La VAS ed il monitoraggio ambientale: da adempimento formale a supporto della programmazione Prof. Arch. Loreto Colombo Università di Napoli «Federico.

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1 La VAS ed il monitoraggio ambientale: da adempimento formale a supporto della programmazione Prof. Arch. Loreto Colombo Università di Napoli «Federico II» Dipartimento di Architettura IL MONITORAGGIO AMBIENTALE VAS DEI PROGRAMMI OPERATIVI NEL SETTORE DELLE INFRASTRUTTURE DI TRASPORTO: METODOLOGIE E STRUMENTI Roma, Casa del Cinema 13 Giugno 2013

2 PROGRAMMAZIONE E PIANIFICAZIONE La pianificazione urbanistica/territoriale si occupa di indirizzare, in funzione di obiettivi prescelti, le trasformazioni di un dato territorio attraverso la redazione, l’approvazione e la gestione di piani cui seguono gli interventi attuativi. La programmazione è un’attività finalizzata allo sviluppo che coinvolge una molteplicità di soggetti pubblici e privati e implica decisioni istituzionali e risorse finanziarie. Per conseguire lo sviluppo, la programmazione economica prevede l’allocazione di risorse sul territorio. Interventi come ad esempio la realizzazione di grandi opere pubbliche (infrastrutture) sono necessari per lo sviluppo sociale ed economico. La pianificazione opera attraverso piani e la programmazione attraverso programmi. I piani sono strumenti per l’adeguamento di un dato ambito territoriale alle esigenze individuate di qualità e di efficienza in rapporto alle attività che in esso si svolgono. E’ implicito nel piano il contenuto predittivo, cioè di prefigurazione di un assetto cui si perverrà a seguito di azioni coerenti con gli obiettivi. I programmi sono insiemi di interventi legati alle disponibilità finanziarie - infrastrutture di trasporto e tecnologiche, programmi costruttivi di edilizia residenziale e dei servizi pubblici (edilizia ospedaliera, scolastica, carceraria…) -. Un programma deve caratterizzarsi per l’organicità: i singoli interventi in esso compresi devono costituire un sistema, cioè devono essere posti in relazione tra loro nella prospettiva di un obiettivo tendenziale unitario.

3 LE NORMATIVE DI RIFERIMENTO Norme internazionali Convenzione internazionale 25 giugno 1998, Aarhus, sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, ratificata con Legge del 16 marzo 2001 n. 108 (Suppl. alla GURI n.85 dell’11.4.2001) Norme comunitarie Direttiva 2001/42/CE del 27.6.2001 concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (GU CE del 21.7.2001) Norme statali Decreto legislativo n. 152 del 3.4.2006 Norme in materia ambientale (GURI n. 88 del 14.4.2006) Decreto legislativo n. 4 del 16.1.2008 Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale (GURI n. 24 del 29.1.32008) Decreto Legislativo n. 128 del 29.6.2010, c.d. “terzo decreto correttivo” al Testo Unico Ambientale - D.Lgs. n. 152 del 2006 - (GURI n. 186 dell’11.8.2010)D.Lgs. n. 152 del 2006 Leggi e regolamenti regionali Il Dlgs 152/2006 prevede, all'art 35 comm. 1 che le regioni adeguino "il proprio ordinamento alle disposizioni del decreto stesso”.

4 LE NORME PER LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA LIVELLO INTERNAZIONALE Convenzione internazionale 25 giugno 1998, Aarhus, sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, ratificata con Legge del 16 marzo 2001 n. 108 (Suppl. alla GURI n.85 dell’11.4.2001) Articolo 4 Accesso alle informazioni ambientali Articolo 5 Raccolta e diffusione delle informazioni ambientali Articolo 6 Partecipazione del pubblico alle decisioni relative ad attività specifiche Articolo 7 Partecipazione del pubblico a piani, programmi e politiche in materia ambientale Articolo 8 Partecipazione del pubblico all'elaborazione di regolamenti di attuazione e/o strumenti normativi giuridicamente vincolanti di applicazione generale

5 LIVELLO EUROPEO Direttiva 2001/42/CE del 27.6.2001 concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (GUCE del 21.7.2001) Articolo 1. Obiettivi: garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente. Integrazione tra le valutazioni ambientali e l’elaborazione dei piani per la promozione dello sviluppo sostenibile. Art. 3. Ambiti di applicazione della Valutazione Ambientale: – Agricoltura – Foreste – Energia – Industria – Trasporti – Rifiuti – Acque – Telecomunicazioni – Pianificazione territoriale/urbanistica Articolo 4. La Valutazione Ambientale Strategica deve essere effettuata durante la fase di formazione del piano ed anteriormente alla sua adozione. Articolo 5. Descrizione del Rapporto Ambientale: individuazione, descrizione e valutazione degli effetti che il piano può avere sull’ambiente e delle alternative possibili in relazione agli obiettivi e all’ambito territoriale del piano. Illustrazione dei contenuti, degli obiettivi principali del piano e del rapporto con gli altri piani pertinenti. Articolo 6. Partecipazione: i settori del pubblico, compresi quelli interessati dall’iter decisionale nell’osservanza della Direttiva, comprese le organizzazioni non governative competenti (es. quelle che promuovono la tutela dell’ambiente), devono disporre di un’effettiva opportunità per esprimere in termini congrui il proprio parere sulla proposta di piano o programma e sul Rapporto Ambientale prima dell’adozione.

6 LIVELLO STATALE - Decreto legislativo n. 152 del 3.4.2006 Norme in materia ambientale (GURI n. 88 del 14.4.2006) - Decreto legislativo n. 4 del 16.1.2008 Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale (GURI n. 24 del 29.1.32008) - Decreto Legislativo n. 128 del 29.6.2010, c.d. “terzo decreto correttivo” al Testo Unico Ambientale (GURI n. 186 dell’11.8.2010) Titolo II LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA Art. 11. Modalita' di svolgimento 1. La valutazione ambientale strategica è avviata dall'autorità procedente contestualmente al processo di formazione del piano o programma e comprende, secondo le disposizioni di cui agli articoli da 12 a 18: a) lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità limitatamente ai piani e ai programmi di cui all’art. 6, commi 3 e 3-bis; b) l'elaborazione del rapporto ambientale; c) lo svolgimento di consultazioni; d) la valutazione del rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni; e) la decisione; f) l'informazione sulla decisione; g) il monitoraggio. 2. L'autorità competente, al fine di promuovere l'integrazione degli obiettivi di sostenibilità ambientale nelle politiche settoriali ed il rispetto degli obiettivi, dei piani e dei programmi ambientali, nazionali ed europei: a) esprime il proprio parere sull'assoggettabilità delle proposte di piano o di programma alla valutazione ambientale strategica nei casi previsti dal comma 3 dell'articolo 6; b) collabora con l'autorità proponente al fine di definire le forme ed i soggetti della consultazione pubblica, nonchè l'impostazione ed i contenuti del Rapporto ambientale e le modalità di monitoraggio di cui all'articolo 18; c) esprime, tenendo conto della consultazione pubblica, dei pareri dei soggetti competenti in materia ambientale, un proprio parere motivato sulla proposta di piano e di programma e sul rapporto ambientale nonchè sull'adeguatezza del piano di monitoraggio e con riferimento alla sussistenza delle risorse finanziarie;. 3. La fase di valutazione è effettuata anteriormente all'approvazione del piano o del programma, ovvero all'avvio della relativa procedura legislativa, e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso. Essa è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull'ambiente derivanti dall'attuazione di detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione. 4. La VAS viene effettuata ai vari livelli istituzionali tenendo conto dell'esigenza di razionalizzare i procedimenti ed evitare duplicazioni nelle valutazioni. 5. La VAS costituisce per i piani e programmi a cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione. I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge.

7 Art. 12. Verifica di assoggettabilita' 1. Nel caso di piani e programmi di cui all'articolo 6, comma 3 e 3-bis, ( 1 ) l'autorità procedente trasmette all'autorità competente, su supporto informatico ovvero, nei casi di particolare difficoltà di ordine tecnico, anche su supporto cartaceo, un rapporto preliminare comprendente una descrizione del piano o programma e le informazioni e i dati necessari alla verifica degli impatti significativi sull'ambiente dell'attuazione del piano o programma, facendo riferimento ai criteri dell'allegato I del presente decreto. 2. L'autorità competente in collaborazione con l'autorità procedente, individua i soggetti competenti in materia ambientale da consultare e trasmette loro il documento preliminare per acquisirne il parere. Il parere e' inviato entro trenta giorni all'autorità competente ed all'autorità procedente. 3. Salvo quanto diversamente concordato dall'autorità competente con l'autorità procedente, l'autorità competente, sulla base degli elementi di cui all'allegato I del presente decreto e tenuto conto delle osservazioni pervenute, verifica se il piano o programma possa avere impatti significativi sull'ambiente. 4. L'autorità competente, sentita l'autorità procedente, tenuto conto dei contributi pervenuti, entro novanta giorni dalla trasmissione di cui al comma 1, emette il provvedimento di verifica assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla valutazione di cui agli articoli da 13 a 18 e, se del caso, definendo le necessarie prescrizioni. 5. Il risultato della verifica di assoggettabilità, comprese le motivazioni, deve essere reso pubblico. 6. La verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani o programmi a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità di cui all’art. 12 o alla VAS di cui agli articoli da 12 a 17, si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati.

8 Art. 13. Redazione del rapporto ambientale 1. Sulla base di un rapporto preliminare sui possibili impatti ambientali significativi dell'attuazione del piano o programma, il proponente e/o l'autorità procedente entrano in consultazione, sin dai momenti preliminari dell'attività di elaborazione di piani e programmi, con l'autorità competente e gli altri soggetti competenti in materia ambientale, al fine di definire la portata ed il livello di dettaglio delle informazioni da includere nel rapporto ambientale. 2. La consultazione, salvo quanto diversamente concordato, si conclude entro novanta giorni dall’invio del rapporto preliminare di cui al comma 1 del presente articolo. 3. La redazione del rapporto ambientale spetta al proponente o all'autorità procedente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Il rapporto ambientale costituisce parte integrante del piano o del programma e ne accompagna l'intero processo di elaborazione ed approvazione. 4. Nel rapporto ambientale debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l'attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull'ambiente e sul patrimonio culturale, nonchè le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano o del programma stesso. L'allegato VI al presente decreto riporta le informazioni da fornire nel rapporto ambientale a tale scopo, nei limiti in cui possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione correnti, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o del programma. Il Rapporto ambientale dà atto della consultazione di cui al comma 1 ed evidenzia come sono stati presi in considerazione i contributi pervenuti. Per evitare duplicazioni della valutazione, possono essere utilizzati, se pertinenti, approfondimenti già effettuati ed informazioni ottenute nell'ambito di altri livelli decisionali o altrimenti acquisite in attuazione di altre disposizioni normative. 5. La proposta di piano o di programma è comunicata, anche secondo modalità concordate, all'autorità competente. La comunicazione comprende il rapporto ambientale e una sintesi non tecnica dello stesso. Dalla data pubblicazione dell'avviso di cui all'articolo 14, comma 1, decorrono i tempi dell'esame istruttorio e della valutazione. La proposta di piano o programma ed il rapporto ambientale sono altresì messi a disposizione dei soggetti competenti in materia ambientale e del pubblico interessato affinchè questi abbiano l'opportunità di esprimersi. 6. La documentazione è depositata presso gli uffici dell'autorità competente e presso gli uffici delle regioni e delle province il cui territorio risulti anche solo parzialmente interessato dal piano o programma o dagli impatti della sua attuazione.

9 Art. 14. Consultazione 1. Contestualmente alla comunicazione di cui all'articolo 13, comma 5, l'autorità procedente cura la pubblicazione di un avviso nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana o nel Bollettino Ufficiale della regione o provincia autonoma interessata. L'avviso deve contenere: il titolo della proposta di piano o di programma, il proponente, l'autorità procedente, l'indicazione delle sedi ove può essere presa visione del piano o programma e del rapporto ambientale e delle sedi dove si può consultare la sintesi non tecnica. 2. L'autorità competente e l'autorità procedente mettono, altresì, a disposizione del pubblico la proposta di piano o programma ed il rapporto ambientale mediante il deposito presso i propri uffici e la pubblicazione sul proprio sito web. 3. Entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione dell'avviso di cui al comma 1, chiunque può prendere visione della proposta di piano o programma e del relativo rapporto ambientale e presentare proprie osservazioni in forma scritta, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi. 4. In attuazione dei principi di economicità e di semplificazione, le procedure di deposito, pubblicità e partecipazione, eventualmente previste dalle vigenti disposizioni anche regionali per specifici piani e programmi, si coordinano con quelle di cui al presente articolo, in modo da evitare duplicazioni ed assicurare il rispetto dei termini previsti dal comma 3 del presente articolo e dal comma 1 dell'articolo 15. Tali forme di pubblicità tengono luogo delle comunicazioni di cui all'articolo 7 ed ai commi 3 e 4 dell'articolo 8 della legge 7 agosto 1990 n. 241. Art. 15. Valutazione del rapporto ambientale e degli esiti della consultazione 1. L'autorità competente, in collaborazione con l'autorità procedente, svolge le attività tecnico-istruttorie, acquisisce e valuta tutta la documentazione presentata, nonchè le osservazioni, obiezioni e suggerimenti inoltrati ai sensi dell'articolo 14 e dell’art. 32, nonché i risultati delle consultazioni transfrontaliere di cui al medesimo art. 32 ed esprime il proprio parere motivato entro il termine di novanta giorni a decorrere dalla scadenza di tutti i termini di cui all'articolo 14. La tutela avverso il silenzio dell’Amministrazione è disciplinata dalle disposizioni generali del processo amministrativo. 2. L'autorità procedente, in collaborazione con l'autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma per l'approvazione e tenendo conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma 1 e dei risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune revisioni del piano o programma.

10 Art. 16. Decisione 1. Il piano o programma ed il rapporto ambientale, insieme con il parere motivato e la documentazione acquisita nell'ambito della consultazione, sono trasmessi all'organo competente all'adozione o approvazione del piano o programma. Art. 17. Informazione sulla decisione 1. La decisione finale è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino Ufficiale della Regione con l'indicazione della sede ove si possa prendere visione del piano o programma adottato e di tutta la documentazione oggetto dell'istruttoria. Sono inoltre rese pubbliche, anche attraverso la pubblicazione sui siti web della autorità interessate: a) il parere motivato espresso dall'autorità competente; b) una dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni, nonchè le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate; c) le misure adottate in merito al monitoraggio di cui all'articolo 18. Art. 18. Monitoraggio 1. Il monitoraggio assicura il controllo sugli impatti significativi sull'ambiente derivanti dall'attuazione dei piani e dei programmi approvati e la verifica del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità prefissati, così da individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e da adottare le opportune misure correttive. Il monitoraggio è effettuato dall’Autorità procedente in collaborazione con l’Autorità competente anche avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali e dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale. 2. Il piano o programma individua le responsabilità e la sussistenza delle le risorse necessarie per la realizzazione e gestione del monitoraggio. 3. Delle modalità di svolgimento del monitoraggio, dei risultati e delle eventuali misure correttive adottate ai sensi del comma 1 è data adeguata informazione attraverso i siti web dell'autorità competente e dell'autorità procedente e delle Agenzie interessate. 4. Le informazioni raccolte attraverso il monitoraggio sono tenute in conto nel caso di eventuali modifiche al piano o programma e comunque sempre incluse nel quadro conoscitivo dei successivi atti di pianificazione o programmazione

11 LIVELLO REGIONALE D.G.R. n. 211 del 24.5.2011 "Indirizzi Operativi e Procedurali per lo svolgimento della Valutazione di Impatto Ambientale in Regione Campania

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16 LIVELLO REGIONALE D.G.R. n. 211 del 24.5.2011 "Indirizzi Operativi e Procedurali per lo svolgimento della Valutazione di Impatto Ambientale in Regione Campania

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32 Sintesi delle fasi e dei tempi per la VAS del Piano urbanistico: FASE TEMPO Preliminare di Piano e Documento di Scoping Non specificato Fase di Scoping con i SCA (Soggetti Comp.ti Ambiente) min 45 – max 90 giorni Proposta di piano e Rapporto ambientale Non specificato Dopo l’adozione: approvazione Osservazioni per il piano60 giorni Osservazioni per la VAS 90 giorni per i comuni con pop. inferiore a 15.000 abb. “ “ “ “ 120 giorni per i comuni con pop. superiore a 15.000 abb. Verifica di coerenza della Provincia (dopo pareri degli Enti e Autorità)60 giorni dalla trasmissione del piano Trasmissione del Piano e della VAS all’AC per parere finale 90 giorni TOTALE: MIN 345 – MAX 420 giorni (con esclusione dei tempi per la redazione del Rapporto preliminare + Scoping e del Piano + RA)

33 Man mano che si passa dal livello sovraordinato a quello sottoordinato aumenta il grado di complessità delle norme. La prassi ha poi consolidato metodi e procedimenti che aggiungono ulteriore complessità e talvolta farraginosità alla procedura, già di per sé legata come “endoprocedimento” al piano o programma. Ne deriva l’intreccio di due flussi, col conseguente raddoppio delle probabilità di rallentamenti o di blocco che comportano danni rilevanti non solo per la mancata attuazione degli interventi previsti dal piano o programma, ma per l’aumento dei costi delle opere. L’adeguamento degli ordinamenti regionali alla norma statale, stabilito dall'art 35 comm. 1 del D.lgs 152/2006, si è risolto nella complicazione di procedure formalizzate nelle quali la concorrenza di uffici e competenze rischia di inficiare il diritto dei cittadini alla realizzazione/attuazione di opere e interventi rispettosi degli equilibri ambientali in tempi ragionevolmente certi. La burocratizzazione secondo rigidi protocolli di contenuti fondativi del processo di valutazione ambientale, come la partecipazione e l’evidenza pubblica o, per gli Enti pubblici, il rapporto tra Autorità procedente e Autorità competente, finisce spesso con lo scambiare forma e contenuti, fini e mezzi.

34 LA PRASSI Fase di scoping La fase di scoping, dopo una sintesi del piano/programma, definisce l'ambito delle indagini necessarie per la valutazione e pertanto descrive: la struttura del redigendo Rapporto Ambientale; il percorso procedurale della VAS; gli obiettivi della valutazione; le fonti informative di cui ci si avvarrà per la valutazione; le metodologie che si intende utilizzare per determinare coerenze, impatti ed alternative. Rapporto ambientale Alla fase di scoping segue quella del Rapporto Ambientale che descrive l’intero procedimento fino alle conclusioni: dall’applicazione dello schema DPSIR alla costruzione della matrice di coerenza esterna (con i piani sovraordinati) delle due matrici di coerenza interna: la prima tra criticità ed istanze espresse dal contesto sociale e obiettivi del piano/programma e la seconda tra obiettivi del piano/programma e azioni; della matrice di coerenza del piano/programma con gli obiettivi di sostenibilità.

35 Lo schema Dpsir (Driving forces, Pressures, States, Impacts, Responses)

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37 Gli indicatori I temi ambientali devono essere espressi mediante indicatori Gli indicatori devono essere capaci di descrivere l’ambiente, individuare, misurare e contribuire a valutare nelle successive fasi di verifica e programmazione l’impatto dell’ azione strategica. Gli indicatori devono essere: rappresentativi validi dal punto di vista scientifico semplici e di agevole interpretazione idonei ad indicare la tendenza nel tempo idonei a fornire un’indicazione precoce sulle tendenze irreversibili sensibili ai cambiamenti che avvengono nell’ambiente o nell’economia basati su dati facilmente disponibili o disponibili a costi ragionevoli basati su dati adeguatamente documentati e di qualità certa aggiornabili periodicamente

38 Le matrici di coerenza Analisi di coerenza tra gli obiettivi di sostenibilita’ e di protezione ambientale, contraddistinti per temi ambientali, con quelli del piano/programma. Costruzione della matrice di stima degli indicatori raggruppati per tematiche ambientali e per determinanti. Al fine di procedere alla valutazione degli obiettivi e degli orientamenti iniziali emersi nella fase di scoping, è necessario definire il set di criteri di sostenibilità ambientale attraverso i quali valutare il livello di sostenibilità delle scelte di piano/programma sulle componenti ambientali. Il Manuale per la valutazione ambientale dell’Unione Europea individua 10 criteri di sviluppo sostenibile: - Ridurre al minimo l’impiego delle risorse energetiche non rinnovabili; - Impiego delle risorse rinnovabili nei limiti della capacità di rigenerazione; - Uso e gestione corretta, dal punto di vista ambientale, delle sostanze e dei rifiuti pericolosi/ inquinanti; - Conservare e migliorare lo stato della fauna e flora selvatiche, degli habitat e dei paesaggi; - Conservare e migliorare la qualità dei suoli e delle risorse idriche; - Conservare e migliorare la qualità delle risorse storiche e culturali; - Conservare e migliorare la qualità dell’ambiente locale; - Protezione dell’atmosfera (riscaldamento del globo); - Sensibilizzare maggiormente alle problematiche ambientali, sviluppare l’istruzione e la formazione in campo ambientale; - Promuovere la partecipazione del pubblico alle decisioni che comportano uno sviluppo sostenibile. La valutazione delle coerenze di sostenibilità ambientale viene effettuata attraverso una matrice in cui vengono confrontati gli obiettivi di piano con i criteri di sostenibilità rispetto a una scala di giudizio articolata su un dato numero di livelli.

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43 IL MONITORAGGIO AMBIENTALE COME CONCETTO CHIAVE NELL’IMPLEMENTAZIONE DELLA VAS La Direttiva (art. 10) prevede che gli Stati Membri controllino ”gli effetti ambientali significativi dell’attuazione dei piani e dei programmi al fine, tra l’altro, di individuare tempestivamente gli effetti negativi imprevisti ed essere in grado di adottare le misure correttive che ritengono opportune”. In tal modo si estendono gli obblighi delle autorità competenti dalla fase di programmazione alla fase di attuazione e gestione delle opere e si individua nell’attività di monitoraggio ambientale il cardine del processo valutativo sugli effetti generati dal programma. La Direttiva non fornisce, però, specifiche indicazioni di carattere tecnico né sugli enti responsabili del controllo, né sui tempi e la frequenza dei controlli o sui metodi da usare. La ricognizione della casistica nazionale ed europea dimostra, inoltre, come sul monitoraggio manchino ancora pratiche condivise. Nei RA di molti programmi è presente infatti una dettagliata descrizione del contesto ambientale in condizioni ante operam, prima cioè che gli interventi del programma siano stati attuati, mentre viene trascurata la descrizione dell’attività di monitoraggio intesa come passo propedeutico alla verifica del perseguimento degli obiettivi di sostenibilità. Per riparare a tale discrepanza con gli orientamenti in ambito comunitario, il RA del PON “Reti e mobilità” dedica grande attenzione all’attività di monitoraggio, come dimostra la previsione di “adeguate misure per il monitoraggio ambientale, anche al fine di apportare eventuali misure correttive nella fase di attuazione”.

44 ll Piano di Monitoraggio Ambientale (PMA) del PON Reti e mobilità costituisce il principale riferimento metodologico e operativo per la successiva implementazione delle attività di monitoraggio. Gli obiettivi del Piano di Monitoraggio Ambientale del PON Reti e mobilità, adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) in qualità di Autorità di Gestione del PON nel febbraio 2011, possono essere così sintetizzati: 1. definizione di ruoli e compiti dei soggetti coinvolti nel processo; 2. verifica del grado di conseguimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale individuati nel Rapporto Ambientale; 3. verifica degli effetti ambientali significativi (positivi e negativi) riferibili all’attuazione del Programma; 4. individuazione tempestiva degli effetti ambientali negativi imprevisti; 5. adozione di opportune misure correttive in grado di fornire indicazioni per la riduzione degli impatti imprevisti; 6. informazione alle autorità con competenza ambientale e al pubblico sui risultati periodici del monitoraggio (reporting). Il PMA del PON si contraddistingue per tre aspetti fondamentali: 1) la ricerca e la successiva adozione delle risultanze di altre esperienze condotte da enti preposti ed esperti in materia; 2) l’individuazione di un sistema di monitoraggio “integrato” che tenga conto anche delle attività di monitoraggio dei Programmi Operativi Regionali (POR) dei trasporti; 3) l’attuazione di un processo di cooperazione e condivisione con gli “attori” direttamente coinvolti.

45 EFFICACIA E SEMPLIFICAZIONE Va riconosciuto che l’obbligo della valutazione ambientale, relativamente recente, non impedisce il crescente degrado del paesaggio italiano, celebre nel mondo per la sua varietà e per l’integrazione tra bellezze naturali, città storiche e complessi monumentali. Per scongiurare l’avanzare del degrado e sostenere la necessaria riqualificazione ambientale mediante programmi ambiziosi, dai quali potrebbe anche derivare un sostegno alla ripresa economica, è necessario migliorare l’efficacia del procedimento di valutazione a prescindere dagli impalcati formali. Si è diffusa la percezione del procedimento di VAS (e di VIA) come una serie di defatiganti passaggi, “purtroppo” necessari, che si frappongono tra l’avvio del piano o del programma e la sua definitiva approvazione. Dev’essere elevato il grado di “sincerità” della valutazione ambientale: occorre pervenire a metodi e procedimenti più certi e affidabili, che consentano di “crederci” di più.

46 Finora le proposte e i provvedimenti assunti hanno riguardato la semplificazione intesa come “sottrazione” del piano o programma alla procedura: ⁻Da più parti viene proposto di eliminare o semplificare la procedura di VAS per i piani di territori nei quali non sono possibili trasformazioni; quelli cioè interessati da sovrapposti e molteplici vincoli e norme di tutela. Una parte significativa del territorio italiano è soggetta a vincolo o a Piano paesaggistico, alle Misure di salvaguardia o al Piano di parco, al Piano di Assetto Idrogeologico, a fasce di rispetto di varia natura, senza contare i Siti di Importanza Comunitaria e le Zone di Protezione Speciale. Su molti territori tali norme e tali piani si incrociano, determinando di fatto l’impossibilità di trasformazione. In questi casi la sensibilità del territorio è elevata, per cui le possibili azioni di piano che non siano di semplice tutela possono al più interessare le parti escluse dalle norme e dai piani di salvaguardia. ⁻Va riconosciuta l’opportunità di contenere la VAS entro i limiti di una verifica degli obiettivi e delle azioni di piano o programma secondo il criterio della coerenza con i soli temi ambientali di derivazione europea che siano di competenza del piano. Molti dei numerosi temi ambientali aggiunti, invece, attengono a finalità che non sono proprie del piano urbanistico o del programma, ma della gestione dei servizi pubblici nelle competenze di enti diversi. ⁻Il Dl 70/2011 (decreto sviluppo), all’art. 5, comma 1, lettera g), elimina l’obbligo di VAS per gli strumenti attuativi conformi ai piani urbanistici già sottoposti a Vas.

47 Gli esempi riportati riguardano la “semplificazione”. Più rilevante è una riforma della procedura ai fini della sua efficacia. Sotto questo aspetto occorre -limitare con chiarezza il carattere della VAS ad una verifica di compatibilità del tutto interna al piano o programma; -semplificare ma rafforzare le normative eliminando gli spazi per la discrezionalità interpretativa e la «creatività» in termini additivi nel procedimento, causa dello spesso travagliato rapporto tra “autorità procedente” e “autorità competente”, che vanifica i dichiarati intenti collaborativi; -scoraggiare le forzature strumentali, che dilatano i tempi, per dimostrare quando manca, e viceversa negare quando esiste, la compatibilità ambientale di obiettivi e/o di azioni del piano o programma; -agevolare la disponibilità e la certezza dei dati ambientali. In definitiva, va riconosciuta anche alla pianificazione/programmazione, come ad altri settori di attività della pubblica amministrazione, il necessario e tempestivo soddisfacimento dell’esigenza, spesso urgente, di realizzare opere pubbliche e infrastrutture, interventi di risanamento edilizio, di restauro paesistico e di soppressione dei detrattori ambientali, di edilizia sociale, di valorizzazione dell’agricoltura. Tali esigenze vanno riconosciute come diritti essenziali dei cittadini, al pari della salute, della sicurezza, dell’istruzione, della giustizia. Conseguentemente, tutti gli ostacoli che limitano e ritardano il godimento di tali diritti devono essere rimossi.

48 Il principio assoluto del minor consumo possibile di risorse non può essere applicato in modo deterministico come un dato oggettivo, misurabile da chiunque allo stesso modo. Occorre invece tener conto delle enormi diversità geografiche, ambientali, sociali, economiche tra i territori. Questo livellamento concettuale, con la conseguente rigidezza dei sistemi di misura, è tra le cause principali delle difficoltà decisionali. Si verifica, peraltro, che opere già decise e finanziate da organi istituzionali siano rifiutate dalle popolazioni locali. La diffidenza nei riguardi di molti interventi di trasformazione territoriale può considerarsi un effetto della crisi della democrazia rappresentativa. Il superamento dello “stallo decisionale” è tra le condizioni per riavviare lo sviluppo: le procedure autorizzative garantiscono la legittimità ma non la reale fattibilità e realizzazione delle opere. Conta più di ogni altra cosa il consenso popolare e questo può emergere solo da forme di partecipazione e consultazione che si concludano con l’accettazione dei progetti e delle opere. L’affermazione di modalità di dialogo efficaci e rispettose richiede ancora qualche passo nel processo di maturazione della nostra democrazia. Dopo efficaci consultazioni - si potrà ribadire l’idea originaria anche andando incontro a conflitti; - si potrà adeguare il progetto tenendo conto di indicazioni modificative; - si potrà rinunciare alla realizzazione nei casi in cui le modifiche richieste siano sostanziali. Il governo si accinge ad introdurre anche in Italia lo strumento nato in Francia come “dibattito pubblico” (già sperimentato in alcune regioni italiane), mediante l’istituzione di procedure dai tempi certi e riconoscendo nelle comunità locali le parti attive e responsabili di trasformazioni territoriali basate sulla compatibilità direttamente decisa e condivisa tra ambiente, paesaggio, sviluppo e lavoro. E siamo tornati all’inizio. Alla Convenzione di Aarhus…!