TERRITORIO AUTONOMIE LOCALI AMMINISTRAZIONE (Parte seconda)‏

Devolution “Devolution” indica una proposta di legge costituzionale (Senato, n° 1187/2002) volta ad attribuire alle Regioni spazi di iniziativa legislativa coinvolgenti anche l’istruzione, rispetto a quanto previsto con il nuovo Titolo V.

Autonomia ed uguaglianza Un assetto autonomista non è compatibile con la concezione dell’uguaglianza. La pluralità delle sedi di autonomia politica se non differenzia non serve. L’uniformità di trattamento potrà riguardare solo alcuni aspetti che interessano la vita del cittadino ma non tutti.

Ancora……Il Titolo V Il Titolo V non contraddice la prescrizione della Repubblica “una e indivisibile” (art. 5). Lo stato ha le proprie esclusive competenze, gli enti territoriali si adoperano affinchè il perseguimento degli obiettivi avvenga attraverso l’iniziativa e l’attività dei cittadini (sussidiarietà) promuovendone la libertà e la responsabilità.

Ancora……Il Titolo V Con la legge costituzionale n° 3/2001 l’Istruzione è un servizio non più “statale”. La responsabilità è ora distribuita allo Stato ed alle Regioni. Le finalità del servizio dell’Istruzione sono competenze esclusive dello Stato. La gestione del servizio è di competenza legislativa regionale.

Lo Stato differenziato Nell’ambito dell’istruzione lo Stato differenziato (o Repubblica autonomista) assume una propria fisionomia. La scuola è lo Stato: l’istruzione non può che essere statale. Il D. Lgvo n° 112/98 definisce da un lato l’autonomia delle scuole, la loro personalità giuridica e la rideterminazione della figura del responsabile (il D.S.), dall’altra l’ingresso delle Regioni e degli enti locali nella programmazione ed organizzazione del servizio. Dopo poco matura un’altra innovazione: è la legge n° 62/2000 che assume la scuola paritaria a componente del “servizio pubblico” dell’istruzione, qualificato “sistema nazionale”.

Devolution ??? Alle regioni vengono attribuite le materie di scuola, sanità e polizia locale. Il rischio, paventato da molti,è il venir meno del ruolo di garanzia dello Stato centrale sia nella formulazione di indirizzi generali prescrittivi, sia nel controllo degli standard minimi.

Federalismo “Il federalismo è una scelta istituzionale tendente ad aggregare (federare) entità statuali diverse le quali convivono pacificamente e si danno, attraverso una regolamentazione giuridica delle rispettive sfere di sovranità, con un organismo politico superiore, lo Stato federale, il quale è vincolato al rispetto dell’autonomia dei singoli stati membri” – Dario Lucidi La legge n° 59,15 marzo 1997 (Bassanini) fu anche definita la legge che introduceva il “federalismo a Costituzione invariata”.

Federalismo??? Al fine di evitare la frammentazione del “sistema nazionale di istruzione” è indispensabile coniugare l’intraprendenza delle scuole autonome ed il nuovo protagonismo del sistema delle autonomie locali. L’art. 8 del D.P.R. n° 275, prescrive rigorosamente quali debbano essere le decisioni di carattere nazionale: esse riguardano le finalità, gli obiettivi generali e specifici di apprendimento, le discipline fondamentali ed il relativo monte ore, la quota di flessibilità “locale”, gli standard di qualità del servizio, i criteri di valutazione degli allievi. Arrivano le Indicazioni nazionali per i Piani di Studio Personalizzati.

La scuola è aperta a tutti Art. 34 Costituzione della Repubblica E’ coessenziale ai principi educativi di una società democratica la presenza e la effettiva disponibilità di un progetto culturale unitario, autorevole e pluralistico. Alle scuole compete la responsabilità dell’iniziativa curricolare, organizzativa e didattica. Alle Regioni e agli Enti locali l’impegno “concorrente” per favorire lo sviluppo della scuola. Allo Stato il compito di salvaguardare i livelli essenziali, le pari opportunità, i valori comuni.

Governance??? L’applicazione delle novità contenute nel Titolo V si è rivelata problematica tanto da generare un contenzioso fra stato e regioni in merito al quale è chiamata a pronunciarsi la Corte costituzionale (sentenze N° 13, 320 e 423 del 2004)‏ Si sta passando, infatti, da una filosofia basata su programmi istituzionali predefiniti e governati a livello centrale, a una filosofia di “governance” basata su un diverso rapporto tra controllo centrale e decentramento, tra standard e autonomia.

Governance? Il senso del federalismo previsto dal Titolo V è quello di avvicinare i decisori al territorio e alla cittadinanza; la nuova cultura per governare dovrà essere orientata alla “governance” e alle politiche attive, piuttosto che alla “amministrazione degli uffici”. In un’ottica federalista occorre rafforzare le modalità di progettazione e di pianificazione dei servizi al fine di garantire ad ogni cittadino, la stessa qualità di fruizione dei servizi. Questa prospettiva è perseguita soprattutto in ambito di U.E. (Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, 13 giugno-10 luglio 2003).

Governance “La Governance” è la capacità di attori, gruppi sociali e istituzioni, intesa come accordo sul contributo di ogni partner anche su una visione comune, e mira a promuovere la coesione territoriale e lo sviluppo equilibrato e sostenibile”- Alfonso Rubinacci. La Governance deve essere un’oppurtunità di crescita offerta alla società, ha anche il compito di diminuire qualche “costo”,di evitare sprechi e di eliminare servizi inefficienti.

La Conferenza Unificata La Conferenza Unificata è uno strumento di ausilio all’attività legislativa ed amministrativa del Governo, essa concorre a far funzionare la collaborazione fra Governo e Regioni. E’ riconosciuta sede istituzionale di confronto e di raccordo politico, si caratterizza per il suo ruolo di garanzia della partecipazione regionale ai processi decisionali che investono aree di competenza o di interesse delle Regioni.

Il parere – Le intese – Gli accordi Il riparto di competenze non sempre è lineare ed agevole, quando non è possibile una netta separazione. Uno dei criteri di risoluzione del conflitto è il principio della leale collaborazione che può essere modulato in più forme: il parere: si usa quando non è prevista una co- determinazione del contenuto dell’atto; le intese: sono il riconoscimento non solo formale ma anche sostanziale di una paritaria co- determinazione del contenuto dell’atto; gli accordi: consentono di formalizzare impegni politici.

La “crisi” dell’autonomia scolastica L’immagine debole che oggi abbiamo di un’autonomia sostanzialmente incompiuta e bloccata non esprime il senso ed il valore radicalmente innovativo dato dall’art. 21 della legge 59/97. L’autonomia delle Istituzioni scolastiche doveva essere inserita in un processo di riorganizzazione dell’intero sistema formativo del Paese, processo che si è precocemente interrotto lasciando la nostra Scuola in una situazione di stallo.

La “crisi” dell’autonomia scolastica Le Regioni ed i sistemi delle autonomie locali non possono semplicemente “subentrare” alla competenza statale, ma devono essere capaci di esprimere un livello di governo della scuola del tutto nuovo e diverso che non invada e si sovrapponga alle funzioni e competenze proprie dell’autonomia Scolastica. Si deve svolgere un’azione di programmazione e allocazione delle risorse che garantisca un quadro coerente nel sistema territoriale dell’istruzione.

La “crisi” dell’autonomia scolastica La modifica del Titolo V della Costituzione non ha comportato alcuna accelerazione del processo di trasferimento di funzioni nel settore dell’istruzione, ma addirittura, ha rappresentato il fattore per determinare il blocco del processo di cambiamento. Dopo l’approvazione del nuovo testo del Titolo V si è aperto, infatti, fra i giuristi un confronto molto acceso sulla natura e portata della modifica, confronto di indubbio valore e di fondamentale importanza per una corretta ed organica attuazione del nuovo dettato, ma che di fatto ha inibito ogni intento applicativo ed attuativo.

La “crisi” dell’autonomia scolastica Parallelamente al progressivo affievolirsi della spinta alla piena attuazione dell’autonomia scolastica acquistava una forte preminenza nel dibattito pubblico ed istituzionale sulla scuola, la questione della riforma dei cicli. Venivano ad essere di fatto oscurati non solo i processi di trasferimento di funzioni fra Stato e Regioni in materia di istruzione, ma anche le problematiche connesse con gli aspetti ancora non realizzati dell’autonomia scolastica, esempio fra tutti la fondamentale questione degli organi collegiali.

Il Contenzioso Costituzionale Nell’attuazione di un processo di trasferimento di funzioni di grande delicatezza e complessità per la vita di uno degli apparati pubblici essenziali del nostro Paese, non si venne a stabilire una leale e corretta collaborazione istituzionale basata sul confronto nelle sedi preposte (Conferenza Stato- Regioni ed Unificata). Il terreno di attuazione venne a coincidere di fatto con quello del contenzioso costituzionale. N.B. Le numerose sentenze emesse dalla Corte Costituzionale hanno espresso un costante orientamento teso a confermare pienamente la validità delle disposizioni contenute nel D.LGS. N°112/98.

Iniziativa delle regioni per l’attuazione del Titolo V Il 16 luglio 2006 viene approvato un documento elaborato dalla Conferenza delle Regioni e delle Province dove vengono individuati una serie di criteri e di obiettivi per guidare l’azione delle Regioni: la qualificazione delle Regioni come enti di legislazione e non di diretta gestione; il pieno sviluppo dell’autonomia scolastica; il mantenimento dell’unitarietà del sistema di istruzione.

Master Plan Il 14 dicembre 2006 viene siglato, dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, il “Master Plan delle azioni” per l’attuazione del Titolo V della Costituzione nel settore dell’istruzione. Tra i punti di rilievo del Master Plan risulta la fissazione, condivisa da tutte le Regioni, di una data, stabilita nel 1° settembre 2009, entro cui le Regioni dovranno “aver completato la predisposizione delle condizioni per l’esercizio delle funzioni loro attribuite dal Titolo V della Costituzione”.

Master Plan Il Master Plan prevede che un apposito Accordo Quadro Stato-Regioni, da definirsi in sede di Conferenza Unificata, dovrà stabilire “l’oggetto, le fasi e le modalità del processo di trasferimento e di riorganizzazione istituzionale”. Per quanto riguarda l’oggetto dell’Accordo occorrerà procedere ad una preventiva rassegna delle risorse e dei beni da trasferire.

Stato, Regioni, Enti Locali, e Scuole: i nuovi protagonisti? La questione all’o.d.g. è la necessità di allestire un assetto organizzativo della P.A. in grado di far operare, sinergicamente tra di loro ed in modo efficiente, i quattro soggetti – Stato, Regioni, Enti locali e Scuole – chiamati insieme, ciascuno a diverso titolo, a far funzionare il sistema di Istruzione e Formazione in Italia.

E per il futuro? Non resta che attendere il futuro e le regolamentazioni annunciate come imminenti, limitandosi ad osservare che un disegno funzionale esigerebbe una strategia organica e coerente, chiara e comprensibile, razionalmente scandita nelle progressive tappe di realizzazione.

Rete di scuole La rete costituisce uno spazio, reale o virtuale, chiuso o aperto, circoscritto o all’infinito espandibile, per comunicare,collaborare, cooperare e documentare. Il processo dell’autonomia scolastica ha definito, a livello normativo, il concetto di rete di scuole, con modalità organizzative, l’oggetto dell’accordo di collaborazione, i campi specifici dell’intervento e gi obiettivi della sinergia (art. 7, DPR 275, 8 marzo 1999).

Rete di scuole La rete di scuole è uno strumento che, nell’ambito dell’autonomia organizzativa, consente alle scuole di raggiungere finalità istituzionali. Una rete di scuole nasce nell’ambito di un’azione progettuale. Il documento formale è costituito da un accordo di rete, approvato dal C.d.I. e dal c.d.d.

Reti di scuole L’Art. 7 del DPR 275 dell’8 marzo 1999 definisce l’accordo di rete come accordo fra istituzioni scolastiche per il raggiungimento delle proprie finalità istituzionali, da realizzare attraverso l’individuazione di un organo responsabile della gestione delle risorse e del raggiungimento delle finalità del progetto.

Accordo di rete L’accordo di rete è un accordo di organizzazione con contratti di collaborazione. La caratteristica di fondo dell’accordo di rete è quella di non dar vita ad un organismo stabile e permanente cioè la rete, che è il risultato dell’accordo, non ha alterità soggettiva autonoma rispetto alle scuole che vi aderiscono.

Profilo giuridico della rete La rete di scuole è il risultato giuridico di un contratto (accordo) fra le scuole stesse. L’accordo di rete viene incluso in una più ampia categoria di accordi cui le istituzioni scolastiche possono aderire. L’accordo di rete è previsto come uno “strumento” per l’attuazione dell’autonomia.

Profilo giuridico della rete Il nuovo modello di “amministrazione scolastica” comporta l’abbandono del modello “ministeriale”, fondato su relazioni organizzative di tipo verticale e gerarchico, ed il passaggio ad un modello orizzontale, formato da un insieme di comunità scolastiche nelle quali si fa istruzione, ricerca, formazione, attraverso modelli flessibili, in vista del raggiungimento di obiettivi generali.

Modello organizzativo Le forme di collaborazione costituiscono uno dei modi di realizzazione del servizio scolastico per perseguire svariati tipi di scopi: razionalizzazione degli acquisti; costituzione e gestione di attività d’istruzione o formativa d’interesse comune; regolamentazione dei rapporti fra enti diversi per i settori di comune competenza.

Accordo di rete Parti dell’accordo Sede e denominazione Modalità di adesione: l’accordo di rete è un contratto aperto Forma dell’accordo: è necessaria la forma scritta in quanto contratto conclusa da enti pubblici

Accordo di rete Oggetto dell’accordo: l’organo responsabile delle risorse e del raggiungimento delle finalità del progetto; la durata; le competenze e i poteri dell’organo responsabile; le risorse professionali e finanziarie messe a disposizione della rete dalle singole istituzioni scolastiche.

Accordo di rete Utilizzazione del personale Competenze deliberative Pubblicità dell’accordo