un giovane italiano, Rizzoli, 2012; Nando Dalla Chiesa e Martina Panzarasa, Buccinasco, Einaudi, 2012; Walter Mapelli e Gianni Santucci, La democrazia dei corrotti, BUR, 2012; 32 33

Bibliografia (segue) James G. March, Prendere decisioni, Il Mulino Editore, 2002; Bernardo Giorgio Mattarella, La trappola delle leggi, Il Mulino, 2011; Armando Massarenti, Perché pagare le tangenti è razionale ma non vi conviene, Ugo Guanda Editore, 2012; Stanley Milgram, Obbedienza all’autorità, Einaudi, 2003; Barack Obama, Discorso agli studenti americani dell’8.9.2009; Marco Severo, Sconvocati, Fedelo’s, 2012; Alberto Vannucci e Donatella Della Porta, Mani impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia, Laterza, 2007; Alberto Vannucci, Atlante della corruzione, Gruppo Abele, 2012; Dorothy Louise Zinn, La raccomandazione, Donzelli, 2001; 33

Sitografia http://www.ilsole24ore.com/art/english-version/2013-02- 15/bribes-europe-absent-052854.shtml?uuid=Abu4CcUH www.oecd.org/competition/cartels/44162111.pdf http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/20 12/Greco(2012)27_SummaryReportGR58_EN.pdf http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/ro und3/GrecoEval3(2011)7_Italy_Two_EN.pdf http://www.sec.gov/spotlight/fcpa/fcpa-resource-guide.pdf 34

Presidenza del Consiglio dei Ministri EGMONT Royal Institute for International Relations Ministero per le Politiche Comunitarie Ministero dell’Industria e del Commercio Estero Provincia di Pisa 35

http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=63 &lang=it Provincia di Pisa dirgen@provincia.pisa.it palagi.g@gmail.com g.palagi@provpisa.pcertificata.it http://www.provincia.pisa.it http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=63 &lang=it 36 37