Il riordino territoriale Luciano Gallo Direttore Federazione dei Comuni del Camposampierese Mirano 12 settembre 2012

Il mondo è cambiato e anche noi siamo cambiati Il mondo è cambiato e anche noi siamo cambiati. Viviamo un passaggio d’epoca Lo Stato ha sempre meno risorse e sta ridefinendo la propria architettura istituzionale ridisegnando i rapporti tra Stato Regione Territorio; Stiamo passando da uno Stato centralizzato ad uno Stato federale; I Comuni si stanno associando; Le Province, come enti locali, stanno passando da enti di I° livello ad enti di 2° livello con funzioni non di gestione ma di indirizzo e coordinamento; Vengono istituite le città metropolitane; L’organizzazione dei servizi pubblici locali è rivoluzionata L’Europa sta definendo le proprie politiche di crescita improntate sulla centralità dei luoghi.

Il modello di sviluppo fondato sul PIL non funziona più. Il mondo è cambiato e anche noi siamo cambiati. Viviamo un passaggio d’epoca I nostri Comuni in questo cambiamento diventano sempre più “periferia” ed “invisibili”; confusi tra un passato che non c’è più, un futuro da costruire ed un presente dove si “naviga a vista”; Il modello di sviluppo fondato sul PIL non funziona più. Noi tutti stiamo rivedendo comportamenti e stili di vita scegliendo un modello di vita più sobrio, più sostenibile.

Consapevoli che il 2012 ed il 2013 sono gli anni delle scelte Saremo costretti a prendere delle decisioni, personali e collettive. Lo sta facendo l’Europa, lo faranno gli americani, i francesi, i russi, il nord Africa Lo dovranno fare i consigli comunali, lo dovremo fare noi cittadini che messi di fronte al fatto che non possiamo più vivere e consumare come abbiamo fatto negli ultimi trent’anni dovremo scegliere. Sapendo che stare fermi non significherà mantenere la posizione ma cadere inesorabilmente ancora più in basso.

Scegliere significa… La citazione migliore per un anno delle scelte è “non possiamo pretendere che le cose cambino se continuiamo a fare le stesse cose” (Albert Einstein) Come Comuni abbiamo una serie di incroci davanti che la vita e il sistema di norme finora creato ci getta tra i piedi nei prossimi giorni e nei prossimi mesi. Gli incroci non li abbiamo scelti noi. Ma quale strada prendere dipende solo da noi.

Il cambiamento è … 5 “parole faro” Rete (internettiana, modello organizzativo; acceleratore di processi e abitare la rete…) Territorio – Terra (rigenerare l’identità dei luoghi); Lavoro (futuro e dignità alle persone soprattutto ai giovani) Persona, il suo benessere Beni comuni, beni collettivi, beni relazionali

Finalità del riordino territoriale Il senso del riordino si comprende bene alla luce dei titoli dei provvedimenti legislativi degli ultimi anni: DL 78/2010: “stabilizzazione finanziaria e competitività economica”; DL 201/2011 (salva Italia) “Disposizioni per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici” DL 1/2012 (cresci Italia) “misure per la concorrenza,lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività”; DL 95/2012 “revisione della spesa con invarianza dei servizi ai cittadini”

Finalità del riordino territoriale Il significato è coniugare il RIGORE con la CRESCITA; Il RIGORE è compito dello Stato nelle sue diverse forme ed articolazioni; La CRESCITA è compito del Mercato

Finalità del riordino territoriale Il TERRITORIO si fa più competitivo ed attrattivo se lo Stato diviene meno costoso, più utile nell’esercizio delle sue funzioni e se aumenta la sua capacità di governance Un territorio omogeneo che fa coincidere l’ambito territoriale ottimale per l’esercizio delle funzioni amministrative con la programmazione economico-sociale e urbanistica è un passo importante in questa direzione

Contenuti del riordino territoriale Art 8 comma 5 LR 18/2012 La Regione ha il compito di predisporre il PIANO DI RIORDINO TERRITORIALE per dare una visione sistemica e sinergica tra: L’esercizio delle funzioni amministrative La programmazione socio-economica I piani di settore

PROGRAMM.NE SOCIO ECONOMICA PIANIFICAZIONE URBANISTICA E TERRITORIALE AMBITO TERRITORIALE FUNZIONI AMMINISTRATIVE PROGRAMM.NE SOCIO ECONOMICA PIANIFICAZIONE URBANISTICA E TERRITORIALE PIANI DI SETTORE AMBITO COMUNALE Le funzioni non fondamentali (residuali rispetto all’art 19 co 1 DL 95/2012) PAT PI PUA (Piani urbanistici attuativi) (LR 11/2004 art. 3) AMBITO TERRITORIALE MINIMO UNIONI di comuni CONVENZIONI Funzioni Fondamentali Funzioni delegate dallo Stato Funzioni Delegate dalla Regione Funzioni previste da leggi speciali INTESE PROGRAMMATICHE D’AREA (LR 35/2001 art. 2) PATI AMBITI TERRITORIALI OTTIMALI (Artt 7 e 8 LR 18/2012) Art. 19 co 1 lett d) DL 95/2012 E’ la parte più strategica e delicata: La Federazione di Comuni Dai distretti socio-sanitari ai distretti di PL (3 anni) Esempio: Sanità (distretti),Sociale (Piani di zona), Polizia locale (distretti), Protezione civile (distretti)… Se funzioni comunali coincidenti con ATO) Se funzioni regionali o statali: il più possibile con ATO o Ambiti di settore AMBITO PROVINCIALE E CITTA’ METROPOLITANA Artt. 17 e 18 DL 95/2012 Ente di II° livello con compiti di coordinamento e direzione, composto da rappresentanti dei Comuni. PTCP (Piano territoriale di coordinamento provinciale) AREE GEOGRAFICHE OMOGENEE (Artt 7 LR Area montana e parzialmente montana; Area ad elevata urbanizzazione; Area del basso Veneto Area del Veneto centrale COORDINAMENTO PER LO SVILUPPO TERRITORIALE AMBITO REGIONALE PRS PAS PTRC (Piano territoriale regionale di coordinamento)

AMBITI PER L’ESERCIZIO DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE A LIVELLO LOCALE AMBITO TERRITORIALE FUNZIONI AMMINISTRATIVE A LIVELLO LOCALE NOTE Ambito Comunale Tutte le funzioni (facoltativo sotto i 1.000 ab) Le funzioni non fondamentali (sotto i 5.000/3.000 ab) Funzioni strategiche comunali (sopra i 5.000 ab) Il Comune è Ente locale di I° livello. Il ruolo politico-istituzionale è prioritario. Ambito Associativo Minimo Funzioni fondamentali (art. 19 DL 95/2012) Funzioni delegate dallo Stato Funzioni delegate dalla Regione Funzioni previste da leggi speciali Vi è l’obbligo dell’servizio associato di funzioni amministrative secondo il limite demografico minimo che le forme associate devono raggiungere (artt 4 e 5 della LR 18/2012) Ambito Territoriale Ottimale E’ la parte più strategica e delicata: l’individuazione da parte della Regione della dimensione territoriale ottimale per l’esercizio delle funzioni amministrative locali (Dai distretti socio sanitari ai distretti di PL) Criteri dimensionali: La legge regionale indica l’obbligo di appartenenza alla medesima area omogenea e medesima provincia, contiguità territoriale (art 8 LR 18/2012). Ambito Provinciale Funzioni provinciali, trasporto extra urbano, ambiente, distretti scolastici, viabilità sovra comunale, urbanistica… Ente di II°livello con compiti di coordinamento e direzione, composto da rappresentanti dei Comuni. Gli organi sono Presidente, Consiglio.

Province e Citta Metropolitane Quadro normativo Il D.L. 95 del 6/7/2012 convertito nella L. 135 del 7/8/12 (G.U. 189 del 14-8-2012) sulla spending review prevede il riordino delle Province (art. 17) e l’istituzione delle Città Metropolitane (art. 18). Il Consiglio dei Ministri in data 20/07/2012, ha definito, con deliberazione pubblicata nella GU n. 171 del 24/07/12, i criteri per il riordino previsti dal DL 95 – dimensione territoriale e popolazione residente – in base ai quali i nuovi enti dovranno avere almeno una popolazione di almeno 350.000 abitanti una superficie territoriale non inferiore ai 2.500 chilometri quadrati. I Comuni capoluogo di Regione sono esclusi dagli interventi di riordino. 13

Procedura Il Governo trasmette al Consiglio delle autonomie locali (CAL), istituito in ogni regione, la propria deliberazione con i suddetti criteri. Ciascun CAL approva un’ipotesi di riordino entro 70 giorni, che deve essere trasmessa al Governo il giorno successivo. Entro 20 giorni dalla data di trasmissione dell’ipotesi di riordino o, comunque, anche in mancanza della trasmissione, trascorsi 90 giorni dalla data di pubblicazione del decreto, ciascuna Regione trasmette al Governo una proposta di riordino delle province ubicate nel proprio territorio, formulata sulla base delle ipotesi del CAL. Le ipotesi e le proposte di riordino tengono conto delle eventuali iniziative comunali volte a modificare le circoscrizioni provinciali esistenti. Se alla data stabilita (23/10/2012) una o più proposte di riordino delle regioni non sono pervenute al Governo, il provvedimento legislativo è assunto previo parere della Conferenza unificata Stato-Regioni-Autonomie Locali, che si esprime entro dieci giorni esclusivamente in ordine al riordino delle province ubicate nei territori delle regioni medesime. 14

Scadenze Entro il 2 ottobre 2012: il CAL o, in mancanza, l’organo di raccordo tra regione ed enti locali, approva una ipotesi di riordino di tutte le Province. Entro il 3 ottobre 2012: il CAL trasmette la proposta alla Regione. Entro il 23 ottobre 2012: la Regione trasmette al Governo la proposta di riordino di tutte le Province del proprio territorio, sulla base della proposta del CAL. Entro 60 giorni dalla conversione in legge del decreto, il Governo dispone una proposta di legge per il riordino delle Province e l’eventuale ridefinizione dei confini della Città Metropolitana sulla base della proposta regionale. Entro 60 giorni dalla conversione in legge del decreto, il Presidente del Consiglio dei Ministri individua con decreto, da adottare previa intesa con la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, le funzioni amministrative di competenza statale da trasferire ai Comuni. Entro 180 giorni dalla conversione in legge del decreto, il Presidente del Consiglio dei Ministri provvede alla puntuale individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connessi all'esercizio delle funzioni stesse ed al loro conseguente trasferimento dalla provincia ai comuni interessati. Entro il 31 ottobre 2013: approvazione dello statuto della Città Metropolitana. Entro il 1° gennaio 2014: istituzione delle Città Metropolitane, ovvero precedentemente, alla data della cessazione o dello scioglimento del consiglio provinciale. 15

La Città Metropolitana art 18 DL 95/2012 Il territorio della Città Metropolitana coincide con quello della provincia contestualmente soppressa, fermo restando il potere dei comuni interessati, di deliberare, con atto del consiglio, l'adesione alla Città Metropolitana o, in alternativa, a una provincia limitrofa. E’ istituita la Conferenza metropolitana della quale fanno parte i sindaci dei comuni del territorio nonché il presidente della Provincia, con il compito di elaborare e deliberare lo statuto della Città Metropolitana. La deliberazione dello statuto è adottata a maggioranza dei due terzi dei componenti della Conferenza e, comunque, con il voto favorevole del sindaco del comune capoluogo e del presidente della provincia. In caso di mancata approvazione dello statuto entro il termine previsto, il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo, fino alla data di approvazione dello statuto definitivo della Città Metropolitana. Lo statuto della Città Metropolitana può prevedere, su proposta del comune capoluogo una articolazione del territorio del comune capoluogo medesimo in più comuni. In tale caso sulla proposta complessiva di statuto, previa acquisizione del parere della Regione da esprimere entro novanta giorni, è indetto un referendum tra tutti i cittadini della Città Metropolitana da effettuare entro centottanta giorni dalla sua approvazione. 16

Funzioni della Città metropolitana Alla Città Metropolitana spettano, oltre alle funzioni fondamentali delle province, le seguenti funzioni: pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali; strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; mobilità e viabilità; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale. 17

Organi della Città metropolitana Sono organi della Città Metropolitana il Consiglio Metropolitano ed il Sindaco Metropolitano Il Sindaco Metropolitano può essere: a) di diritto il sindaco del comune capoluogo; b) eletto secondo le modalità stabilite per l'elezione del presidente della provincia; c) eletto a suffragio universale e diretto. In caso di mancata approvazione dello statuto entro il termine di cui al comma 3-bis, il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo, fino alla data di approvazione dello statuto definitivo della Città Metropolitana 18

Le Città Metropolitane Abitanti al 1/1/11 Superficie (kmq) Densità abitativa Numero comuni Abitanti comune capoluogo % ab. capoluogo su provincia Roma 4.194.068 5.352 784 134 2.761.477 66% Milano 3.156.694 1.579 1.999 121 1.324.110 42% Napoli 3.080.873 1.171 2.631 92 959.574 31% Torino 2.302.353 6.830 337 315 907.563 39% Bari 1.258.706 3.825 329 41 320.475 25% Firenze 998.098 3.514 284 44 371.282 37% Bologna 991.924 3.703 268 60 380.181 38% Genova 882.718 1.839 480 67 607.906 69% Venezia 863.133 2.462 351 270.884 Reggio Calabria 566.977 3.183 178 97 186.547 33% Valore alto Valore medio Valore basso 19

Le province del Veneto In base ai criteri definiti dal Governo, le province del Veneto che non presentano i requisiti demografici e territoriali previsti sono quattro: le province di Padova e Treviso non raggiungono la superficie minima, la provincia di Belluno non raggiunge la popolazione minima, la provincia di Rovigo non ha entrambi i requisiti. Va fatto notare che il Veneto, con i suoi quasi 5 milioni di abitanti (4.937.854 all’1/1/2011) e 18.399 kmq, ha una popolazione ed una superficie complessivamente superiori rispetto ai requisiti richiesti per sette province, anche se questo è un dato puramente quantitativo, che non tiene conto della configurazione fisica, dell’assetto funzionale e dell’identità storica del territorio, che non può essere suddiviso semplicemente in base alla media aritmetica. D’altro canto, va detto che neanche le circoscrizioni delle attuali province, disegnate in epoca napoleonica, sono adeguate alle caratteristiche che il territorio è venuto assumendo da allora a seguito di processi di sviluppo distribuiti in modo non omogeneo nelle diverse aree del Veneto. Il riordino delle Province imposto dalle esigenze della finanza pubblica, quindi, può essere colto come opportunità per ridisegnare le province del Veneto, adeguandole alle caratteristiche di omogeneità del territorio e alle dinamiche dello sviluppo di area vasta. 20

Funzioni della Provincia art 17 DL 95/2012 Funzioni delle province: Pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente; Pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; Programmazione provinciale della rete scolastica e gestione dell’edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado.

Organi della Provincia art 17 DL 95/2012 Sono organi della provincia: Consiglio provinciale che è composto da non più di 10 componenti eletti dai consigli comunali dei Comuni residenti nel territorio provinciale Presidente della provincia è eletto dal consiglio provinciale Gli organi provinciali durano in carica 5 anni

LE ATTUALI PROVINCE VENETE

Attuali province del Veneto Superficie Kmq Residenti 1/1/2011 Residenti per kmq Imprese 2011 Res. per impresa Numero Comuni Provincia di Venezia 2.462 863.133 350 70.371 12,27 44 Provincia di Treviso 2.477 888.249 359 84.387 10,53 95 Provincia di Belluno 3.678 213.474 58 15.213 14,03 69 Provincia di Padova 2.142 934.216 436 92.783 10,07 104 Provincia di Rovigo 1.790 247.884 138 26.304 9,42 50 Provincia di Vicenza 2.725 870.740 320 77.436 11,24 121 Provincia di Verona 3.121 920.158 295 89.433 10,29 98 Regione Veneto 18.394 4.937.854 268 455.927 10,83 581 In giallo le province che non presentano i requisiti demografici e territoriali. 24

Considerazioni Le ipotesi di riordino che si possono fare sono molteplici. A questo riguardo, nelle sedi istituzionali del Veneto sta fervendo un intenso dibattito e ciascun attore avanza una propria ipotesi, che generalmente riflette punti di vista e interessi particolari. Il processo di riordino non può essere ridotto ad un mercanteggiamento fra istituzioni, al di fuori di un progetto d’insieme. In questo modo, si svia dai fini del riordino, che sono la riduzione della spesa pubblica e la razionalizzazione dei livelli di governo, dei quali si parla molto poco. Quale ripartizione di funzioni fra Regione e Province per consentire un’efficace governo di area vasta? Quale rapporto fra la Regione, le Province e le Intese programmatiche d’Area introdotte in Veneto, come forma di partecipazione alla programmazione di area vasta? Quale ripartizione di funzioni fra le Province, i Comuni e le forme associative intercomunali (Unioni dei Comuni), al fine di una gestione più efficace, efficiente ed economica delle funzioni e dei servizi ai cittadini e alle imprese? Quali risparmi si potrebbero conseguire, senza diminuire i livelli di servizio ai destinatari finali dell’azione del governo locale? Rispondere a queste domande consentirebbe di ridisegnare in modo coerente l’architettura istituzionale del Veneto e solo all’interno di questo quadro avrebbe senso definire ruolo, circoscrizioni e dimensioni delle province. 25

Considerazioni Nel bene e nel male, la decisione governativa è ispirata da una logica top-down e non lascia spazio e tempo ad un dibattito democratico che possa giungere ad una proposta largamente condivisa. D’altro canto, la soppressione o la riduzione delle Province è un tema che riemerge ciclicamente dall’unità d’Italia e fino ad ora nulla si è deciso in materia. Il rischio è che decisione non sia ottimale sotto il profilo funzionale e non sia soddisfacente per gli interessi in gioco, ma una proposta deve essere avanzata. E questo è un compito precipuo della classe dirigente politica. A meno che si decida di non decidere, facendo scattare il meccanismo di intervento sostitutivo previsto dalla legge. In questi casi, si impone necessariamente un’assunzione di responsabilità e una riduzione di complessità, privilegiando un criterio di riordino che guardi alle caratteristiche del territorio per come si è venuto trasformando nel tempo e, soprattutto, alle potenzialità dello sviluppo futuro, che sia sostenibile sotto il profilo economico, sociale, ambientale ed istituzionale. 26

Considerazioni In base a questa logica, l’ipotesi più coerente è quella che porta ad individuare un’unica grande area metropolitana del centro veneto e a dotarla di una adeguata forma di governo, che veda il concorso della Regione e della Città Metropolitana, mediante un’organica ripartizione di funzioni. Non avrebbe alcun senso, infatti, far coincidere la Città Metropolitana con l’attuale Provincia di Venezia, come tende a prefigurare la normativa, salvo diverse opzioni, e tanto meno ridurla ai comuni limitrofi al Comune di Venezia, che non costituiscono in alcun modo una Città Metropolitana. D’altro canto, la costituzione della Città Metropolitana in questi termini metterebbe in risalto le specificità dell’area montana, del basso veneto e del quadrante veronese, del cui sviluppo si proporrebbe come elemento propulsivo. E’ un’occasione storica per riconoscere l’area metropolitana che esiste di fatto, come testimoniano i flussi di persone, imprese, merci, capitali, informazioni che la attraversano oltre i suoi stessi confini, per delineare uno scenario istituzionale che possa creare le condizioni per rilanciare lo sviluppo. E’ l’occasione per dimostrare che anche nel Veneto e in Italia è possibile progettare il futuro, oltre la crisi. 27