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Renato Civitillo Research fellow Dipartimento di Economia, Management e Metodi Quantitativi (DEMM) Università degli Studi del Sannio – Benevento (BN)

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Presentazione sul tema: "Renato Civitillo Research fellow Dipartimento di Economia, Management e Metodi Quantitativi (DEMM) Università degli Studi del Sannio – Benevento (BN)"— Transcript della presentazione:

1 Renato Civitillo Research fellow Dipartimento di Economia, Management e Metodi Quantitativi (DEMM) Università degli Studi del Sannio – Benevento (BN) Ariano Irpino (AV), 30 ottobre 2014

2 Agenda 1.La crisi dell’Ente Locale; 2.Il dissesto finanziario in Italia; 3.Il dissesto finanziario nel contesto internazionale 4.Alcuni casi di dissesto finanziario Dott. Renato Civitillo

3 Il fenomeno “Crisi” «il concetto di crisi è connaturato all’essere dell’ azienda che, in quanto sistema dinamico ed aperto, è in continuo cambiamento ed è perciò passibile di situazioni critiche determinate da una non tempestiva o adeguata risposta alle mutate condizioni ambientali o alle richieste del mercato e quindi della perdita dell’equilibrio economico- finanziario, che ne assicura la sopravvivenza nel tempo» (Manes Rossi, 2000) Pubblica Amministrazione Dissesto Finanziario EE. LL. Non possono dissolversi Ricerca delle cause della crisi Monitoraggio della fase di risanamento Prima della crisiDopo la crisi Dott. Renato Civitillo

4 L’economicità dell’azienda pubblica OGGETTO Soddisfacimento bisogni umani Economico FINI Economici Non economici AcquisizioneProduzioneScambio ECONOMICITÀ

5 Il Dissesto Finanziario degli Enti Locali Dott. Renato Civitillo

6 Il Dissesto Finanziario degli Enti Locali La situazione prima dell’introduzione dell’istituto del Dissesto Finanziario (1989): abbandono del criterio della “spesa storica”; processo di aziendalizzazione; aumento costante della spesa degli EE. LL.; ritmo crescente di disavanzi, di cui solo una piccola parte attribuibile agli investimenti; continuo incremento di tributi locali; cronica deresponsabilizzazione del ceto politico locale rispetto alla gestione finanziaria degli enti amministrati. Necessario porre un argine legale al fenomeno Dissesto Finanziario EE. LL. (Articolo 244 – D. Lgs. 267/2000 – T.U.E.L.) Dott. Renato Civitillo

7 Evoluzione normativa del Dissesto Finanziario D.L. no. 66/1989 (art. 25) D.L. no. 8/1993 (art. 21) D.P.R. no. 378/1993 D.Lgs. no.77/1995 D.Lgs. no. 267/2000: Testo Unico delle leggi sugli Enti Locali (T.U.E.L.) Dott. Renato Civitillo

8 Il D.L. n. 66/1989 In caso di disavanzo di amministrazione o debiti fuori bilancio, l’ente locale era impossibilitato ad assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti dalla Legge. Dott. Renato Civitillo Il titolo deliberativo e il relativo impegno contabile necessari ai fini della legittimità e della efficacia verso terzi degli atti di spesa; I debiti contratti in difformità, venivano imputati a amministratori e funzionari responsabili. (art. 23) Necessità di riconoscere i debiti risultanti privi dell’impegno di spesa, mediante un piano di risanamento. (art. 24) Dichiarazione di dissesto finanziario (art. 25)

9 Il D.L. n. 66/1989 Dott. Renato Civitillo «Le amministrazioni provinciali ed i Comuni che si trovano in condizioni tali da non poter garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi primari sono tenuti ad approvare, con deliberazione dei rispettivi consigli, il piano di risanamento finanziario per provvedere alla copertura delle passività già esistenti e per assicurare in via permanente condizioni di equilibrio della gestione» (art. 25) Mutuo Cassa DD.PP.Piano di risanamentoMisure straordinarie di riequilibrio Tuttavia: Mancata previsione di una temporizzazione degli adempimenti derivanti dal dissesto Dichiarazione di dissesto motivata dal solo scopo di impedire le azioni dei creditori

10 Il DPR n. 378/1993 Dott. Renato Civitillo Scioglimento del Consiglio dell’Ente Locale per grave e persistente violazione di legge Mancata deliberazione di dissesto I debiti non soddisfatti tornavano a gravare sull’ente con la conclusione della procedura Organo Straordinario di Liquidazione Amministrazione e gestione dell’indebitamento pregresso Importo massimo mutuo accordabile

11 Il D.Lgs. n. 77/1995 Dott. Renato Civitillo Pagamento percentuale della massa debitoriaCause di prelazione Durata della proceduraDa 10 a 5 anni «Si ha dissesto finanziario se l’ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi di cui non sia stato fatto validamente fronte con le modalità di cui all’articolo 24 del D.L. 2 marzo 1989 n. 66 convertito, con modificazioni, dalla L. 24 aprile 1989 n. 144, e non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all’articolo 36 nonché con le modalità di cui all’articolo 37 per le fattispecie ivi previste» Piano di risanamentoDa depositare in tempi rapidi presso il Ministero dell’Interno

12 Il D.Lgs. 267/2000 TUEL «Si ha stato di dissesto finanziario se l’ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all’articolo 193, nonché con le modalità di cui all’articolo 194 per le fattispecie ivi previste» [Art. 244 – T.U.E.L.]

13 Le condizioni del Dissesto Incapacità di far fronte ai servizi indispensabili ed alle relative spese obbligatorie Dichiarazione di Dissesto Finanziario Impossibilità di onorare i debiti pregressi È: derivante da un reale ed effettivo squilibrio strutturale della situazione finanziaria dell’ente locale NON È: connesso ad una situazione di disavanzo occasionale Dott. Renato Civitillo

14 Il dissesto finanziario del TUEL Dott. Renato Civitillo Alla dichiarazione di dissesto è allegata «una dettagliata relazione dell’organo di revisione economico finanziaria che analizza le cause che hanno provocato il dissesto» «la deliberazione dello stato di dissesto non e ̀ revocabile»

15 I recenti interventi normativi D.Lgs. 149/2011 DL 174/2012

16 D. Lgs. 149/2011 La deliberazione del dissesto finanziario lascia “spazi di manovra” Dott. Renato Civitillo Ritardi nell’adozione dei provvedimenti di riequilibrio Intensificazione dei controlli preventivi esterni

17 D. Lgs. 149/2011: la “doppia delibera” L. 196/2009 – Art. 14, c.1, lett. d): Verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche D. Lgs 149/2011 – Art. 5, c. 1: Controlli/Verifiche: 1)Anticipazioni di tesoreria; 2)Disequilibrio consolidato corrente 3)Gestione “anomala” servizi c/terzi Ministero dell’Economia e delle Finanze Procedura di Dissesto Finanziario a “doppia delibera” (D. Lgs. 149/2011 – Art. 6, c. 2) Procedura di Dissesto Finanziario a “doppia delibera” (D. Lgs. 149/2011 – Art. 6, c. 2) Dott. Renato Civitillo

18 I Delibera (Corte dei Conti)  Termine temporale per l’applicazione di misure di riequilibrio II Delibera (Corte dei Conti)  Ricognizione sull’effettiva adozione dei provvedimenti di riequilibrio Effettiva adozione misure risanamento Mancata adozione misure risanamento Prefetto intima al Consiglio la deliberazione del dissesto finanziario Presupposti Dissesto (art. 244 T.U.E.L.) + Deliberazione di Dissesto Nomina Commissario Scioglimento Consiglio (Art. 141 T.U.E.L.) + Conclusione procedura (20 gg.) (30 gg.) D. Lgs. 149/2011: la “doppia delibera” Dott. Renato Civitillo

19 L’articolo 6, c. 1 del D. Lgs 149/2011 ha riformulato il comma 5 dell’articolo 248 T.U.E.L., disponendo ora che: «[…] gli amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto responsabili, anche in primo grado, di danni cagionati con dolo o colpa grave, nei cinque anni precedenti il verificarsi del dissesto finanziario, non possono ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati, ove la Corte, valutate le circostanze e le cause che hanno determinato il dissesto, accerti che questo è diretta conseguenza delle azioni od omissioni per le quali l'amministratore e' stato riconosciuto responsabile» D. Lgs. 149/2011: sanzioni “politiche” Inoltre: «I sindaci e i presidenti di provincia ritenuti responsabili ai sensi del periodo precedente, inoltre, non sono candidabili, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta regionale, nonché' di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo. Non possono altresì ricoprire per un periodo di tempo di dieci anni la carica di assessore comunale, provinciale o regionale ne' alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici» In passato, cinque anni Dott. Renato Civitillo

20 «Sono da considerarsi in condizioni strutturalmente deficitarie gli enti locali che presentano gravi ed incontrovertibili condizioni di squilibrio, rilevabili da un apposita tabella, da allegare al rendiconto della gestione [del penultimo esercizio precedente quello di riferimento], contenente parametri obiettivi dei quali almeno la meta ̀ presentino valori deficitari» (Art. 242 TUEL) La situazione di deficitarietà strutturale Dott. Renato Civitillo

21 La situazione di deficitarietà strutturale Dott. Renato Civitillo

22 La situazione di deficitarietà strutturale: conseguenze Dott. Renato Civitillo 1. Controllo centrale su dotazioni organiche e assunzioni di personale, da parte della Commissione centrale per la finanza e gli organici degli enti locali (Articolo 243, comma 1, T.U.E.L.); 2. Controlli centrali sulla copertura del costo di alcuni servizi, mediante la produzione di una specifica certificazione (Articolo 243, comma 2, T.U.E.L.). In particolare: a.il costo complessivo (di competenza) della gestione dei servizi a domanda individuale deve essere coperto con i relativi proventi tariffari e contributi in misura non inferiore al 36%; b.il costo complessivo (di competenza) della gestione del servizio di acquedotto deve essere coperto con la relativa tariffa in misura non inferiore all’80%; c.il costo complessivo (di competenza) della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni deve essere coperto con la relativa tariffa almeno nella misura prevista dalla legislazione vigente.

23 Dott. Renato Civitillo La situazione di deficitarietà strutturale: conseguenze Mancata copertura dei costi di gestione Mancata trasmissione della certificazione sulla copertura dei costi Mancata presentazione del certificato della gestione (art. 161 TUEL) Mancata deliberazione del rendiconto della gestione Sanzione pari all’1% delle entrate correnti

24 La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale

25 Le innovazioni del D.L. 174/2012 Situazione di deficitarietà strutturale Dott. Renato Civitillo Procedura di riequlibrio finanziario pluriennale Dissesto finanziario

26 La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale Dott. Renato Civitillo Presupposto: Presenza di squilibri strutturali del bilancio tali da condurre potenzialmente un ente locale al dissesto finanziario Non sono richiesti:  Specifici parametri ( come deficit strutturale )  Specifiche condizioni patologiche ( come dissesto finanziario ) Predissesto (anti-default)

27 Procedura di riequilibrio finanziario Pluriennale (art. 243-bis TUEL) Piano di Riequilibrio Finanziario Pluriennale (5anni) Riequilibrio: ✓ Max aliquote/tariffe ✓ Revisione straord. residui Att./Pass. ✓ Riduzione della spesa ✓ Copertura dei Debiti Fuori Bilancio mediante mutuo e/o Fondo di Rotazione per la stabilità finanziaria EE.LL. (art. 243-ter TUEL) Accesso al “ Fondo di Rotazione per la stabilità finanziaria EE.LL.: riduzione spese (entro l ’ esercizio succ.); riduzione 10% spese per servizi (entro 3 esercizi); riduzione 25% spese per trasferimenti; blocco indebitamento. Esame del Piano di Riequilibrio (art. 243-ter TUEL) Istruttoria e relazione su Piano (Min. Interno + MEF) Approvazione/Diniego Piano (Corte dei Conti) - Descriz. fattori di squilibrio - Disavanzo di Amm.ne - Debiti Fuori Bilancio - Misure di ripristino Deliberazione della procedura Dott. Renato Civitillo 10 anni La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale

28 Conseguenze della procedura di riequilibrio: a)può deliberare le aliquote o tariffe dei tributi locali nella misura massima consentita; b)e ̀ soggetto ai controlli centrali in materia di copertura di costo di alcuni servizi ed e ̀ tenuto ad assicurare la copertura dei costi della gestione dei servizi a domanda individuale; c)e ̀ tenuto ad assicurare la copertura integrale dei costi della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e del servizio acquedotto; d)e ̀ soggetto al controllo sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale; e)e ̀ tenuto ad effettuare una revisione straordinaria di tutti i residui attivi e pas- sivi conservati in bilancio; f)e ̀ tenuto ad effettuare una rigorosa revisione della spesa con indicazione di precisi obiettivi di riduzione della stessa; g)può procedere all'assunzione di mutui per la copertura di debiti fuori bilancio riferiti a spese di investimento in deroga ai limiti di cui all'articolo 204, comma 1, previsti dalla legislazione vigente;

29 Il dissesto finanziario

30 La procedura di Dissesto Dichiarazione di Dissesto (Consiglio dell’Ente Locale) Gestione ”Duplice”: Consiglio dell’Ente Locale Organo Straordinario di Liquidazione Si occupa di: Gestione dell’ente “ Post -dissesto”; Valutazione delle cause del dissesto; Individuazione di “nuovo” percorso amministrativo; Evitare di ricadere in una nuova situazione di dissesto. Ipotesi di Bilancio Stabilmente Riequilibrato Si occupa di: Gestione “ Pre -Dissesto”; Rilevazione della massa passiva; Acquisizione e gestione dei mezzi finanziari disponibili per il risanamento; Liquidazione e Pagamento della massa passiva. Dott. Renato Civitillo

31 Deliberazione di dissesto (organo consiliare) con annessa relazione dell’Organo di Revisione economico-finanziaria D.P.R. di nomina dell’Organo Straordinario di Liquidazione, per la gestione dell’indebitamento pregresso Predisposizione e approvazione dell’Ipotesi di Bilancio Stabilmente Riequilibrato (entro 3 mesi dalla nomina dell’O.S.L.) Provvedimenti di riduzione delle spese (rideterminazione pianta organica, limiti alla contrazione di mutui, cristallizzazione dei debiti dell’Ente, ecc.) Attivazione Entrate Proprie (elevazione di aliquote e tariffe nella misura massima di Legge, copertura minima dei costi servizi, riorganizzazione servizi di acquisizione delle entrate, ecc.) Rilevazione della Massa Passiva (a cura dell’O.S.L.)Acquisizione e Gestione Massa Attiva (a cura dell’O.S.L.)Liquidazione e Pagamento Massa Passiva (a cura dell’O.S.L.) Deliberazione del Bilancio di Previsione dell’esercizio cui si riferisce l’Ipotesi di Bilancio La procedura di Dissesto Dott. Renato Civitillo

32 La procedura di Dissesto Procedura Ordinaria Dott. Renato Civitillo Procedura SemplificataProcedura Straordinaria Procedura di Dissesto Finanziario 1.Deliberazione dissesto; 2.Nomina OSL; 3.Rilevazione Massa Passiva; 4.Acquisizione Massa Attiva; 5.Erogazione acconti (proporz.); 6.Piano di estinzione passività; 7.Approvazione del piano (Min. Interno); 8.Liquidazione e pagamento Passivo.  Possibilità di effettuare transazioni dei pagamenti dovuti tra il 40% e 60% dei debiti;  Rendere disponibili tutte le risorse per il pagamento percentuale convenuto. Ripiano indebitamento mediante risorse future; Eccessiva onerosità degli adempimenti di definizione massa attiva/passiva; Ulteriori debiti fuori bilancio o disavanzo di amm.ne; Massa attiva insufficiente; Accertamento di ulteriori passività pregresse dopo piano di risanamento.

33 U.S. Code – Chapter 9 Dott. Renato Civitillo

34 Il dissesto finanziario in USA Dott. Renato Civitillo

35 Il dissesto finanziario in USA: alcuni esempi Dott. Renato Civitillo New York City (1975); Cleveland (1979); Philadelphia (1990); Bridgeport (1991); Orange County (1994); Washington D.C. (1995); Miami (1996); Camden (1999); Pittsburgh (2004); Vallejo (2008); Jefferson County (2011); Stockton (2012); San Bernardino (2012

36 Il dissesto finanziario in USA Chapter 9 (US Code): “Adjustment of debt of a municipality” Obiettivo “Procedura che consente ad una municipalità in situazione di difficoltà finanziaria, di qualsiasi dimensione, di rinegoziare la propria situazione debitoria con i creditori” H.R. Rep. No. 137, 93rd Cong. 1st Sess (testo tradotto) Requisiti 1.Municipalità; 2.Autorizzazione specifica; 3.Insolvenza; 4.Volontà di negoziazione dei debiti; 5.Tentata negoziazione dei debiti con i creditori o tali negoziazioni risultano impraticabili. U.S. Code, Title 11 § 109(c). Procedura A) “Cristallizzazione”; B) Piano di riequilibrio; C) Valutazione giudiziale del Piano; D) Conferma (o rigetto). U.S. Code, Title 11 §§ (b). Dott. Renato Civitillo

37 Una sorta di ordine giudiziale che istruisce una municipalità a imporre una tassazione in ammontare sufficiente a pagare un ’ ingiunzione di pagamento (verso la municipalità). Agenzia statale creata per fornire un supporto a municipalità dissestate al fine del superamento delle difficoltà. Procedura di negoziazione della massa debitoria L ’ onere del risanamento è affidato ai cittadini L ’ onere del risanamento è affidata (prevalentemente) allo Stato L ’ onere del risanamento è affidato (prevalentemente) ai creditori Writ of Mandamus State Financial Boards Chapter 9 Il dissesto finanziario in USA Dott. Renato Civitillo

38 Il dissesto in Italia Analisi empiriche

39 Il Dissesto in Italia Figura 1. Dichiarazioni di dissesto finanziario degli enti locali (dati aggiornati al 13/05/2013) Dichiarazioni di Dissesto 479 In Italia:  n Comuni;  n. 110 Province  n. 20 Regioni Fonte: Corte dei Conti Dott. Renato Civitillo

40 Il Dissesto in Italia Dichiarazioni prima del 8/11/2001 (con mutuo statale) Dichiarazioni dopo del 8/11/2001 (senza mutuo statale)  n. 414  n. 65 Ragioni: Rendere la procedura uno strumento eccezionale (da applicare solo in ipotesi di materiale impossibilità di gestione dello squilibrio finanziario) Fino al 2001  “convenienza” della dichiarazione di dissesto: deficit coperto da mutuo finanziato a livello statale Dott. Renato Civitillo

41 Il Dissesto Finanziario oggi La dichiarazione di Dissesto Finanziario danneggia:  Dipendenti dell’Ente Locale: quelli in soprannumero rispetto alla media nazionale dipendenti/popolazione vengono messi in disponibilità:  Fornitori dell’Ente Locale: difficilmente arrivano ad una felice conclusione della vicenda;  I cittadini dell’ente locale (soprattutto e specialmente): deliberazione aliquote e tariffe di base di imposte e tasse locali di propria spettanza nella misura massima consentita. Necessario: “Assistere” gli Enti locali in difficoltà. Evitare garanzie di sistematicità di intervento (tali da disincentivare una reale e duratura volontà di risanamento). Dott. Renato Civitillo

42 Alcuni casi di dissesto Napoli (Campania); Caserta (Campania); Terracina (Lazio); Potenza (Basilicata); Taranto (Puglia); Castiglion Fiorentino (Toscana) Alessandria (Piemonte). Dott. Renato Civitillo

43 Alcuni casi di dissesto Il Comune di Alessandria

44 Alcuni casi di dissesto: Comune di Alessandria e ruolo dei Revisori Il Collegio dei revisori evidenzia più volte riscontrato:  la mancanza di una corretta rilevazione dei fatti di gestione;  La (conseguente) inattendibilità dei documenti contabili. con i verbali: N. 17 del 17 maggio 2010, parere rendiconto 2009; N. 52 del 2 maggio 2011, parere rendiconto 2010; N. 78 del 23 dicembre 2011, parere riapprovazione rendiconti 2009 e 2010; N. 79 del 30 dicembre 2011, parere riapprovazione bilancio di previsione 2011; N. 85 del 30 marzo 2012, parere certificazione patto di stabilità 2011; N. 88 del 10 maggio 2012 parere rendiconto  Problemi nello svolgimento dell’attività di vigilanza e controllo (verbale n. 50 del 16 marzo 2011)  La sussistenza di varie situazioni di sofferenza economica e finanziaria del Comune, chiedendo “un’operazione generale di ricognizione della situazione finanziaria del Comune, atteso che l’atto posto a fondamento della dichiarazione di dissesto finanziario, qualora ne ricorrano i presupposti, va interpretato come un vero e proprio atto di autotutela…” Dott. Renato Civitillo

45  La gestione finanziaria dell'Ente e ̀ stata oggetto di verifica da parte della Sezione di Controllo della Corte dei Conti del Piemonte al fine di accertare l'effettiva sussistenza e l'incidenza delle numerose criticità sulla complessiva gestione finanziaria del Comune. E' stata effettuata un'istruttoria congiunta che ha riguardato sia le previsioni contenute nel bilancio 2011 che i risultati della gestione 2010, cosi ̀ come rappresentati nel rendiconto 2010, approvato dal Consiglio comunale con delibera n. 55, in data 4 maggio 2011;  La Sezione ha emesso la delibera n. 279, in data 28 novembre 2011, con la quale ha accertato la sussistenza di numerose irregolarità ed anomalie nella gestione contabile e finanziaria dell'Ente, rilevato una complessiva situazione di criticità finanziaria, invitato l'Ente ad adottare entro il 30 dicembre 2011 misure correttive specifiche ai sensi dell'art. 6, co. 2 del d. Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 al fine di porre rimedio alle anomalie e criticità e proseguire, quindi, nell'ordinaria gestione in condizioni di equilibrio finanziario.  Il Consiglio comunale di Alessandria in data 30 dicembre 2011 ha approvato le delibere n. 147, 148 e 149 con le quali ha rispettivamente modificato e riapprovato i rendiconti del Comune relativi agli esercizi del 2009, del 2010 e il bilancio di previsione del 2011, con il "parere non favorevole" del Collegio dei revisori (verbali del Collegio n. 78, in data 23 dicembre 2011, e n. 79, in data 30 dicembre 2011). Dott. Renato Civitillo Alcuni casi di dissesto: Comune di Alessandria e Corte dei Conti

46  Sezione ha emesso successivamente la delibera n. 12, in data 17 febbraio 2012, con la quale ha accertato l'inadempimento da parte del Comune all'adozione delle necessarie misure correttive previste dall'art. l, co. 168, I. n. 266 del 2005 e rilevato che il Comune stesso aveva unicamente variato i rendiconti relativi agli esercizi 2009, e 2010 ed il bilancio di previsione 2011, senza adottare o prevedere l'adozione di altre misure dirette a risanare la situazione finanziaria.  La Sezione, inoltre, ha ricostruito la situazione finanziaria dell'ente confermando la sussistenza di numerose criticità, ritenute indice di uno squilibrio finanziario strutturale tale da poter preludere alla dichiarazione di dissesto finanziario.  Dopo aver esaminato le misure adottate dall'Ente, anche in relazione alla gestione ed alia situazione finanziaria nell'esercizio 2011, la Sezione ha rilevato che i provvedimenti adottati dal Comune di Alessandria hanno contribuito a portare più chiaramente alla luce la reale situazione finanziaria deficitaria dell'Ente, ancora più compromessa rispetto a quanto era stato rilevato nella delibera n. 279 del 28 novembre Dott. Renato Civitillo Alcuni casi di dissesto: Comune di Alessandria e Corte dei Conti

47  La Sezione ha confermato l'esistenza di numerose criticità che, vista la situazione complessiva della gestione dell'Ente, sono state considerate indice di uno squilibrio finanziario strutturale. In proposito ha evidenziato i seguenti elementi: l'esercizio 2010 e ̀ stato chiuso con un elevato disavanzo sia di amministrazione che della gestione corrente; l'obiettivo di saldo finanziario previsto dalla disciplina del Patto di stabilita ̀ non e ̀ stato raggiunto nel 2010; il disavanzo di amministrazione e ̀ costante a partire dall'esercizio 2007 e le manovre correttive adottate di anno in anno si sono rivelate inefficaci, tant'e ̀ che il disavanzo e ̀ andato aumentando, anziché rientrare (nel 2010 e ̀ stato pari a ,71 euro); lo squilibrio della gestione corrente e ̀ divenuto cronico e permane dal 2005, nonostante l'utilizzo assai elevato di "risorse" derivanti da plusvalenze di cessioni di beni patrimoniali (nel 2010 e ̀ stato pari a ,38); il ricorso all'anticipazione di tesoreria ha assunto natura cronica poiché data dal 2006, non ha durata temporanea ma costante per tutto l'esercizio, gli importi movimentati a titolo di anticipazione sono in progressivo aumento, cosi ̀ come gli importi inestinti al termine di ciascun esercizio (a fine 2011 l'anticipazione era pari a ,14 euro); Dott. Renato Civitillo Alcuni casi di dissesto: Comune di Alessandria e Corte dei Conti

48 le previsioni di entrata 2011 relative al recupero dell'evasione tributaria sono inattendibili; gli oneri di urbanizzazione sono stati utilizzati in misura rilevante, peraltro eccedente i limiti di legge, per finanziare la spesa corrente negli anni ; l'elevata formazione di residui attivi derivanti da recupero evasione tributaria evidenzia poste attive la cui esigibilità e ̀ tutta da verificare, tenuto conto degli importi riscossi negli ultimi anni e dell'anzianità di una parte di essi; il mantenimento in bilancio di una elevata mole di residui attivi di Tit. I e III riferiti all'anno 2006 e antecedenti, sulla sussistenza dei quali sussistono fondati dubbi, altera la percezione dell'effettiva situazione finanziaria dell'Ente; il progressivo aumento dei residui passivi di Titolo I mantenuti nel rendiconto al termine dell'esercizio evidenzia una altrettanto progressiva carenza di liquidita ̀, tenuto conto che al termine dell'esercizio 2010 i residui passivi erano pari a ,38 euro, a fronte dei ,00 euro mantenuti a fine 2006 (con un aumento in cinque anni superiore al 125%); l'utilizzo di poste straordinarie di natura debitoria per finanziarie la spesa corrente e ̀ ricorrente (il riferimento e ̀ principalmente all'accertamento effettuato il 28 dicembre 2011 dell'anticipazione "canoni" riferiti alla gara per la raccolta rifiuti, spazzamento strade e altri servizi); Dott. Renato Civitillo Alcuni casi di dissesto: Comune di Alessandria e Corte dei Conti

49 i rapporti con le società che gestiscono servizi per conto dell'Ente locale presentano elevate criticità poiché non e ̀ stata dimostrata la effettiva, integrale contabilizzazione dei debiti che il Comune ha nei loro confronti e che risultano dalle scritture contabili delle principali società (in proposito, nonostante la richiesta della Sezione il Comune non ha provveduto ad una riconciliazione della contabilità del comune con quella delle società per verificare l'effettiva iscrizione di tutti i debiti); il mancato pagamento dei crediti maturati dalle società che prestano servizi per conto dell'Ente che, in costante anticipazione di tesoreria, sembrano non disporre di sufficienti risorse per far fronte ai loro impegni; l'inesigibilità dei crediti che l'ente vanta nei confronti delle società VALOR.I.AL s.r.l. e SV.I.AL. s.r.l. che, contrariamente a quanto indicato dalla Sezione, non sono stati stralciati dall'elenco dei residui attivi; la mancata attuazione della procedura prevista dall'art ter cod. civ. in relazione alla situazione patrimoniale negativa delle società VALOR.I.AL s.r.l. e SV.I.AL. s.r.l.. Dott. Renato Civitillo Alcuni casi di dissesto: Comune di Alessandria e Corte dei Conti

50 Conclusioni della Corte dei Conti:  - il disavanzo di amministrazione relativo all'esercizio 2011, secondo i calcoli della Sezione, e ̀ quantomeno pari a ,48, con tendenza all'aggravamento e mancata assunzione da parte dell'Ente di provvedimenti di contenimento;  - il disavanzo della gestione di competenza relativo all'esercizio 2011, secondo i calcoli della Sezione, e ̀ quantomeno pari a ,74 con tendenza all'aggravamento e mancata assunzione da parte dell'Ente di provvedimenti di contenimento; - il disavanzo della gestione corrente relativo all'esercizio 2011, in base ai calcoli della Sezione, e ̀ pari a ,98 euro con tendenza all'aggravamento e mancata assunzione da parte dell'Ente di provvedimenti di contenimento;  - e ̀ stata avviata una procedura di riconoscimento di un debito fuori bilancio pari a euro ,20, relativo al mancato impegno di somme di pertinenza degli organismi partecipati, senza individuare le modalita ̀ di finanziamento e con conseguente ulteriore aggravio della posizione debitoria dell'Ente;  - il ricorso all'anticipazione di tesoreria e ̀ prolungato ed ininterrotto a partire dal 2007 e ammonta a ,43 euro, alia data del 31 maggio 2012; Dott. Renato Civitillo Alcuni casi di dissesto: Comune di Alessandria e Corte dei Conti

51  - le nuove condizioni del contratto di tesoreria concluso nel 2012 sono di gran lunga peggiorative rispetto a quelle del contratto precedente (tasso di interesse pari ad euribor maggiorato di 4 punti a fronte di tasso euribor diminuito di 0,15 punti) e rivelano le difficolta ̀ dell'ente ad ottenere credito dal sistema bancario;  - sono stati utilizzati fondi vincolati per un importo quantomeno pari a ,42 euro, senza che alla fine dell'esercizio 2011 si sia provveduto alla ricostituzione; - sono stati conservati nei residui attivi 2011 crediti di dubbia esigibilita ̀ per importi elevati e quantomeno pari ad euro , la cancellazione dei quali comporterebbe un aumento del disavanzo di pari importo;  - permangono residui passivi relativi a debiti nei confronti delle partecipate per un importo considerevole, pari a ,53 euro (ai quali devono aggiungersi i ,20 euro, riferiti al debito fuori bilancio richiamato sopra); - non e ̀ stato raggiunto l'obiettivi del Patto di stabilita ̀ negli esercizi 2010 e 2011;  - sia l'Ente locale che due societa ̀ partecipate sono state oggetto di procedura di "incaglio" da parte del sistema bancario, in relazione a debiti finanziari. Dott. Renato Civitillo Alcuni casi di dissesto: Comune di Alessandria e Corte dei Conti

52 Comune di Alessandria: cronistoria in sintesi Dott. Renato Civitillo Deliberazione Giunta Comunale n. 124 del 26/4/2012: approvazione “Relazione di ricognizione dell’evoluzione patrimoniale e programma di ripianamento degli equilibri di bilancio del Comune di Alessandria” datata 20 aprile 2012 e predisposta da consulenti esterni. In merito all’atto, la Corte dei Conti, osserva: “... trattarsi di un documento generico, basato esclusivamente su ipotesi di recupero di risorse finanziarie non suffragate da valutazioni puntuali, da un cronoprogramma validato e, soprattutto, che non tiene conto della situazione emergenziale della finanza dell’Ente e delle società partecipate …”

53 Comune di Alessandria: cronistoria in sintesi Dott. Renato Civitillo Deliberazione n. 279/2011 in data 28 novembre 2011, con la quale la Corte dei Conti accertava, fra l’altro, la sussistenza di numerose irregolarità ed anomalie nella gestione contabile e finanziaria dell’Ente e rilevava una complessiva situazione di criticità finanziaria; Deliberazione n. 12/2012 in data 17 febbraio 2012, con la quale la Corte dei Conti ha accertato l’inadempimento da parte del Comune di Alessandria all’adozione delle necessarie misure correttive previste dall’art. 1, comma 168, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266, rilevato che la Giunta Comunale presieduta dal Sindaco Fabbio attraverso le proposte di deliberazioni al Consiglio Comunale, nonche l’allora maggioranza Consiliare, avevano unicamente variato i rendiconti relativi agli esercizi 2009 e 2010 ed il bilancio di previsione 2011, senza adottare o prevedere l’adozione di altre misure dirette a risanare la situazione finanziaria.

54 Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte della Corte dei Conti accerta (28/6/2012): Inadempimento nell’adozione delle misure correttive; La sussistenza delle condizioni di dissesto (art. 244 TUEL). Il Prefetto di Alessandria, in data 28/06/2012, notifica ai Consiglieri Comunali la deliberazione della Corte dei Conti, assegnando un termine di 20 gg. per l‘adozione della delibera di dissesto finanziario; Dott. Renato Civitillo Insediamento della nuova Amministrazione Comunale di Alessandria con richiesta di audizione presso la Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte (6/6/2012) Deliberazione Consiliare di Dissesto Finanziario (12/7/2012) Comune di Alessandria: cronistoria in sintesi

55 Dissesto Comune di Alessandria: conclusioni  Primo caso di “dissesto guidato” (Deliberazione Sez. Piemonte 260/2012/SRCPIE7PRSE);  Ipotesi di Danno erariale per Sindaco, Assessore Bilancio e Rag. Capo di € ;  Danno erariale effettivo di € ;  Condanne da Procura Corte dei Conti :  Sindaco, Assessore Bilancio e Rag. Capo  € pro capite (pari al 60% del danno effettivo);  Altri 6 assessori  € pro capite (pari al 30% del danno effettivo);  23 consiglieri  € pro capite (pari al 10% del danno effettivo).  Processo da Magistratura penale per Sindaco, Assessore Bilancio e Rag. Capo per truffa allo Stato, abuso d’ufficio e falso ideologico Dott. Renato Civitillo

56 Dissesto Comune di Alessandria: conclusioni Dott. Renato Civitillo

57 Dissesto Comune di Alessandria: conclusioni Dott. Renato Civitillo  Proposta di Rendiconto 2011:  Residui Attivi  € ,72 di cui, la metà, risalenti ad anni anteriori al 2005; gli altri, relativi agli esercizi 2005, 2006,  Debiti Fuori Bilancio  € di cui, il 60% verso partecipate del Comune -> Il Comune non contabilizza il debito; le partecipate iscrivono il credito nei loro bilanci

58 Alcuni casi di dissesto Il Comune di Montecalvo Irpino

59 Alcuni casi di dissesto: Il Comune di Montecalvo Irpino “Con deliberazione consiliare di cui all’articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti Locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da: a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza ”. [Art. 194 TUEL]

60 Alcuni casi di dissesto: Il Comune di Montecalvo Irpino Anticipazioni di Tesoreria entro il limite massimo dei tre dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente [Art. 222, c. 1 TUEL] Temporanei squilibri di cassa a)entrate aventi specifica destinazione; b)entrate derivanti da assunzioni di mutui con istituti diversi dalla Cassa Depositi e Prestiti; c)entrate relative ad alienazioni del patrimonio destinate a ripianare il disavanzo di amministrazione o di gestione. Entro il limite degli anticipi di tesoreria [Art. 222, c. 1 TUEL] Non per gli EE.LL. in dissesto [Art. 195, c. 1 TUEL]

61 Alcuni casi di dissesto: Il Comune di Montecalvo Irpino Acquisizione e Gestione dei mezzi finanziari per il risanamento “non compete all’organo straordinario di liquidazione l’amministrazione dei residui attivi e passivi relativi ai fondi a gestione vin- colata, ai mutui passivi già attivati per investimenti, ivi compreso il pagamento delle relative spese, nonché l’amministrazione dei debiti assisti dalla garanzia della la delegazione di pagamento di cui all’articolo 206” [Art. 255, c. 10 TUEL] “... non possono essere iscritti nella massa passiva i debiti per gli impegni assunti verso appaltatori o fornitori per spese che dovevano essere fronteggiate con le somme vincolate. Essi, infatti, non costituiscono debiti fuori bilancio. Si tratta di impegni di spesa legittimamente assunti, e per i quali vi e ̀ stato anche l’accertamento dell’entrata (e, addirittura, la sua riscossione). Debiti per i quali, nel bilancio finanziario, sono iscritti i fondi, secondo i noti principi che presiedono alla regole della competenza. Addirittura, l’iscrizione in entrata di una somma a destinazione vincolata impegna tale somma anche prima che sia individuato un creditore, e alla fine dell’esercizio, ancorché non ancora terminata la procedura per esempio per l’appalto, la somma non costituirà economia d’esercizio”. [Corte dei Conti – Sezione Regionale di Controllo Sardegna Delibera n. 6/2004] Fondi a gestione vincolata

62 Alcuni casi di dissesto: Il Comune di Montecalvo Irpino non escludono la possibilità che le gestioni in discussione abbiano potuto produrre debiti fuori bilancio, e soprattutto confermano l’esclusione dalle competenze dell’OSL solo di un’attività amministrativa, seppure conclusiva o in via di esaurimento, di una supposta regolare gestione vincolata. Fondi a gestione vincolata Non si considera, secondo tale ipotesi, neanche il caso che sia stata la stessa gestione vincolata a causare una situazione di dissesto finanziario Principio dell’Unità di bilancio “... le entrate... di qualsiasi natura sono considerate nel loro insieme e in un unico in- scindibile per far fronte alle spese nella loro generalità iscritte in un unico bilancio” Nessuna garanzia che non si presentino accadimenti, all’interno della gestione o all’esterno di essa, che possano di fatto, nel concreto, far perdere il regolare svolgimento della procedura Principio dell’Unità d’azienda “La gestione d’azienda, venga essa considerata nell’aspetto monetario, finanziario od economico, nei fenomeni di scambio o in quelli di gestione interna, costituisce, come più volte abbiamo detto, un sistema o un complesso esteso nello spazio e nel tempo ed economicamente unitario, nonostante la molteplicità e la mutabilità degli elementi che lo costituiscono”

63 Alcuni casi di dissesto: Il Comune di Montecalvo Irpino Con nota 5 marzo 2013, prot , il Ministero dell’interno ha di recente rivisto la propria posizione sul tema considerato.

64 Dissesto Finanziario: la punta di un iceberg  Debiti fuori bilancio;  Anticipazioni di tesoreria;  Disequilibrio corrente di bilancio;  ecc. Si tratta di meri effetti (e non reali cause) di situazioni patologiche da dover analizzare, invece, nelle loro “Cause Primarie” Cause EndogeneCause Esogene GestionaliStrategiche Cause “Primarie” Dott. Renato Civitillo

65 Dissesto Finanziario: la punta di un iceberg Debito Fuori Bilancio  Sentenza esecutiva  Sottostima Indennizzo Esproprio  S CARSA CAPACITÀ DI STIMA Esempio: Dott. Renato Civitillo

66 Conclusioni

67 Enti in dissesto (art. 244 T.U.E.L.) 479 (al 2013*) Proced. Rieq. Finanz. Plurienn. (art. 243-bis T.U.E.L.) 33 (2012) 9 (2013*) (* al 13 maggio) Fonte Corte dei Conti

68 Conclusioni Tabella 1. Analisi delle dichiarazioni di dissesto finanziario (al 13 maggio). Fonte Corte dei Conti

69 Conclusioni Tabella 2. Riepilogo valori tabella di deficitarietà strutturale enti dissestati (al 13 maggio). Fonte Corte dei Conti

70 Conclusioni Tabella 3. Analisi delle principali motivazioni di dichiarazione di dissesto finanziario (al 13 maggio). Fonte Corte dei Conti

71 Conclusioni Tabella 4. Riepilogo principali motivazioni di dissesto enti locali (al 13 maggio). Fonte Corte dei Conti

72 Grazie per l’attenzione Renato Civitillo Università degli Studi del Sannio Benevento


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