Università Bocconi a.a. 2008-09 6061 Scienza delle Finanze - CLEAM La finanza locale Alberto Zanardi.

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1 Università Bocconi a.a. 2008-09 6061 Scienza delle Finanze - CLEAM La finanza locale Alberto Zanardi

2 Teoria della Finanza Locale 2 Teoria della finanza locale Argomento generale: analisi delle relazioni finanziarie tra diversi livelli di governo territoriale (Stato, Regioni, Comuni, ecc.) Principali problemi: 1.Vantaggi e svantaggi del decentramento 2.Attribuzione delle funzioni pubbliche tra diversi livelli di governo 3.Modalità di finanziamento degli enti decentrati

3 Teoria della Finanza Locale 3 Vantaggi del decentramento Differenze territoriali nelle preferenze fiscali Se le preferenze dei cittadini per il livello e la composizione della spesa pubblica e dell’imposizione sono differenziate territorialmente differenti modalità nella fornitura/finanziamento pubblico determinano un guadagno di efficienza. Queste differenti modalità di fornitura/finanziamento possono essere meglio assicurate da governi locali piuttosto che da un governo centrale Maggiore responsabilizzazione dei policy-maker locali (accountability) La maggiore “vicinanza” tra elettori e policy maker locali incentiva questi ultimi a perseguire maggiormente gli interessi collettivi Federalismo sperimentale La differenziazione può stimolare la sperimentazione nella formulazione ed applicazione delle politiche pubbliche, facendo emergere le soluzioni più adeguate e favorendone la diffusione negli altri territori

4 Teoria della Finanza Locale 4 Costi del decentramento Non sfruttamento delle economie di scala Se nelle produzioni pubbliche esistono economie di scala, queste possono essere meglio sfruttate dal governo centrale Esternalità territoriali (spillover o effetti di traboccamento) Gli interventi dei governi locali possono determinare esternalità negative sugli altri territori. Se questi costi esterni non sono compensati il livello di fornitura potrà essere sub-ottimale Costi di duplicazione, costi di coordinamento Il decentramento comporta la duplicazione di strutture amministrative Concorrenza fiscale dannosa Il decentramento può spingere le giurisdizioni locali a ridurre eccessivamente le aliquote per attrarre base imponibile costringendo ad un livello inefficiente di spesa pubblica Indebolimento della portata della redistribuzione e stabilizzazione Il decentramento può comportare l’indebolimento del coordinamento sovra- regionale attuato dallo Stato attraverso le sue politiche redistributive e di stabilizzazione macroeconomica

5 Teoria della Finanza Locale 5 Attribuzione delle funzioni pubbliche Quale dovrebbe essere il ruolo degli enti decentrati rispetto alle tre grandi funzioni pubbliche?  Stabilizzazione macroeconomica  Redistribuzione del reddito  Allocazione dei beni Criterio di corrispondenza: Corrispondenza tra giurisdizione economica e giurisdizione amministrativa

6 Teoria della Finanza Locale 6 Attribuzione delle funzioni pubbliche STABILIZZAZIONE Funzione centrale o addirittura sovra-nazionale Scarsa efficacia delle politiche di stabilizzazione a livello locale a causa dell’elevato grado di apertura delle economie locali

7 Teoria della Finanza Locale 7 Attribuzione delle funzioni pubbliche REDISTRIBUZIONE Funzione prevalentemente centrale Forti motivazioni di uniformità dei criteri di equità distributiva (livelli minimi dei servizi pubblici garantiti su tutto il territorio nazionale) Rischi di “migrazioni” a livello locale e di polarizzazione della società

8 Teoria della Finanza Locale 8 Attribuzione delle funzioni pubbliche Ad esclusione dei beni pubblici puri, quasi tutti i servizi pubblici costituiscono beni pubblici locali e possono essere offerti efficientemente a livello decentrato ALLOCAZIONE E’ la funzione privilegiata per i livelli decentrati

9 Teoria della Finanza Locale 9 Le modalità di finanziamento degli enti territoriali  imposte  con separazione delle fonti  con riparto delle fonti compartecipazioni sovraimposte addizionali  trasferimenti intergovernativi  correttivi  perequativi  Tariffe

10 Imposte con separazione delle fonti (tributi propri) Imposte istituite dagli (o devolute agli) enti decentrati su basi imponibile esclusive Gli enti decentrati possono amministrare il tributo e, eventualmente entro limiti fissati dall’ente di livello superiore, possono determinare alcuni importanti parametri (aliquota, minimi imponibili, struttura delle detrazioni, ecc.)

11 Imposte con separazione delle fonti (tributi propri) Quali tributi propri possono essere adeguatamente assegnati agli enti territoriali? Criteri 1)Imposte coerenti con la logica della controprestazione 2)Imposte non utilizzabili a fini di concorrenza fiscale 3)Imposte non esportabili 4)Imposte con base imponibile distribuita uniformemente sul territorio nazionale e in grado di garantire un livello minimo di entrata

12 Imposte con separazione delle fonti (tributi propri) Le uniche imposte almeno parzialmente coerenti con tutti questi criteri sono le imposte sugli immobili Altre imposte a cui si fa ricorso in alcuni paesi: -imposte reali sulle attività produttive e professionali (es: Irap in Italia) -imposte sui consumi (es: retail sales tax negli Stati USA)

13 Imposte con riparto delle fonti Imposte attribuite agli enti decentrati su basi imponibile condivise con enti di livello superiore Compartecipazione Una quota del gettito di un tributo di un ente di livello superiore viene ripartita fra gli enti decentrati sulla base di un qualche criterio (es. popolazione, base imponibile locale), deciso dall’ente sovraordinato Sovrimposta L’ente decentrato applica una propria aliquota (generalmente variabile entro limiti prefissati) al gettito di un’imposta prelevata da un livello superiore di governo Addizionale L’ente decentrato applica una propria aliquota (generalmente variabile entro limiti prefissati) Alla base imponibile di un’imposta prelevata da un livello superiore di governo Queste diverse tipologie di prelievo riconoscono agli enti decentrati margini di autonomia molto differenziati

14 Teoria della Finanza Locale 14 Italia: i tributi propri di Regioni e Comuni  Regioni a statuto ordinario  IRAP (aliquota standard 3,9%, variabile in +/- di 0,92 punti percentuali dalle singole regioni)  Addizionale IRPEF (aliquota 0,9%, aumentabile dello 0.5%, per finanziamento sanità)  Tassa automobilistica regionale  Tassa regionale per il diritto allo studio universitario  Compartecipazione all’accisa sulla benzina e al gettito IVA (37,4% nel 2004)  Comuni  ICI Imposta diretta Presupposto: possesso di fabbricati, aree fabbricabili, terreni fabbricabili situati nel territorio dello Stato e destinati a qualsiasi uso Base imponibile: immobili = 100 x rendita catastale; terreni agricoli = 75 x reddito dominicale; aree fabbricabili = valore di mercato Totale esclusione dell’unità immobiliare adibita ad abitazione principale (d.l. 93/2008) Aliquota: 4-7 per mille  Addizionale Irpef (aliquota base + facoltativa max= 0,8%)  Tassa per l’occupazione di spazi e aree pubbliche (Tosap)  Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (Tarsu)

15 Teoria della Finanza Locale 15 Tariffe  Prezzo pagato dagli utenti di un servizio pubblico con caratteristiche di divisibilità (trasporti urbani, raccolta dei rifiuti, fornitura acqua, gas ed elettricità)  Copre parzialmente o totalmente i costi di produzione. Percentuale di costo complessivo coperto da tariffa:  Servizi alle persone: 39%  Servizi produttivi: 100%  Percentuale entrate totali dei Comuni: 12% (2006)  Entità delle entrate riflette la distribuzione territoriale delle risorse

16 Teoria della Finanza Locale 16 Trasferimenti intergovernativi  Finalità:  finanziamento dell’attività generale dell’ente locale integrare entrate tributarie per garantire il finanziamento dei compiti istituzionali degli enti territoriali  redistribuzione territoriale delle risorse con finalità perequative per ridurre le differenze nelle entrate tributarie pro-capite tra enti locali di uno stesso livello Per garantire risorse sufficienti a finanziarie la fornitura di determinati servizi a livelli omogenei su tutto il territorio nazionale  compensazione delle esternalità

17 Teoria della Finanza Locale 17 Trasferimenti intergovernativi: classificazione  Determinazione dell’ammontare  Discrezionali  Automatici  Utilizzazione  Generici (non-condizionati)  Specifici (condizionati)  Criteri di distribuzione Oggettivi Discrezionali Perequativi Non-perequativi Incentivanti Non-incentivanti Indipendenti da spesa di enti locali (non matching) Proporzionali a spesa di enti locali (matching)

18 Teoria della Finanza Locale 18 Formule distributive  Trasferimenti in somma fissa pro-capite (proporzionali alla popolazione): C i =k P i P i = popolazione locale  Trasferimenti perequativi del fabbisogno: C i =(g-t i y i m )P i g = ammontare procapite desiderato di spesa fissato dal governo centrale t i = aliquota locale y i m = base imponibile locale media pro-capite nella regione i  Trasferimenti perequativi del fabbisogno e incentivanti lo sforzo fiscale: C i =(g-  y i m )P i  = aliquota standard fissata a livello centrale Se t i  l’ente può usare come vuole le risorse eccedenti quelle necessarie per garantire g a tutti  Trasferimenti perequativi della capacità fiscale: C i =(  y m -  y i m )P i y i = base imponibile locale media pro-capite nel totale delle regioni I trasferimenti eliminano le differenze tra regioni dei gettiti locali (all’aliquota standard) dovute a differenze nelle basi imponibili pro-capite

19 Teoria della Finanza Locale 19 Formule distributive  Trasferimenti legati a specifiche situazioni  Trasferimenti legati alla spesa storica: C i,t =  C i,t-1  Trasferimenti matching (proporzionali alla spesa degli enti locali): C i =  G i β = fisso o variabile

20 Teoria della Finanza Locale 20 Italia: decentramento delle entrate tributarie e della spesa pubblica

21 Teoria della Finanza Locale 21 La riforma in senso federale in Italia  La riforma costituzionale del Titolo V (2001): artt. 114-120  La legge-delega sull’attuazione dell’art. 119 Cost. (federalismo fiscale) (2009)

22 Teoria della Finanza Locale 22 Titolo V: art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principî fissati dalla Costituzione. ……

23 Teoria della Finanza Locale 23 Titolo V: art. 116 …….. Ulteriori forme e condizioni particolari da autonomia … possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.

24 Teoria della Finanza Locale 24 Titolo V: art. 117 Ripartizione delle materie tra le competenze legislative di Stato e Regioni 1) Competenze esclusive dello Stato. Tra cui: perequazione delle risorse finanziarie (lettera e) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (lettera m) funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (lettera p) 2) Competenze concorrenti Stato-Regioni (alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principî fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato). Tra cui: istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale tutela della salute armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario 3) Competenze esclusive delle Regioni: su ogni altra materia non esplicitamente inclusa nelle categorie precedenti Principio di sussidiarietà una funzione deve essere attribuita ad un livello di governo superiore solo quando non può essere svolta adeguatamente da un livello di governo inferiore

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26 Teoria della Finanza Locale 26 Titolo V: art. 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza …….

27 Teoria della Finanza Locale 27 Titolo V: art. 119 (1) I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa … hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio

28 Teoria della Finanza Locale 28 Titolo V: art. 119 (2) La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante (comma 3) Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite (comma 4)

29 Teoria della Finanza Locale 29 Titolo V: art. 119 (3) Richiamo a 2 principi perequativi potenzialmente contradditori: Perequazione delle capacità fiscali trasferimenti che integrano i gettiti fiscali dei territori con basi imponibili per abitante più limitate (senza tener conto delle eventuali differenze nei bisogni delle popolazioni dei diversi territori) Perequazione dei fabbisogni trasferimenti perequativi tali da finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a ciascun Ente decentrato (sperabilmente valutate a costi standard) Enfatizzare il principio della capacità fiscale oppure quello del fabbisogno porta a letture divergenti della portata della perequazione interregionale

30 Teoria della Finanza Locale 30 Perequazione sul fabbisogno e sulla capacità fiscale: un esempio numerico

31 Teoria della Finanza Locale 31 Titolo V: art. 119 (4) Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

32 Teoria della Finanza Locale 32 Titolo V: art. 120 … Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni … quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali

33 La riforma del federalismo fiscale (L. 54/2009): principi generali Attuazione dell’art. 119 Cost. Legge delega. Tempi lunghi di attuazione: 2 anni per i decreti legislativi e 5 anni per la transizione Principi generali Maggiore autonomia fiscale ma maggiore responsabilizzazione Superamento della spesa storica e riferimento ai fabbisogni standard Partecipazione al risanamento e rispetto delle compatibilità finanziarie

34 La riforma del federalismo fiscale (L. 54/2009): principi generali Tutela dei livelli essenziali delle prestazioni ma differenziazione delle spese autonome Sistemi di finanziamento/perequazione differenziati a seconda delle materie Regioni 1)perequazione sui fabbisogni standard integrale e verticale per le spese regionali relative ai livelli essenziali delle prestazioni (circa il 75% dell’attuale spesa corrente delle Regioni) 2)perequazione sulla capacità fiscali incompleta (verticale o orizzontale?) per le spese regionali con portata equitativa minore (spese “autonome”) (circa il 25% dell’attuale spesa corrente delle Regioni)

35 La riforma del federalismo fiscale (L. 54/2009): principi generali Comuni 1)funzioni fondamentali → tutela finanziaria forte: perequazione integrale dei fabbisogni standard in ogni Comune 2)funzioni non fondamentali → tutela finanziaria più debole: equalizzazione (soltanto parziale) delle differenza di capacità fiscale tra Comuni sui tributi attribuiti a quelle funzioni

36 La riforma del federalismo fiscale (L. 54/2009): principi generali Coordinamento regionale sulla finanza locale Perequazione verticale da parte della Regione mediante un fondo alimentato dal bilancio dello Stato Possibilità per le Regioni, sulla base di intese con gli enti locali, di ripartire tra i Comuni inclusi nel proprio territorio il totale delle risorse assegnate dallo Stato quale fondo perequativo dei Comuni secondo criteri (valutazioni della spesa standardizzata, delle entrate standardizzate) diversi da quelli adottati dallo Stato