Alessandro Roselli Crisi bancarie e risposte del legislatore LUISS-GUIDO CARLI 22 MARZO 2012

Struttura del sistema finanziario (1) Banche: passività a vista o a breve (depositi dal pubblico), funzione monetaria; attività a breve o a medio/lungo Altre istituzioni finanziarie: passività a breve sul mercato monetario o interbancario, attività in titoli (banche d’investimento) Passività e attività a medio/lungo (ICS)

Struttura del sistema finanziario (2) banche “miste”, banche universali: despecializzazione funzionale Problema della commistione, o separatezza, Banca/Industria Sistemi banco-centrici o orientati al mercato

Periodo interbellico: struttura finanziaria La “dottrina “ dei real bills only (Peel Act 1844)era alla base del modello della banca di deposito, o “commerciale”. Ma era di fatto seguita? In Italia, no (banca mista, di tipo tedesco, partecipazioni azionarie, sia della Banca nell’Industria, sia viceversa) Negli USA, no (banche di deposito e banche d’investimento, sotto la stessa holding. Conglomerati finanziari, financial department stores) In GB, sì (clearing banks)

Periodo interbellico: crisi bancarie USA: innovazione industriale, boom economico, indebitamento delle imprese, con banche e con famiglie (sistema orientato al mercato), debito insostenibile, crisi di borsa, ritiri dei depositi, crisi di illiquidità, insolvenze Italia: cambio troppo elevato (quota 90), crisi industriali, commistione banca/industria, crisi della banca mista GB: crisi, ma non sistemica. Ma: perché l’industria perse terreno? Did banks fail British industry?

Le spiegazioni della Grande Crisi Monetaria (Friedman, Schwartz): politica monetaria rigida, gold standard Keynesiana: domanda aggregata insufficiente, e non sostenuta dal governo E le “regole”? Erano adeguate?

Le risposte del legislatore alla Grande Depressione Le ideologie prevalenti: interventismo pubblico: lo Stato come regolatore, e come capitalista; dirigismo; New Deal (fu il corporativismo influente?(Cassese) Stato regolatore e imprenditore: USA: RFC (temporaneo),Italia: IRI (permanente)

Riforme negli USA(1) USA: Keynes avrebbe dato priorità alla reflazione della domanda (non era un istituzionalista). Roosevelt: riforme istituzionali Glass Steagall Act 1933 and 1935: separazione banche commerciali, di deposito/banche d’investimento. Banche come public utilities, fortemente regolate. Accresciuti poteri alla Federal Reserve. FDIC (assicurazione pubblica depositi); Fed come prestatore di ultima istanza

Riforme negli USA (2) Securities Act 1933, Securities Exchange Act 1934: emissione e registrazione titoli; transazioni sul secondario e regolazione investment banks. Creazione della SEC. Emissioni soggette a libera valutazione del mercato: ruolo delle rating agencies nel valutare i titoli di debito

Riforme negli USA (3) Distinzione di scopi tra Banking Acts e Securities Acts. B.A: stabilità del sistema bancario e protezione del depositante. S.A: corretta informazione dell’investitore, prevenzione e soppressione frodi e conflitti interesse, trasparenza (conduct-of-business) Tipico sistema finanziario market-oriented

Riforme in Italia (1) Corporativismo? No: Beneduce, Menichella, Saraceno: tecnocrati o socialisti Meccanismo di soluzione: trasferimento immobilizzi da BI a IRI; bilancio BI risanato; partecipazioni bancarie e industriali all’IRI; IRI finanziato dallo Stato e sul mercato Legge bancaria 1936: separazione banca di deposito/ICS (quasi assenza mercati finanziari)

Riforme in Italia (2) Carattere pubblicistico del sistema bancario, BI come istituto di diritto pubblico, alcune banche di diritto pubblico o di interesse nazionale, controllate dallo Stato, banche come public utilities, vigilanza pervasiva della BI; rilievo sua attività regolatoria (legge bancaria flessibile: è durata a lungo) Tipico sistema banco-centrico

Decenni postbellici. Un’ età aurea? Maggiore stabilità bancaria. Largo ruolo dello Stato e della banca centrale. Ma: Perdita tendenziale del ruolo delle banche come public utilities; crescente concorrenza, ricerca di redditività, internazionalizzazione (eurodollaro) Shocks petroliferi, variabilità tassi interesse e cambio, collasso del sistema di Bretton Woods, espansione deficit pubblici, inflazione

Decenni postbellici: sviluppi regolatori USA: Bank Holding Company Act 1956 (separatezza Banca/Industria) Italia: attitudine dirigista, ampia “legislazione secondaria” BI, vigilanza intrusiva”, carenza di normative su concorrenza e mercati finanziari

I decenni recenti: si chiude un cerchio centenario Primi del 20mo secolo: età liberale e globalizzazione, prima guerra mondiale, poi tentativi di restaurazione vecchio ordine liberale Boom anni ‘20 Crisi bancarie, intervento pubblico, anni ‘30 Relazione bilanciata Stato/mercato, decenni postbellici Euforia finanziaria, anni ‘90 e inizio 21mo sec ( vedi slide seguente) 2007-2008: Crisi, in evoluzione ma irrisolta E adesso? Come rispondere, sul piano normativo?

Troppa finanza? Rapporto fra attivi ist.fin./GDP

Italia: riforme di liberalizzazione Legge antitrust 1990;Legge Amato-Carli 1990 (privatizzazioni); TU su Banca 1993 (alternativa tra banca universale, banca specializzata, gruppo polifunzionale) e su Finanza 1998 (aumento trasparenza, contendibilità imprese, regole su fusioni); legge Vietti 2003 (alternativa tra governo societario monistico, duale, anglo-sassone); legge su protez. risp. 2005

Italia: crescita mercati finanziari Crescita mercati finanziari. Diversificazione attività finanziarie investitori. Episodi di instabilità (Cirio 2002, Parmalat 2003) Sistema resta banco-centrico (attivi bancari pari al 60-70% del totale attivi istituti finanziari)

USA: liberalizzazione Gramm-Leach-Bliley Act 1999: banche commerciali/di deposito e banche d’investimento distinte, ma sotto la stessa holding company. Barriere deboli nei rapporti tra affiliate. Visione unitaria del rischio dell’intero gruppo

Securitization(1) Vecchia struttura: mutuatario-banca, che tiene il prestito in bilancio. Banca attenta a qualità credito Nuova struttura: mutuatario-banca-banca d’investimento-investitori. Flusso pagamenti da mutuatario a investitore (altra banca, fondi pensione, assicurazioni, hedge funds,…) banca d’invest: mette insieme i mutui,e altri prestiti, rappresentati da titoli, e crea CDO; Ottiene da rating agencies un alto rating per i CDO (AAA)

Securitization (2) Famiglie Fondi d’investimento money market (vigilati da SEC), senza limitazioni dei depositi financial commercial paper Banca commerciale repo (garantiti da CDO) Investment bank (broker-dealer) CDO (PUNTO DEBOLE DELLA CATENA) Asset-backed-security-ABS issuer: tagliuzza i mutui in fette(slices) secondo il rischio Pool di mutui Special purpose vehicle-SPV (shadow bank, banca ombra), evitati coeff. capitale mutuo

Securitization (3) Mutui sub-prime: rischiosi, alti tassi di interesse, ma CDO con AAA Crescita prezzi case (2000-2003: quadruplicati) Settore finanziario con alto leverage (SEC: appendix to rule 15c3-1) Settore finanziario concentrato, dominato da: 5 banche di invest., 2 conglomerati finanziari, 3 assicurazioni (CDS), 3 agenzie rating

Reazione alla crisi Politica monetaria espansiva Intervento pubblico di spesa pubblica (Keynes) e di ricapitalizzazione (TARP, simile a RFC della Grande Depressione): banche e altre imprese (Chrysler, ad es) Interventi Federal Reserve: al sistema (TAF, TSLF, AMLF,CPFF, TALF), a singoli istituti (Maiden Lane I, II, III)

Dodd-Frank Act(D-F Act) 2010 (1) Scopi principali: Revisione degli organi di vigilanza Ristrutturazione finanziaria Limiti a securitization Accrescimento protezione investitore Legge estesa e complessa. Molto è lasciato ai regolamenti di attuazione, procedura non terminata. A qual punto il sistema finanziario sarà effettivamente riformato, presto per dirlo

D-F Act. Revisione vigilanza(1) Al vertice: Financial Stability Oversight Council, con esponenti dei diversi organi di vigilanza federale (Fed, FDIC, Office of the Comptroller of the Currency) Poteri Fed rafforzati, ma anche Tesoro, che presiede il Council Office of Financial Research, che assiste il Council

D-F Act. Revisione vigilanza (2) Bureau of Consumer Financial Protection, presso Fed Federal Insurance Office, presso Tesoro (ma la vigilanza sulle assicurazioni resta agli Stati, non è Federale).

D-F Act: Revisione vigilanza (3) Office for Credit Rating, presso la SEC, esamina le agenzie di rating, ne verifica i sistemi di controllo interno. Gli organi di vigilanza cancellino tutti i riferimenti alle agenzie di rating dalle loro normative e individuino standard alternativi per determinare la qualità degli strumenti di credito. Separazione, entro le agenzie, tra rating e marketing

D-F Act: struttura finanziaria(1) Distinzione tra banche di deposito, bank holding companies-bhc, società finanziarie non bancarie-sfnb. Queste ultime (nuove): società la cui attività è, per almeno l’85%, considerata “di natura finanziaria” Tutte le bhc con attività sopra 50 mld di $ sono “sistemicamente importanti”, e così pure le sfnb, su base “caso per caso”

D-F Act: struttura finanziaria (2) Le istituzioni “sistematicamente importanti” sono soggette a più stretta vigilanza prudenziale Le banche e bhc devono osservare la “Volcker rule”: divieto di fare transazioni a breve (trading account:acquisti con intento di rivendere) per conto proprio in titoli, inclusi derivati, opzioni, futures. Le sfnb non osservano il divieto ma, se sistemicamente importanti, più stretti requisiti prudenziali e limiti quantitativi divieto di possedere, controllare o gestire fondi di private equity o hedge funds

D-F Act: specialità delle banche Accesso al credito della banca centrale: banche: sì; sfnb: solo col permesso del Tesoro, e solo per l’intero sistema, non per singoli istituti [rimedio: comprare una banca] Swaps: banche solo per copertura, altrimenti solo presso sussidiarie della bhc Fed definisce regole su adeguatezza del capitale, limiti a leverage, rapporti liquidità, gestione del rischio, resolution plans.

D-F Act: procedure concorsuali Banche: FDIC sfnb: Orderly Liquidation Authority, che prende il posto di precedenti organi, se c’è rischio sistemico (caso Lehman Bros) Per istituti sistemicamente importanti: living wills (“testamenti viventi”): pianificare tra istituto e organo vig.: azioni, scambio di informazioni, per superare ostacoli in crisi aziendale (ancora, caso Lehman). Evitare il “troppo grande per fallire”

D-F Act: ri-regolazione Disinvestimenti, limiti a fusioni e a crescita, per istituti sistemicamente importanti, su iniziativa Fed, con approvazione FSOC (ancora, evitare il too big to fail) Limite al leverage (15:1) Regolazione della securitization, con ritenzione del rischio, in perc. Limiti alle transazioni tra affiliate (esposizioni su transazioni in derivati)

D-F Act: derivati OTC, governo societario Derivati fuori borsa (OTC): la SEC e la CFTC provvedano a regolamentare. Problema aperto: margini e trasparenza punti più dibattuti Governo societario: su compenso amministratori e dirigenti (bonus): attribuito più ampio ruolo , ma non decisorio, agli azionisti

E l’Italia? Vediamo di rispondere… Grazie a tutti