L’applicazione dell’Isee Normativa regionale ed esperienze degli enti locali. Punti di forza e di criticità A cura di Francesco Montemurro Dipartimento Fisco, Economia e Progetti Europei Spi Cgil nazionale Roma - settembre 2008

Le definizioni L'ISE (indicatore della situazione economica) e l'ISEE (indicatore della situazione economica equivalente) sono parametri previsti dalla normativa (DLGS 109/1998, successivamente modificato da:DLGS 130/2000, DPCM 221/1999, DPCM 242/2001), per determinare la situazione economica di coloro che richiedono ad Enti ed Istituzioni prestazioni sociali agevolate o servizi di pubblica utilità. in base al DLGS 130/2000, le amministrazioni locali dovevano adeguarsi all’utilizzo dell’ISEE entro e non oltre i primi giorni del 2002. In particolare: l'ISE è un parametro che determina la situazione economica del nucleo familiare ed è calcolato come somma dei redditi e del 20% del patrimonio mobiliare e immobiliare di tutto il nucleo familiare; l'ISEE è un parametro ottenuto dal rapporto tra l'ISE e il numero dei componenti del nucleo familiare in base ad una scala di equivalenza stabilita dalla legge. Esso determina la situazione economica individuale, parametrata rispetto al numero dei componenti del nucleo familiare.

Metro di valutazione della condizione economica L'Indicatore della situazione economica (ISE) è il nuovo metro di valutazione: a) della condizione economica per l'accesso ai servizi alla persona; b) per realizzare la compartecipazione finanziaria delle famiglie ai costi dei servizi (asili nido, mense scolastiche, assistenza agli anziani non autosufficienti ecc.). L'ISE dovrebbe porsi come strumento di equità, in quanto la sua applicazione persegue finalità di compensazione tra utenti paganti e utenti che accedono gratuitamente ai servizi. L'ISEE è disciplinato da una regolamentazione normativa e gestionale di livello nazionale e generale, mentre ancora poco sviluppata è la normativa regionale. Infine, incerta e disomogenea è l’applicazione dell’ISEE nel sistema locale di offerta dei servizi sociali e dei servizi socio-sanitari.

L’ambito di intervento Il principale ambito applicativo dell'ISEE è sicuramente rappresentato dalle prestazioni erogate dagli enti locali. Comuni e Province lo impiegano sia per determinare il diritto all’accesso da parte degli utenti, sia per calcolare il livello di compartecipazione al costo sostenuto per la loro fornitura. La stratificazione normativa a livello nazionale e la scarsa attenzione prestata allo strumento da parte delle Regioni, non hanno favorito però una maggiore diffusione dello strumento, allungando di fatto i tempi previsti per una sua adozione generalizzata. Ciononostante, alcune amministrazioni hanno avviato sul proprio territorio applicazioni sperimentali del nuovo meccanismo di selezione dei beneficiari della spesa sociale erogata a livello locale.

L’Isee e il sistema di welfare La legge quadro per la riforma dell’Assistenza (legge n. 328/2000) inquadra l’ISEE nel nuovo modello di welfare, con la previsione che (come stabilisce l’art. 25) : “Ai fini dell’accesso ai servizi disciplinati dalla presente legge, la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130”. Il quadro normativo sull’ ISEE è completato con un esteso apparato regolamentare, sia a carattere generale, sia finalizzato ad attivare politiche (nazionali) di contrasto alla povertà, che del “riccometro” hanno rappresentato i primi concreti esempi applicativi. Per operare, ai Comuni e agli altri soggetti erogatori dei servizi, è sufficiente introdurre un regolamento specifico.

Isee e Federalismo regionale A seguito dell’entrata in vigore della riforma del titolo V della Costituzione (legge Cost. n. 3/2001), l’ISEE non si pone più come strumento “obbligatorio” nel caso che un ente pubblico voglia determinare le condizioni di accesso ai servizi. In sostanza, il carattere di obbligatorietà dell’IISEE deriva da un complesso di norme statali che potranno cedere a fronte di scelte eventualmente diverse che venissero adottate da parte delle singole Regioni, una volta che queste si siano pronunciate, con proprie leggi organiche, nella materia dei servizi sociali. Ciò significa che le Regioni potranno aderire ai diversi modelli di welfare locale, per adottare soluzioni più vicine all’impostazione della legge 328/00 (applicazione dell’ISEE), oppure soluzioni che si allontano da essa, anche per quanto riguarda lo strumento dell’Indicatore della situazione economica.

La normativa regionale Relativamente all’uso interno, soprattutto le Regioni Liguria, Toscana, Sicilia, Friuli V.G. e Sardegna, compiono regolarmente la scelta politica di ricorrere all’Indicatore della situazione economica equivalente. Relativamente alla disciplina della materia, solo le Regioni Abruzzo e Valle d’Aosta hanno provveduto al riordino dell’Isee. La Regione Lombardia ha avviato il processo di revisione dell’Isee nazionale.

Regioni e Isee Inizialmente, solo alcune Regioni, come la Liguria, la Toscana, la Sicilia, il Friuli V.G. e la Sardegna, hanno fatto la scelta politica di ricorrere all’utilizzo dell’Indicatore della situazione economica equivalente. Tra le altre Regioni, il Piemonte, ha utilizzato l’Isee insieme ad altri strumenti regionali, la Calabria, invece, continua ad usare il metodo tradizionale del reddito. La Campania, per il reddito di cittadinanza prevede l’utilizzo dell’Isee insieme ad un dispositivo che “misura” i consumi, tenuto conto della grande diffusione del lavoro nero e dell’evasione fiscale; la Lombardia ha proposto un “Indicatore della situazione economica equivalente della Regione Lombardia”, l’IseeL, prevedendo così un proprio metodo selettivo per l’erogazione dei servizi sociali.

Regioni e Isee/1 Sulla base della lettura delle regolamentazioni di dettaglio, la maggior parte delle Regioni che utilizzano l’ISEE si sono limitate a determinare fasce di reddito per stabilire le quote di compartecipazione alla spesa; tali fasce presentano una forte disomogeneità sopratutto nella determinazione della soglia di esenzione. Si passa da una soglia ISEE per l’esenzione di 2.400 € l’anno per alcuni servizi della Calabria, agli 8.300 € della Liguria. A questa disomogeneità si somma la bassa applicazione, a livello regionale, del DPCM del 14/02/01 “Atto di indirizzo e coordinamento sanitario sull’integrazione socio-sanitaria” che stabilisce per i servizi socio-sanitari la suddivisione della partecipazione al loro costo da parte del Servizio sanitario, del Comune e dell’utente. Tra le Regioni che recentemente hanno applicato tale atto – che contribuisce a definire con chiarezza i criteri di finanziamento e di compartecipazione alla spesa – si segnala l’Umbria.

Regioni ed ISEE: l’esempio della Valle d’Aosta Il 27 luglio 2007 con delibera approvata dalla Giunta regionale, la Regione Valle d’Aosta ha reso esecutive le modifiche complessive delle modalità di definizione della situazione economica per accedere ai contributi ai sensi della legge regionale n. 22/1993. L’obiettivo prioritario è contribuire a sostenere i costi di chi assiste persone non autosufficienti nella propria abitazione evitando così l’inserimento in strutture socio assistenziali o socio sanitarie. L’Indicatore Regionale della Situazione Economica (I.R.S.E.) (previsto dalla legge regionale n. 18/2001 e introdotto in via sperimentale dalla delibera di Giunta regionale 2454 del 19 luglio 2004) è applicato per l’accesso a tutti i servizi e interventi socio-educativi-assistenziali regionali. Nel calcolo, oltre all’incremento a 65.000 euro della franchigia definita a livello nazionale per il valore della casa di abitazione, è stata introdotta la riparametrazione al valore della scala di equivalenza dell’I.S.E.E. dei contributi o provvidenze percepiti dal beneficiario del contributo.

Valle d’Aosta/1 L’IRSEE prende a riferimento le voci reddituali previste dalla delibera di Giunta applicativa della legge regionale n. 22/93: - rendite INAIL; - assegno di accompagnamento; - pensioni a qualsiasi titolo percepito dal beneficiario non assoggettato a IRPEF; - redditi eventualmente conseguiti all’estero. Tuttavia, invece di calcolarne i loro valori effettivi, il riccometro regionale provvede a riparametrare tali voci reddituali, dividendole per un certo coefficiente che varia a seconda della composizione del nucleo famigliare. Il risultato finale indubbiamente positivo per l’utente che si vedrà aumentare il contributo economico rispetto a quello percepito con la parametro ISEE standard.

Il caso della Lombardia La proposta per una legge regionale “Istituzione dell’indice della situazione economica equivalente della Regione Lombardia” costituisce un precedente significativo del percorso che può intraprendere l’autonomia legislativa sancita dal nuovo Titolo V della Costituzione in campo socio-assistenziale. La Regione Lombardia intende chiaramente distaccarsi dalla normativa nazionale individuando un proprio metodo selettivo per l’erogazione dei servizi sociali regionali: l’ISEEL troverebbe applicazione per i buoni scuola, i contributi per il sostegno degli affitti, per eventuali tickets sanitari e per tutte le attività socio-assistenziali individuate in ambito regionale.

L’atipicità lombarda L’ISEEL dovrebbe essere definito sulla base dei seguenti elementi: a) composizione del nucleo familiare; b) determinazione del reddito disponibile che misuri l’effettiva capacità di spesa del nucleo familiare; c) determinazione del patrimonio; d) parametro della scala di equivalenza. Sebbene gli elementi costitutivi dell’indice siano a prima vista gli stessi previsti dalla normativa ISEE, in realtà soltanto il nucleo familiare corrisponde a quello definito dal D.Lgs.109/98. Le altre componenti sono sostanzialmente difformi da quanto previsto a livello nazionale.

L’atipicità lombarda/1 Il reddito considerato è quello effettivamente disponibile da parte del nucleo familiare, comprendente tutti gli emolumenti a qualsiasi titolo percepiti: oltre al reddito complessivo si conteggiano i sussidi a carattere assistenziale, le donazioni e ogni altra erogazione pubblica o privata con l’eccezione delle somme soggette a tassazione separata. Si detraggono invece: a) l’IRPEF dovuta (comprese addizionali regionale e comunale); b) le spese sanitarie sostenute e documentate; c) il canone di locazione della casa di residenza fino all’occorrenza di 8.000 euro; d) l’ICI dovuta per l’abitazione di residenza; e) gli interessi corrisposti sul mutuo relativo all’abitazione principale fino a 8.000 euro; f) le spese sostenute per ricovero in strutture sociosanitarie residenziali e semiresidenziali per persone anziane o disabili anche non componenti il nucleo familiare; g) 10.000 euro per ogni componente con invalidità al 100% con indennità di accompagnamento; h) 3.000 euro per ogni componente con invalidità al 100% senza indennità di i) 1.500 euro per ogni componente con invalidità inferiore al 100% e superiore al 66%.

L’Isee in Abruzzo: le indicazioni per il Piano di zona Deliberazione del Consiglio Regionale Abruzzo 30/1/2007 n. 586 (BUR 16/3/2007 n. 16) Approvazione linee guida regionali sull’ISEE per la verifica del diritto all’erogazione di prestazioni sociali agevolate. La Regione Abruzzo, in applicazione dell’art. 8, comma 1, della Legge 8 novembre 2000, n. 328, definisce le linee di indirizzo sull’applicazione dell’ISEE per la verifica del diritto all’erogazione delle prestazioni sociali agevolate non destinate alla generalità dei soggetti o comunque legate alla capacità economica del richiedente, allo scopo di favorire l’equità della distribuzione della spesa per il servizio richiesta agli utenti e di fornire degli orientamenti operativi agli Enti di Ambito Sociale e ai Comuni per l’erogazione di prestazioni sociali agevolate.

Abruzzo: La scala di equivalenza e i coefficienti di maggiorazione L’ISEE prevede l’applicazione ai valori economici di una scala di equivalenza adoperata per comparare famiglie di dimensioni e di composizione diversa, con alcune maggiorazioni atte a privilegiare le famiglie con soggetti disabili, con minori in nuclei monoparentali e quelli in cui entrambi i genitori sono occupati. I coefficienti previsti dalla scala di equivalenza servono per confrontare composizioni familiari diverse. Pertanto, i Comuni devono utilizzare le maggiorazioni da applicare (presenza soggetti disabili, minori in nuclei monoparentali e con genitori entrambi occupati), se il servizio richiesto interessa tutte o alcune di queste composizioni familiari, e non utilizzarle per servizi in cui i richiedenti presentano la medesima composizione familiare. I coefficienti sulla dimensione familiare (numero di componenti della famiglia) devono essere sempre mantenuti.

Abruzzo: Isee e anziani L’obiettivo regionale: favorire comportamenti contrastanti l’ospedalizzazione e il ricovero di ultrasessantacinquenni non autosufficienti e di minori o adulti con handicap permanentemente grave; Le indicazioni per i Comuni e gli Enti di Ambito Sociale applicare una maggiorazione non superiore a +0,30 per il calcolo dell’ISEE di tali tipologie di famiglie.

Regione Abruzzo: Partecipazione alla spesa del servizio da parte degli utenti La compartecipazione degli utenti al costo del servizio richiesto è progressiva in ragione della situazione economica valutata con l’ISEE. Gli Enti di Ambito Sociale e i Comuni devono realizzare una progressione delle tariffe sensibile ai valori ISEE dei richiedenti, aumentando le fasce di ISEE o adottando il modello tariffario lineare. Questo modello consente di definire quote di partecipazione ai costi del servizio personalizzate per ciascun utente correlando per ciascun valore di ISEE una appropriata tariffa mantenendo costante per tutti i richiedenti l’incidenza della spesa per il servizio sull’ISEE posseduto. L’ammontare della compartecipazione, pertanto, va individuato effettuando una media dei valori dell’incidenza del costo complessivo sostenuto dagli utenti per le ore di servizio fruite sulla situazione economica (ISEE) posseduta.

I Comuni Il principale ambito applicativo dell'ISEE è rappresentato dalle prestazioni erogate dagli enti locali. L’impiego dell’ISEE è finalizzato: alla determinazione del diritto all’accesso da parte degli utenti; al calcolo del livello di compartecipazione al costo sostenuto per la loro fornitura.

Il grado di applicazione: l’Isee è ancora poco utilizzato Come risulta dal Rapporto Isee 2006, su quasi 30 miliardi di euro per le prestazioni sociali sottoposte alla prova dei mezzi, ossia il 2,2% del Pil, solo un terzo, circa 10 miliardi, sono governati sulla base dell’Isee.

L’applicazione dell’Isee Principali prestazioni locali che dovrebbero essere erogate sulla base dell’ISEE _ Asili nido e altri servizi educativi per l’infanzia _ Mense scolastiche _ Servizi socio-sanitari domiciliari; diurni; residenziali, ecc. _ Altre prestazioni economiche assistenziali (ad es., reddito di cittadinanza in Campania e Friuli Venezia Giuiia) Principali prestazioni che utilizzano discrezionalmente l’ISEE pur in assenza di un obbligo specifico _ Esenzione ticket sanitari (ad es., Regione Sicilia) _ Agevolazione per tasse universitarie _ Contributo per il pagamento dei canoni di locazione (ex L. 431/1998) _ Agevolazioni per il canone di locazioni in edilizia residenziale pubblica _ Agevolazione per trasporto locale; Servizio di scuola-bus _ Agevolazioni per tributi locali (rifiuti solidi urbani, ICI) _ Formulazione graduatorie per il pubblico impiego (ex art. 16 l. 56/87)

Carattere di universalità? L’ISEE, dovrebbe operare strumento universale d’inclusione sociale, regolatore della partecipazione economica al pagamento dei servizi, basato sui principi dell’equità e della giustizia sociale. L’operatività dell’ISEE dimostra che lo strumento non possiede le caratteristiche di universalità, e non sempre è basato su principi di equità e giustizia sociale, tenuto conto che numerosi Enti e Comuni hanno introdotto modifiche sostanziali al meccanismo di funzionamento regolato dalla disciplina nazionale, meccanismo peraltro dimostratosi inadeguato rispetto alle problematiche sociali.

ISEE – Le opportunità per i Comuni Alcune amministrazioni hanno avviato sul proprio territorio applicazioni sperimentali del nuovo meccanismo di selezione dei beneficiari della spesa sociale erogata a livello locale. Obiettivo della presente indagine è verificare gli effetti che la disciplina dell'Isee ha avuto sia sull’utenza dei servizi interessati dalla sperimentazione, sia sulle amministrazioni stesse. In particolare, l’analisi è stata realizzata su un campione di 50 Comuni.

ISEE – Le opportunità per i Comuni/1 I Comuni che hanno provveduto ad applicare la disciplina dell'Isee hanno avuto la possibilità di usufruire degli ampi margini di discrezionalità che la normativa nazionale concedeva loro, con particolare riferimento alla definizione di nucleo familiare e al concorso della componente patrimoniale. L’analisi delle scelte effettuate a livello locale risulta quindi di particolare interesse, in quanto può fornire indicazioni utili ai fini della correzione della disciplina generale.

Le sperimentazioni Numerosi Comuni (circa il 70% del campione) si sono avvalsi della facoltà concessa di introdurre modifiche alla disciplina standard, allo scopo di rendere più efficiente ed efficace lo strumento dell’ISEE. In particolare, gli spazi di autonomia applicativa creati dalle amministrazioni hanno riguardato la scelta dell’unità familiare di riferimento e la valutazione della componente patrimoniale.

I correttivi Definizione del nucleo familiare: nel 60% dei Comuni (tra i Comuni capoluogo: Avellino, Bari, Belluno, Catania, Genova, Potenza, Roma, Torino) essa è stata ristretta ai genitori per i servizi dell’Infanzia e scolastici. E’ estesa ai parenti obbligati agli alimenti nel caso degli inserimenti in residenze/semiresidenze (Ancona, Bari, Belluno, Bologna, Genova, Milano, Napoli, Roma, Torino)

Esempi: nuove Definizioni del nucleo familiare Il Comune di Belluno ha ritenuto opportuno differenziare la definizione di famiglia in relazione al tipo di servizio fornito, facendo riferimento al singolo beneficiario nel caso di servizi quali il telesoccorso o il telecontrollo e ad un nucleo “allargato” ad alcuni dei soggetti tenuti agli alimenti ai sensi dell’articolo 433 del Codice Civile per le prestazioni residenziali rivolte agli anziani.

I correttivi/1 Indicatore Situazione Reddituale (componente reddituale) detrazione spese socio-assistenziali Ambiti di zona dell’Abruzzo aggiunta indennità di accompagnamento All’imponibile Irpef, in alcuni casi: Si somma il lavoro prestato nelle zone frontaliere (Valle d’Aosta, TAA); Si sommano le rendite Inail se erogate a favore dell’utente dei servizi (Ambiti di zona dell’Abruzzo, Marche, Piemonte, Veneto); Si deduce con modalità diverse dalla normativa Ise il valore del canone di affitto (Ancona, Milano, Potenza); Si detraggono le rate di contribuzione effettivamente pagate per l’ospitalità di un membro del nucleo in strutture residenziali o diurne per anziani disabili. (Ambiti di zona dell’Abruzzo, Potenza)

I correttivi/2 La valutazione del patrimonio immobiliare E’ stata oggetto di differenziazione applicativa, con riferimento all’intera gamma di servizi assoggettati alla disciplina dell'Isee. Ad esempio a Potenza e Belluno il Comune ha inteso “favorire” la componente immobiliare, con particolare riguardo all’abitazione di residenza.

I correttivi/3 ISP (componente patrimoniale) annullamento componente patrimoniale (Ambiti di zona dell’Abruzzo) vengono definiti limiti più bassi di quelli vigenti per la franchigia della casa di abitazione e regole diverse dalla normativa vigente con riguardo alle imprese agricole e alle aziende di proprietà e alle attività autonome, ricorrendo ad un articolato meccanismo di punteggi, che viene poi valorizzato in euro (Regione Valle d’Aosta) . Vengono introdotte soglie particolari e una diversa valutazione della componente immobiliare (Lucca, Pisa e altri Comuni della Toscana) Nella scala di equivalenza, in alcuni casi si aggiunge una maggiorazione (ad esempio di 0,2) in caso di presenza nel nucleo di anziani ultrasettantacinquenni (Comuni di: Arezzo, Belluno, Potenza).

I correttivi/4 Coeffeciente di maggiorazione (esempi) +0,50 per ultra60enne non in RSA + 0,2 in caso di presenza nel nucleo di figli minori e di un solo genitore. + 0,5 per ogni componente con handicap permanente o invalidità superiore a 66%. + 0,2 per i nuclei familiari con figli minori, in cui entrambi i genitori abbiano svolto attività di lavoro o di impresa per almeno 6 mesi nel periodo cui fanno riferimento i redditi della dichiarazione sostitutiva unica. (Comuni di Ancona, Bologna, Potenza, Torino)

Le esperienze Di Comune in Comune, variano i confini e le modalità di applicazione, i servizi per i quali è utilizzato e il peso di alcuni "ingredienti". Il caso più recente (e clamoroso) è quello di Milano, che per accedere agli asili nido comunali ha chiesto agli interessati un dettagliato resoconto finanziario e contabile della situazione familiare. In sostanza, la consistenza dei conti correnti entra nella formazione delle graduatorie per l’ingresso negli asili nido milanesi. Ci sono città come Bari, Potenza e Napoli che impiegano l’Isee per tutti i principali servizi comunali e altre, ad esempio Firenze o Ancona, che lo confinano alle rette per gli asili nido o alle mense scolastiche. A Cagliari la condizione economica familiare determina le fasce di tariffazione, a Potenza è affiancata dal rilievo assegnato anche ad altri elementi (dalla presenza di un portatore di handicap alla condizione lavorativa dei genitori), mentre in altre realtà all’indicatore viene riconosciuto un ruolo tutto sommato secondario. È il caso di Genova, dove per gli asili nido e la scuola d’infanzia può portare solo cinque dei 100 punti attribuibili.

Comune di Belluno L'ISEE scaturisce dal rapporto tra l'ISE (Indicatore della Situazione Economica, determinato dalla somma dei redditi e da una percentuale del patrimonio) e il parametro desunto dalla scala di equivalenza che tiene conto della composizione del nucleo familiare. Il nucleo di riferimento è composto, in linea generale, dal dichiarante, dal coniuge e dai figli, nonché da altre persone con lui conviventi e da altre persone a carico ai fini IRPEF, con alcune eccezioni e particolarità. Il reddito è quello complessivo ai fini IRPEF sommato al reddito delle attività finanziarie, con una detrazione in caso di residenza del nucleo in un'abitazione in affitto. Per patrimonio si intende sia quello immobiliare che mobiliare, con l'applicazione di una franchigia. La scala di equivalenza prevede i parametri legati al numero dei componenti il nucleo familiare e alcune maggiorazioni da applicare in casi particolari, quali la presenza di un solo genitore o di figli minori o di componenti con handicap, lo svolgimento di attività lavorativa da parte di entrambi i genitori, ecc.

L’ISEEP del Comune di Lecco L’Indicatore della Situazione Economica Equivalente per le Prestazioni Comunali (I.S.E.E.P.) è calcolato a partire dalla certificazione I.S.E.E. e considerando il nucleo famigliare costituito dai soggetti componenti la famiglia anagrafica così come indicata dall’art. 2, comma 2, del D. Lgs. 31 marzo 1998 n. 109.1 Per provvedere al calcolo dell’I.S.E.E.P. dovranno essere dichiarate tutte le contribuzioni non dichiarate ai fini I.S.E.E. (pensione di invalidità, pensione sociale, indennità di accompagnamento, rendite varie, ecc.), tutti i risparmi, gli eventuali contributi erogati o esenzioni concesse dalla Regione, dal Comune o da altri Enti e/o Associazioni (contributo regionale affitto, esenzione tarsu, buono libri, borse di studio, ecc.), nonché tutte le spese “ricorrenti” non rilevate ai fini I.S.E.E..

Il Comune di Camaiore (Lu) Dal 2007, per l’ICI è previsto un ISEE comunale fino a 7.200 e 10.185,00 euro, comprese le rendite finanziarie annuali percepite a qualsiasi titolo e derivante per almeno il 70% da pensione, per i nuclei composti da una sola persona (per Isee fino a 10.185 euro) o da due e/o piu’ persone (fino a 7.200 euro).

Il caso dell’Asilo nido del Comune di Milano La procedura prevede che il genitore debba produrre non solo un eventuale certificato di invalidità e la dichiarazione di redditi ma anche la seguente documentazione: saldo al 31 dicembre dei depositi e conti correnti bancari nonché postali; valorizzazione dei titoli depositati (Bot, Cct, azioni, obbligazioni) anche se non più posseduti con aggiunta denominazione della banca e codice Abi e Cab; importi versati per assicurazioni sulla vita di tipo misto e di capitalizzazione; rendita catastale e comune di ubicazione dell’abitazione principale, di eventuali altre case di proprietà, di terreni posseduti e del reddito dominicale e del capitale residuo di mutui al 31 dicembre. Il tutto va moltiplicato per ogni componente della famiglia che, nel caso abiti in affitto, deve produrre il contratto registrato di locazione e le ricevute dei pagamenti effettuate durante l'ultimo anno.

ISEE e famiglia Il tema del nucleo familiare è al centro del dibattito istituzionale non solo per quanto riguarda il riconoscimento formale delle famiglie “allargate”, ma anche relativamente all’applicazione dell’Isee per l’erogazione dei servizi sociali comunali. In particolare, in materia di compartecipazione al costo dei servizi sociali e socio-sanitari, il 2007 ha introdotto due importanti novità per quanto riguarda l’applicazione dell’Isee all’utente del servizio piuttosto che all’intero nucleo familiare: una sentenza del Tar Catania e un parere del Difensore civico della Regione Marche.

Il Tar Catania Nel caso della sentenza del giudice amministrativo, il Tar Catania (sentenza n. 42/2007), ha fatto chiarezza sui criteri di definizione delle quote di compartecipazione al costo dei servizi socio-sanitari erogati dagli enti Locali ai disabili gravi. Sollecitata dal ricorso inoltrato dai genitori di alcuni utenti del servizio appoggiati dall'associazione Anffas, la sentenza ha annullato il regolamento dei Comuni del Distretto socio sanitario di Siracusa, che, nel determinare il contributo a carico di una persona con grave disabilità richiedente il servizio di assistenza domiciliare - applicava l’Isee facendo riferimento al reddito/patrimonio dell'intero nucleo familiare, piuttosto che alla condizione economica della sola persona disabile beneficiaria del servizio.

Il Tar Catania Il Tar Catania ha annullato il regolamento comunale in quanto in contrasto con la norma del Decreto legislativo 109/1998 (così come modificato dal Decreto Legislativo 130/2000 in materia di Isee) che sancisce, per i disabili gravi, il principio del riferimento alla situazione economica del solo assistito (art. 3 comma 2 ter). Nel valutare il caso in questione, il Tar si è ispirato al disposto dell’articolo 25 della legge 328/2000 (di riforma dell’Assistenza) , secondo cui, ai fini dell'accesso ai servizi sociali, la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dalla normativa Isee.

L’ISEE e il Difensore Civico della Regione Marche Sul tema della compartecipazione al costo dei servizi sociali è intervenuto anche il Difensore civico della Regione Marche (consultabile sul sito http://www.consiglio.marche.it/difensorecivico/). In particolare, il “garante” dei cittadini delle Marche, ribadendo che gli enti locali non possono chiedere contributi ai familiari del disabile per l’erogazione del servizio sociale, ricorda che sono numerose le amministrazioni locali che ancora oggi ritengono possibile rivalersi sui parenti per il pagamento dei contributi, sulla base di quanto disposto dalla vecchia Legge 1580/1931, la quale consente la rivalsa dell'ente pubblico nei confronti dei congiunti delle persone ricoverate in manicomio.

I Controlli La verifica della veridicità delle dichiarazioni presentate rappresenta un elemento cruciale per garantire l’efficacia dell'Ise. Appare quindi fondamentale accertare se le amministrazioni oggetto di analisi hanno provveduto a svolgere una significativa attività di controllo delle informazioni fornite dall’utenza, evidenziando le procedure adottate, le relazioni instaurate (Ministero delle Finanze, Guardia di Finanza, Inps) e, laddove portata a termine, i risultati conseguiti.

Controlli/1 Comuni che hanno effettuato controlli incrociati e approfonditi sulle dichiarazioni ISEE 20% Comuni che effettuato controlli Generici 70% Comuni che hanno siglato protocolli d’intesa con la Guardia di Finanza 10% Totale 100%

Controlli/2 La difficoltà di stimare il fenomeno della evasione fiscale è un problema che riguarda in generale l’attività di tutte le amministrazioni locali. Proprio per questo, nel 2007, le sezioni riunite della Corte dei Conti hanno rilevato che le operazioni anti-evasione mettono in mostra la mancanza di idonei meccanismi di rilevazione e di verifica “ex post” dei risultati che sono stimati nella fase di previsione.

Controlli/3 Eppure, per gli enti locali, la lotta all’evasione fiscale è ormai diventata una linea d’intervento strategica sul fronte delle entrate. Tanto che recentemente i Comuni di Roma, Bologna e Napoli hanno potenziato l’attività di programmazione e di effettiva attuazione dei controlli sull’evasione attraverso la sottoscrizione di protocolli d’intesa con la Guardia di Finanza.

Le fasce ISEE Rispetto alla soglia di gratuità del servizio, il monitoraggio ha rilevato che questa varia da Comune a Comune e da servizio a servizio. Nello specifico, si va da €.3.800 per i servizi per l’infanzia di Fano a €.11.000 per il servizio di assistenza educativa del Comune di Vicenza

Le fasce ISEE/1 E’ interessante notare come la maggior parte dei Comuni utilizza soglie di compartecipazione differenziate rispetto alla composizione del nucleo familiare. D’altro canto, alcuni Comuni (i più piccoli per dimensione demografica) hanno fatto la scelta di definire una soglia di entrata e una di uscita unica per tutti i servizi sottoposti al calcolo dell’Isee, mettendo insieme i servizi dedicati all’infanzia e quelli per gli anziani. In genere i Comuni più grandi hanno reso omogenee le soglie Isee per area di intervento: cioè hanno differenziato le soglie di entrata e di uscita ad esempio per i servizi per l’infanzia comprese le mense scolastiche da quelli per gli anziani come il Sad .

Le procedure amministrative la disciplina dell'Isee si fonda sulla definizione di un nuovo rapporto tra l’amministrazione e il cittadino/utente, basato su informazione, assistenza, trasparenza e semplicità, la cui realizzazione richiede comunque all’ente pubblico la disponibilità sia di adeguate risorse umane e finanziarie, che di buone capacità organizzative. E’ quindi interessante verificare quali modalità di gestione dello strumento sono state impiegate, cercando di stimare anche i costi che la loro adozione ha determinato per l’amministrazione. In particolare si possono distinguere due diverse alternative gestionali: la gestione diretta e l’esternalizzazione;

Criticità – in generale La proliferazione di indicatori e criteri che deriva dall’applicazione dei margini di discrezionalità lasciati alle Amministrazioni locali, che possono modificare la definizione del parametro oltre a prevedere criteri ed elementi integrativi; Il trattamento del patrimonio, in particolare in relazione a: la franchigia generalizzata sul patrimonio mobiliare, che si pone come un meccanismo complesso che produce gli stessi effetti di uno spostamento in avanti della soglia di riferimento. la franchigia riguardante l’abitazione di proprietà, in quanto attribuisce impropriamente all’Isee una valutazione di merito tra le diverse tipologie di investimento. Inoltre tale franchigia rischia di essere un fattore penalizzante per chi è impegnato ad accumulare capitale in previsione di un futuro acquisto dell’abitazione. la detrazione per gli affitti: in genere non sono previste distinzioni tra coloro che non dispongono di dotazioni patrimoniali tali da consentire l’acquisto di un’abitazione e coloro che scelgono liberamente di vivere in affitto. la valorizzazione del patrimonio mobiliare e immobiliare, il dibattito riguarda l’interpretazione del parametro che deve combinare grandezze reddituali e patrimoniali. la mancanza di un adeguato sistema di controlli sull’attendibilità delle autocertificazioni.

Criticità in generale/1 Applicazione Comunale dell’ISEE I lavoratori dipendenti sono ancora un po' sfavoriti rispetto agli autonomi, in quanto la valutazione dei patrimoni attenua parzialmente la possibilità che i lavoratori autonomi possano occultare ai fini fiscali parte dei redditi, ma non compensa il trattamento fiscalmente più vantaggioso che essi possono avere, ad esempio nello scaricare parte delle spese. Per quanto riguarda la veridicità delle dichiarazioni, non emergono clamorosi scostamenti dalla situazione reale, ad eccezion fatta per i patrimoni mobiliari, che in generale possono essere facilmente occultati. La criticità più grossa è costituita dai controlli. Praticamente solo la Guardia di Finanza può verificare la completa correttezza delle dichiarazioni. Non è stato però possibile utilizzare la GdF per tutti i controlli a campione che sarebbe opportuno fare perché si distoglierebbero risorse umane qualificate dalla lotta all'evasione fiscale, solo per individuare falsità nelle dichiarazioni ISEE, che di solito sono di entità non eccessivamente rilevante. Bisogna quindi risolvere questo problema, altrimenti le Amministrazioni non possono usare l'ISEE con serenità.

Criticità: il patrimonio mobiliare e immobiliare “non si vede” Le componenti reddituali-patrimoniali come emergono dalle dichiarazioni Isee delle famiglie (Rapporto Isee 2006) 83% reddito 1% rend. patr. mob. 1% patr. mobiliare 15% patr. immobiliare Complessivamente il patrimonio conta meno del 20%, in quanto non viene dichiarato adeguatamente. Il patrimonio mobiliare è praticamente irrilevante nella media nazionale, ma con estreme differenziazioni sul territorio. Il patrimonio mobiliare è rilevato soprattutto nel Nord del Paese.

Criticità: i lavoratori dipendenti Lavoratori dipendenti vs. indipendenti (Rapporto Isee 2006) I dipendenti rispetto agli autonomi hanno reddito quasi doppio e patrimonio pari alla metà: l’ISEE riequilibra le posizioni, ma solo parzialmente

Punti critici della metrica ISEE Patrimonio mobiliare: – Troppo facilmente eludibile – Innalzamento franchigia e informazioni sulla sola presenza (e tipologia) di valori mobiliari? Patrimonio immobiliare: – Il problema dei dati catastali (non risolvibile nel solo ambito ISEE) – Una franchigia elevata che troppo spesso annulla l’effetto del patrimonio immobiliare e discrimina affittuari-proprietari I redditi esenti ed il reddito disponibile: – Come discriminare ( negli interventi di contrasto della povertà) tra soggetti con ISEE=0 che ricevono/non ricevono redditi esenti? – Il piccolo sommerso: la presunzione di reddito per gli adulti abili?

Casi concreti – Servizi per l’infanzia La normativa sull’ISEE non incontra rilevanti problematicità nell’ambito dei servizi per l'infanzia, ad esempio i nidi. Le famiglie interessate sono quasi sempre giovani coppie di genitori con un figlio, con redditi da lavoro medi o medio-bassi, con patrimonio in formazione, affitto o mutuo. Le graduatorie di accesso basate sull’ISEE sembrano essere sostanzialmente eque e le liste di attesa includono prevalentemente famiglie in grado di acquistare prestazioni sostitutive dei servizi educativi, ancorchè di qualità più limitata. Un aspetto delicato riguarda la condizione delle famiglie nelle quali il bambino interessato dal servizio sia in condizione di handicap. Alcuni Comuni inseriscono prioritariamente i bambini handicappati, in deroga alle graduatorie formulate in base all’ISEE. Un secondo aspetto, più controverso, riguarda l’equità di una valutazione ISEE omogenea per nuclei che abbiano pari condizioni reddituali e patrimoniali, ma differenti disponibilità di cure da parte dei nonni non conviventi o di altri familiari.

Aiuti economici L'impiego dell'ISEE produce parecchi problemi. Le franchigie per il patrimonio immobiliare sono troppo alte per questo ambito assistenziale, per cui, a parità di ISEE, un richiedente potrebbe non avere patrimoni, mentre un altro potrebbe possedere un appartamento, ancorchè modesto. Inoltre nell'ISEE non sono valutati i redditi fiscalmente esenti, tra i quali vi sono emolumenti molto diffusi tra gli utenti dei Comuni, quali indennità di accompagnamento e alcune pensioni. Si corre pertanto il rischio di erogare contributi a persone con ISEE zero o vicina allo zero, ma con la disponibilità di redditi, se pur modesti.

I servizi socio-assistenziali e gli anziani L’applicazione della normativa sull’ISEE diventa problematica quando il nucleo anagrafico include persone che non hanno obblighi giuridicamente rilevanti nei confronti delle persone interessate dalle prestazioni sociali. La questione più controversa è quella della disciplina del Codice civile sui soggetti tenuti alla prestazione degli alimenti, che non coincide con quella relativa all’ISEE. Era prassi consolidata dei Comuni valutare anche il reddito delle persone tenute agli alimenti, assoggettandoli al pagamento di quote di contribuzione. Dopo diverse sentenze, anche il D.Lgs. 130/2000 chiarisce che gli Enti non ne hanno la facoltà, dato che solo il diretto interessato può pretendere la corresponsione degli alimenti. La normativa sull’ISEE produce due situazioni entrambe non eque: - per le prestazioni socio assistenziali, considera ai fini della valutazione il solo nucleo anagrafico, quindi solo le persone conviventi. Nel caso di anziani, viene valutata eventualmente la condizione economica del solo figlio convivente (ma non quella di altri figli tenuti agli alimenti non conviventi) ed in più eventualmente quella della moglie o di altri conviventi (che non sono tenuti agli alimenti); - per le prestazioni socio sanitarie a favore di persone non autosufficienti, considera la condizione economica del solo assistito, ponendo a carico della collettività l’onere assistenziale che sarebbe in parte dovuto dalle persone tenute agli alimenti e creando una fittizia situazioni di parità tra persone in reali condizioni economiche molto diversificate.

L’Isee e la disponibilità economica reale L'ISEE non corrisponde a una reale disponibilità economica: l'utente può avere un patrimonio anche consistente, magari costituito dall'abitazione, ma un reddito basso, ad esempio da pensione, tale comunque da non poter sostenere la tariffa dovuta per effetto dell'ISEE. Gli anziani sono dotati soprattutto di patrimonio individuale