Il processo di bilancio Ciclo di policy? Insieme di policies? Processo decisionale senza fine? Analisi del caso Italiano Luca Verzichelli – Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche

Un ciclo di policy particolare Processo tipicizzato e ricorrente (formulazione obbligatoria per il governo; adozione necessaria da parte del parlamento, per «far viaggiare» il bilancio dello stato, e quindi tutte le poste finanziarie di N politiche pubbliche) Politica della finanza pubblica, dunque, come politica delle politiche. Consente lo svolgimento dei compiti dello stato Vincoli procedurali costituzionali (art. 53 imposte e progressività; art. 23 riserva di legge; art. 81 obbligo di legge di bilancio annuale) Vincoli sostantivi di bilancio europei (Processo di sorveglianza multialterale, Fiscal compact) e costituzionali (pareggio di bilancio) Come procedura, è un ciclo infinito, denso, appunto di decisioni appartenenti a N politiche Sono però riconoscibili dei cicli di policy sostantivi propri della politica di bilancio (fasi di deficit strutturali, politiche finanziarie di rigore, allentamenti dei vincoli...) Come contenitore di decisioni, un insieme di decisioni necessarie ed eventuali

Il processo di bilancio democratico Struttura e possibili varianti Anno Finanziario Fase tecnica Computo delle poste dalle amministrazioni Fase tecnica Formulazione dal ministero e fase di negoziazione Fase politica Messa a punto proposte e documentazione Fase politica Adozione misure di bilancio Implementazione Valutazione giurisdizionale amministrativa e politica Differenti modelli di compilazione/ monitoraggio Strutture più o meno centralizzate Grado diverso di concentrazione Forza del core executive Forza dello staff Tipo di processo Impatto di variabili politiche (tipo di governo, ruolo enti locali, ecc.) Forza del governo in parlamento poteri parlamentari Impatto di variabili politiche (potere dei parlamentari, lobbies, ) Tipo e potere dei ministeri Esistenza di corti di conti; strutture di valutazione,

È necessario un ciclo di policy di bilancio? Sul piano procedurale si (la democrazia impone responsabilità e trasparenza per ogni posta di bilancio) Sul piano sostanziale no: viene fuori la politica di bilancio quando si pone un obiettivo (percependo deficit e debito come pericoli per la democrazia) Quindi negli ultimi anni dovremmo dire che, SI, vi è stata una vera e propria politica (di finanza pubblica) autonoma.

Nel dopoguerra esiste solo il vincolo del bilancio annuale ma non è previsto uno strumento finanziario Fase dei deficit strutturali e “finanza allegra” Questo porta all’introduzione della prima legge finanziaria (1978). Pochi effetti sulle misure macro-economiche Primo rafforzamento del governo (riforma della LF nel 1988). “Cassandre del Debito pubblico” e il ruolo del vincolo europeo. Da Maastricht al Patto di stabilità Tremonti vs. Padoa Schioppa. Fasi alterne nei rapporti governo parlamento ma prevale il rispetto delle linee guida europee Riforma del La “Legge di Stabilità” Il processo di Bilancio in Italia ( ) 5Luca Verzichelli Sistema Politico Italiano

Il processo di Bilancio oggi (rivisto dalla L. 196/2009) Gennaio. Inizia l’anno finanziario Febbraio-Marzo. Discussione nel governo sugli obiettivi finanziari dei ministeri. La Ragioneria Generale dello Stato definisce i “bozzoni” di spesa per il prossimo esercizio Marzo-Aprile. Il governo riceve le stime ECOFIN sul piano annuale di stabilità previsto dalle procedure del patto di stabilità e crescita. 15 Aprile. MEF presenta alle camere la Relazione sull'economia e la finanza pubblica; Giugno. Eventuale presentazione del ddl di assestamento; 15 settembre il Governo presenta lo schema di Decisione di finanza pubblica; 15 ottobre inizia la sessione di bilancio. Il governo presenta il disegno di legge di stabilità e il disegno di legge del bilancio dello Stato; I collegati posso essere presentati fino a Febbraio. Dicembre. Fine della sessione di bilancio ed approvazione di Legge di bilancio e Legge di stabilità. Luca VerzichelliSistema Politico Italiano

Elementi del Ciclo di Bilancio Documenti programmatori ministeriali e DEF (programma di stabilità mandato a UE entro 10 aprile, corretto a Settembre) Assestamento del bilancio (entro giugno) anche sulla base della sorveglianza multilarale UE Bilancio pubblico presentato in parlamento: si compone di -Bilancio preventivo (entrate e spese per l’anno successivo) -Rendiconto consuntivo (entrate e spese effettivamente occorse nell’anno che si chiude) Legge di stabilità Eventuali disegni di legge “collegati”

Scopo del Seminario Comparazione diacronica di breve periodo (5 anni circa) sul agenda delle politiche di finanza pubblica e mutamento delle poste in gioco Ogni unità di ricerca si fa carico un ciclo annuale di bilancio Ogni annualità viene studiata con identica metodologia Il lavoro descrittivo del report deve concludersi con highlights sulle principali decisioni/non decisioni e sulla allocazione delle poste Il lavoro esplicativo verrà dalla lettura contestuale dei vari report a cura del direttore della ricerca

Studio di caso Inquadramento delle decisioni (quali date sono decisive; quali atti sono al centro della storia?) Inquadramento del contesto (tipo di attori rilevanti, governo, ministri, fatti rilevanti accaduti nell’anno, vincoli sovrananzionali etc.) Newspaper analysis (focalizzata sulle principali poste in gioco) Analisi della composizione del bilancio di previsione (basata sulla classificazione COFOG)

Divisione del lavoro Coordinatore: si preoccupa di predisporre la cronologia degli eventi rilevanti. Distribuisce il lavoro di documentazione ai coders e si sincera che tutti sappiano cosa fare. Orienta il lavoro dell’analista di contesto. Guida i coders e gli analisti nel loro lavoro e controlla la coerenza delle codifiche Analista/i del contesto: con l’ausilio della cronaca giornalistica, scrive un primo rapporto sul mutamento del contesto di policy dalla fase di formulazione (discussione sul DEF ad aprile) fino alla approvazione della legge di stabilità e di bilancio (Dicembre) Coder (1): socializza con il libro-codice COFOG e lo applica ai documenti indicati Coder (2): fa lo stesso lavoro del coder (1) e poi si confronta con esso, discutendo la scelta per una codifica finale TUTTI: alla fine della prima fase del lavoro si ritrovano e si dividono il lavoro del rapporto finale (vedi slides successive)

COFOG Il sistema COFOG (Classification of the Functions of Government) è stato sviluppato dall’OECD per classificare le spese dei governi in base alla loro funzione. È il sistema adottato dalla divisione statistica delle Nazioni Unite. Eurostat adotta il sistema COFOG per rendere comparabile la composizione della spesa pubblica degli stati membri. Pubblica un approfondito manuale per aiutare chi deve compilare le statistiche.approfondito manuale La classificazione COFOG consta di tre livelli: 10 divisioni che possono essere considerate i 10 grandi obiettivi dei governi, 69 gruppi che specificano lo scopo dettagliato delle spese e che sono loro volta divisi in molteplici classi. Per questo esercizio ci limiteremo a ricondurre le previsioni di spesa del governo al livello dei gruppi. Nel bilancio preventivo le previsioni di spesa sono riportate secondo un doppio criterio, spese di cassa e di competenza. La classificazione COFOG sulla spesa pubblica segue il criterio della competenza (pag. 32 del manuale COFOG), che adotteremo anche in questo seminario CONTROLLA IL DOCUMENTO DI CONVERSIONE MISSIONI-COFOG QUANDO CODIFICHI! (ULTIME DUE PAGINE DEL DOCUMENTO RIVECUTO DAI COORDINATORI)

Lavoro del coder Scaricare il Budget annuale a seconda dell’anno: dalla pagina linkata scegliere in alto a sinistra il disegno di legge di bilancio (proposte del governo) “budget dello stato a LB20xx-20xx” Cercare la parte: BUDGET DELLO STATO Costi dell'anno 20xx (il primo del triennio del vostro documento) per missione e programma (in euro) Procedere con la codifica tenendo presente la tabella di conversione che avete e anche la vostra soggettiva lettura Vedere esempi di codifica per l’anno 2011 nell’allegato ricevuto dai coordinatori Ripetere l’operazione con il budget a legge di bilancio (votata dal parlamento) scaricando “budget dello stato a DLB20xx-20xx” Confrontarsi con il co-coder

Lavoro dell’analista del contesto Partire dalla cronologia discussa assieme al coordinatore Stilare una lista dei problemi emersi nel periodo di preparazione della manvora finanziaria specificamente relativi alle poste delle politiche di bilancio (riduzione deficit, allentare la morsa delle regole europee, ecc.) Stilare una lista delle decisioni di policy settoriali che impattano sulla strategia complessiva di bilancio creando conflitti e discussione pubblica (es. come trovare soluzione al probema pensioni, lavoro, alla necessità di reperire fondi per un “buco” precedente come quello sugli “esodati” ecc. Collegare questi elementi alle richieste avanzate durante la fase politica (SETTEMBRE-DICEMBRE) di adozionedella manovra, avendo cura di osservare come si muovono gli attori (media, esperti, interessi ecc.), aiutandosi con una ricerca sui giornali Riportare il tutto al coordinatore per la stesura del rapporto