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LA SCUOLA E GLI ENTI LOCALI Prof. Mauro Lenti le difficoltà dellistruzione pubblica e il rapporto con le amministrazioni pubbliche locali.

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Presentazione sul tema: "LA SCUOLA E GLI ENTI LOCALI Prof. Mauro Lenti le difficoltà dellistruzione pubblica e il rapporto con le amministrazioni pubbliche locali."— Transcript della presentazione:

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2 LA SCUOLA E GLI ENTI LOCALI Prof. Mauro Lenti le difficoltà dellistruzione pubblica e il rapporto con le amministrazioni pubbliche locali

3 Decentramento Amministrativo quadro temporale - quattro fasi storiche la prima fase, si delinea, ad opera dei decreti delegati del La competenza delle regioni è poco incisiva e tale da rendere l'attività amministrativa regionale del tutto marginale; la seconda fase, (legge delega n.328/1975 e decreti legislativi 616,617,618 del 1977), è caratterizzata dal trasferimento di ulteriori competenze alle regioni. Occorre, inoltre, ricordare la legge 21 dicembre 1978, n. 845 che individua i poteri e le funzioni delle regioni in materia di formazione scolastica; la terza fase, dapprima con la legge 142/90 confluita nel dlg n.267 /2000 (TU ordinamento EL) poi con le cosiddette leggi Bassanini ( in particolare la legge 59/97 e i d. lgs 469/97 e 112/98), con le quali è stato definito il complesso delle funzioni amministrative, (ad esclusione di quelle riservate esplicitamente allo Stato dalla stessa legge,) che sono di competenza delle regioni e degli enti locali. la quarta fase coincide con la riforma del titolo V della costituzione (legge costituzionale 3/2001). Artt. 5,114, 117,118 2 prof. Mauro Lenti

4 3 La transizione degli anni ottanta A partire dagli anni ottanta due grossi processi modificano lo scenario in cui agisce il sistema formativo il mercato del lavoro diventa instabile e turbolento a causa dei processi di cambiamento tecnologico e della progressiva integrazione internazionale lorganizzazione dello stato e della PA cambia con processi di ridimensionamento, e trasformazione Limprenditoria inizia a premere sulla scuola perché tenga conto delle necessità di preparare i futuri lavoratori ad un mercato del lavoro fortemente dinamico Si chiede da più parti di introdurre elementi privatistici nel rapporto di lavoro pubblico per ridurre i costi ed eliminare gli sprechi nella PA. prof. Mauro Lenti

5 Educazione alla flessibilità (imparare ad apprendere) Orientamento (non solo scolastico e professionale ma inteso come abilità generale da utilizzare in tutti i contesti della vita); Integrazione dei diversi sistemi formativi (statale – regionale ) Creare titoli di studio intermedi (post diploma e lauree brevi) Raccordo con le politiche dellUE 4 La transizione degli anni novanta L'accordo raggiunto nel luglio del 1993 tra governo e parti sociali contiene un capitolo dedicato alla formazione. Le parti concordano che essa è uno dei cardini su cui si regge un sistema produttivo capace di sostenere la competizione in un mercato, sempre più globalizzato, che richiede cultura, informazione e capacità di apprendere, flessibilità. Un discorso a parte merita la formazione professionale, che era stata già trasferita interamente alle regioni con il D.p.r. N. 10 del Occorre operare quindi su prof. Mauro Lenti

6 Processo di decentramento amministrativo Alcuni fonti normative fondamentali Legge 142/90: Autonomie locali Legge 7 agosto 1990, n241 accesso ai documenti amministrativi. Trasparenza amministrativa Dlgs. n.29/93 - sostituito con il d.lgs.30 marzo 2001 n Disciplina giuridica sul rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, ai sensi della legge di delega del 25 ottobre 1992 n.421 e della legge 59/97; C.C.N.L. 4 agosto Contratto collettivo nazionale relativo al personale della scuola stipulato a seguito della normativa sulla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego (dlgs. n.29/93); Legge 15 maggio 1997 n Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo; Si realizza il passaggio da un sistema incentrato sullamministrazione centrale dello Stato ad un sistema che individua nelle Regioni, nelle Province e nei Comuni i destinatari principali delle competenze legislative e amministrative 5 prof. Mauro Lenti

7 Legge 15 marzo 1997, n. 59 "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa Capo I Art Il Governo è delegato ad emanare, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi volti a conferire alle regioni e agli enti locali, ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della Costituzione, funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella presente legge. Ai fini della presente legge, per "conferimento" si intende trasferimento, delega o attribuzione di funzioni e compiti e per "enti locali" si intendono le province, i comuni, le comunità montane e gli altri enti locali. 6 prof. Mauro Lenti

8 Decentramento Il conferimento, ai sensi dell'art. 1 della legge n. 59/97, è assunto nel significato di trasferimento, delega di funzioni o compiti. decentramento politico regioni decentramento amministrativo enti locali La divisione delle competenze tra Stato e regioni, province e comuni, regolata dal Dlgs n. 112/1998, configura l'intervento dello Stato soltanto in via residuale. 7 prof. Mauro Lenti

9 Decentramento amministrativo in materia di istruzione alle regioni agli enti locali e territoriali agli organi locali della pubblica amministrazione alle istituzioni scolastiche Legge 59/97 Art. 21 e legge 127/97 decentramento di funzioni e compiti 8 prof. Mauro Lenti

10 LA RIPARTIZIONE DI COMPETENZE IN MATERIA DI ISTRUZIONE TRA STATO E AUTONOMIE Il sistema delineato dalla legge n. 59 ha trovato attuazione attraverso alcuni importanti interventi di natura legislativa e regolamentare: il regolamento emanato con D.P.R. 8 marzo 1999, n. 275; il decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112; il decreto legislativo 30 luglio 1999 n Il trasferimento di funzioni e compiti agli enti locali ha riguardato la «programmazione e la gestione amministrativa del servizio scolastico, fatto salvo il trasferimento di compiti alle istituzioni scolastiche previsto dallart. 21 della legge 15 marzo 1997 n. 59» (art. 135 d.lgs. n. 112 del 1998). - Lorganizzazione del sistema di governo della scuola che ne deriva appare caratterizzato da un accentuato policentrismo 9 prof. Mauro Lenti

11 Autonomia Scolastica delle istituzioni scolastiche Dpr 275/99 prof. Mauro Lenti Le istituzioni scolastiche sono espressioni di autonomia funzionale e provvedono alla definizione e alla realizzazione dell'offerta formativa, nel rispetto delle funzioni delegate alle Regioni e dei compiti e funzioni trasferiti agli Enti locali, ai sensi degli articoli 138 e 139 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n A tal fine interagiscono tra loro e con gli Enti locali promuovendo il raccordo e la sintesi tra le esigenze e le potenzialità individuali e gli obiettivi nazionali del sistema di istruzione. Lespressione autonomia funzionale presente nel regolamento dellautonomia, va intesa nel senso di un decentramento di funzioni dallAmministrazione centrale e periferica alle scuole, che ora, interagendo tra loro in rete e con gli Enti l definiscono e attuano una propria offerta formativa. Si realizza così una sintesi fra obiettivi nazionali del sistema di istruzione e le esigenze formative emerse dal contesto locale. Si passa da un modello scolastico centralizzato ad uno reticolare e policentrico

12 11 programmazione dell'offerta formativa; programmazione, sul piano regionale della rete scolastica; suddivisione del territorio regionale in ambiti funzionali al miglioramento dell'offerta formativa; determinazione del calendario scolastico; concessione di contributi alle scuole non statali; iniziative e attività di promozione relative all'ambito delle funzioni conferite (art. 138, d.lgs.112/1998); istituzione, soppressione e aggregazione di scuole la redazione dei piani di utilizzazione di edifici e delle attrezzature, sia pure previa intesa con le istituzioni scolastiche (art. 139, d.lgs.112/1998). Alle Regioni, in via esclusiva, spettano il sistema di istruzione e formazione professionale, ma anche, ai sensi del d.lgs. n. 112/98 Agli enti locali spettano funzioni di programmazione, quali prof. Mauro Lenti

13 12 Quarta fase del decentramento amministrativo Legge 3/2001 riforma del Titolo V della Costituzione. prof. Mauro Lenti Questa riforma costituisce un elemento di trasformazione profonda del sistema di poteri della Repubblica sancendo laffermazione di un modello autonomista che supera decisamente limpianto originario prefigurato dai costituendi in ordine alla configurazione istituzionale, alla definizione delle sfere di competenza a agli strumenti di raccordo e di controllo di Regioni, Province e Comuni. Il nuovo testo costituzionale determina in via diretta la ripartizione della potestà legislativa, talune materie sono riservate alla competenza esclusiva dello Stato, Altre materie divengono di competenza concorrente tra Stato e Regioni, Viene affermata una competenza generale residuale a favore delle Regioni per tutte le materie non compresse tra quelle esclusive dello Stato e tra quelle concorrenti. Vengono posti dei limiti costituiti dal rispetto della costituzione e dai vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali

14 Art.5 della Costituzione Art.114 della Costituzione La repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dellautonomia e del decentramento La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Roma è la Capitale della repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento. 13 prof. Mauro Lenti

15 Larticolo 114 fornisce dignità costituzionale allautonomia statutaria dei Comuni già introdotta dalla Legge 142/1990 e contenuta nellarticolo 3 del Testo Unico sullOrdinamento degli Enti Locali (D. Lgs. 267/2000) In altri termini rende i principi di AUTONOMIA e SUSSIDIARIETA, costituzionali ponendo sullo stesso piano Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato. Larticolo 114 fornisce dignità costituzionale allautonomia statutaria dei Comuni già introdotta dalla Legge 142/1990 e contenuta nellarticolo 3 del Testo Unico sullOrdinamento degli Enti Locali (D. Lgs. 267/2000) In altri termini rende i principi di AUTONOMIA e SUSSIDIARIETA, costituzionali ponendo sullo stesso piano Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato. Il testo previgente stabilisce che la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni. Cambia così il significato ascritto per tale aspetto alla Repubblica, riconfigurandola come ordinamento generale di cui lo Stato è parte e di cui Regioni ed enti locali sono componenti con pari dignità istituzionale Il testo previgente stabilisce che la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni. Cambia così il significato ascritto per tale aspetto alla Repubblica, riconfigurandola come ordinamento generale di cui lo Stato è parte e di cui Regioni ed enti locali sono componenti con pari dignità istituzionale 14 prof. Mauro Lenti

16 Tutte le altre materie appartengono alla competenza concorrente o a quella esclusiva residuale delle Regioni. Allo Stato sono riconosciute 17 competenze legislative esclusive Ribalta lordine delle competenze legislative tra Stato e Regioni Lart.117 della Costituzione La c.d. potestà legislativa generale passa dallo Stato alle Regioni 15 prof. Mauro Lenti

17 16 Le disposizioni del nuovo Titolo V della Costituzione destinate ad agire sul sistema di istruzione listruzione costituisce materia di legislazione concorrente prof. Mauro Lenti Lart. 117 della Costituzione delimita la legislazione esclusiva dello Stato alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (secondo comma, lett. m) e alle norme generali sullistruzione (secondo comma, lett. n). Lo stesso articolo affida alla legislazione concorrente laistruzione, salva lautonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale precisando che nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (terzo comma).

18 competenza statale trasversale di garanzia: i livelli essenziali delle prestazioni LEP Larticolo 117, comma 2, lettera m) prevede che la competenza esclusiva statale va rapportata a livelli essenziali che corrispondano a diritti che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e che, dunque, rispondono al principio di eguaglianza sostanziale (livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio). prof. Mauro Lenti 17 È utile precisare che i LEP non costituiscono solo un limite alla competenza regionale, ma anche precisi confini per lamministrazione statale. Il punto di partenza per lindividuazione dei LEP è costituito dalla normativa costituzionale art. 33 (Larte e la scienza sono libere e libero ne è linsegnamento art. 34 La scuola è aperta a tutti I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi dai quali si desumono le aree di prestazioni obbligatorie e cioè di diritto: di accesso al sistema allerogazione del servizio su tutto il territorio nazionale allapprendimento e qualità dellinsegnamento alla qualità del personale.

19 La scuola tra lo Stato e gli Enti territoriali Lo Stato quindi definisce, in via esclusiva, le norme generali sullistruzione e i livelli essenziali delle prestazioni (LEP). Allo Stato spettano funzioni di indirizzo, programmazione, controllo e valutazione 3 Sempre allo Stato compete, come materia di legislazione concorrente, il potere di fissare con legge i principi fondamentali in tema di istruzione. 18 prof. Mauro Lenti gli ordinamenti scolastici (ordinamenti essenziali degli studi) la determinazione degli obiettivi educativi generali, i curricoli obbligatori necessari per il conseguimento di titoli spendibili; le indicazioni nazionali; la disciplina dellobbligo scolastico i diritti e gli obblighi delle scuole non statali; il regime degli esami di Stato; i diritti e i doveri degli studenti e delle famiglie; lassetto degli organi collegiali. la fissazione di standard di qualità di livello nazionale, la definizione dei criteri e parametri per lorganizzazione della rete scolastica, le funzioni di valutazione del sistema scolastico i criteri per lorganizzazione generale dellistruzione scolastica i criteri e meccanismi di selezione e di reclutamento del personale dirigente, docente e non docente la regolamentazione della funzione docente e della dirigenza scolastica con esclusione della parte contrattualizzata le garanzie a tutela della libertà di insegnamento

20 Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: ………istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale;……………………… Legislazione concorrente 19 prof. Mauro Lenti

21 Competenza statale concorrente: i principi fondamentali prof. Mauro Lenti 20 In materia di istruzione tout court la Costituzione riconosce allo Stato anche la competenza a dettare i principi fondamentali della legislazione concorrente. In materia di istruzione e formazione professionale si afferma, invece, la competenza residuale e quindi esclusiva delle Regioni. I principi fondamentali costituiscono limiti alla potestà legislativa concorrente in materia di norme non generali sullistruzione: in questa materia, dunque, il legislatore statale è ancora una volta abilitato ad intervenire, ma soltanto per principi, lasciando al legislatore regionale lo spazio e la possibilità di regolamentare con legge propria gli aspetti di dettaglio Di fatto, il contenuto delle norme generali sullistruzione e la loro delimitazione rispetto alle altre norme in materia è completamente rimesso al legislatore statale e, in seconda battuta, alla Corte costituzionale, se sarà chiamata a dirimere questioni di delimitazioni di confini tra competenze diverse.

22 prof. Mauro Lenti 21 Sentenza Corte Costituzionale 147 del 7 giugno Ricorso Regioni su incostituzionalità dimensionamento scolastico PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse, nei confronti del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Liguria, Umbria, dalla Regione siciliana e dalle Regioni Puglia e Basilicata; riuniti i giudizi, 1) dichiara lillegittimità costituzionale dellarticolo 19, comma 4, del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011; 2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dellarticolo 19, comma 5, del medesimo d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dellart. 4, comma 69, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2012), promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo e sesto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione, dalle Regioni Toscana, Umbria, Puglia e Basilicata, con i ricorsi indicati in epigrafe. Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2012.

23 Il riparto delle competenze sia in materia di amministrazione che di legificazione, tra lo Stato, le Regioni e i poteri locali, consolida loperazione di riallocazione dei compiti e delle funzioni amministrative effettuata sulla base della legge 59 del 1997 (riforma a Costituzione invariata). La riforma realizzata negli anni , dunque, viene consolidata e messa al riparo da modifiche legislative in senso centralistico. Lart.118 della Costituzione e il nuovo assetto dellamministrazione 22 prof. Mauro Lenti

24 Per quanto concerne le funzioni amministrative, il nuovo art.118 sancisce una competenza generale a favore dei Comuni salvo il conferimento a livelli superiori (dalla provincia fino allo stato) laddove si riscontrino esigenze connesse ad un esercizio unitario della funzione. Il nuovo testo dellarticolo 118 allarga comunque il concetto di sussidiarietà già introdotto dalla legge 59/97 prevedendo la c.d. sussidiarietà integrata (verticale/orizzontale). Dal lato verticale essa segue una direzione che partendo dallo Stato arriva ai Comuni, dal punto di vista orizzontale essa concerne la promozione delliniziativa dei cittadini, singoli e associati (associazionismo, volontariato), per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. 23 prof. Mauro Lenti

25 IL NUOVO ASSETTO FUNZIONALE 24 Provincia Regione Comune Territorio Stato Territorio Istituzione scolastica Alle istituzioni amministrative generali sono riservate essenzialmente funzioni di coordinamento e valutazione (Miur) e di promozione, programmazione e supporto (Regioni e soprattutto comuni e province): programmazione, indirizzo, fissazione di regole generali. prof. Mauro Lenti

26 Le competenze amministrative attribuite alle Regioni prima della riforma del titolo V D.P.R. 15 gennaio 1972 n.10 aveva trasferito alle regioni a statuto ordinario le competenze degli organi centrali dello Stato in materia di consorzi provinciali per l'istruzione tecnica L 11 gennaio n.467, che aveva sancito la obbligatorietà della richiesta del parere alle regioni per la determinazione del calendario scolastico Legge 11 gennaio 1996 n. 23 programmazione dell'edilizia scolastica mediante piani triennali e annuali predisposti dalle regioni. Dlgs. 297/94 disciplina il coinvolgimento della regione in materia di istruzione. Art 82 regola i rapporti tra la formazione professionale e il sistema scolastico Art. 327 contiene norme relative al diritto allo studio e all'assistenza tecnica. L. 5 febbraio 1992 n.104 Art. 39 include tra i compiti della regione interventi formativi, educativi e riabilitativi, oltre che la programmazione dei servizi sociali e culturali. 25 prof. Mauro Lenti

27 Edilizia scolastica La legge 11 gennaio1996, n. 23, contenente norme per l'edilizia scolastica, disciplina in modo ancora più specifico la regionalizzazione delle competenze in materia di edilizia scolastica, riservando alle Regioni l'emanazione delle norme di carattere tecnico nel rispetto della normativa nazionale in materia di lavori pubblici, (art.11) e prevedendo, con l'art. 4, il coinvolgimento della Regione nella programmazione, con la concreta formulazione dei piani generali triennali e annuali. 26 prof. Mauro Lenti

28 Competenze delle Regioni in seguito al trasferimento di funzioni amministrative previsto dal Dlgs 112/98 la programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale; la programmazione della rete scolastica; la determinazione del calendario scolastico; l'erogazione di contributi alle scuole non statali; l'istituzione, aggregazione, fusione e soppressione di scuole in attuazione della programmazione dell'offerta formativa; i servizi di supporto organizzativo per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio. 27 prof. Mauro Lenti

29 Ulteriori competenze delle regioni l'assistenza scolastica, per gli alunni privi di mezzi ma capaci e meritevoli (strutture, servizi, erogazioni di denaro ) per l'assolvimento dell'obbligo scolastico e la prosecuzione degli studi ai sensi dell'art. 42 D.P.R. n.616/1977 e dell'art.327 del d.lgs. n.297/1994, Interventi di assistenza medico-psichica ai minorati psico-fisici fornitura gratuita di libri di testi agli alunni delle scuole elementari. Art.83 del dlgs.n. 297/1994 che dispone "le funzioni amministrative in materia di lavori pubblici concernenti le opere di edilizia scolastica sono esercitate, per il rispettivo territorio, dalle Regioni a statuto ordinario". 28 prof. Mauro Lenti

30 Le competenze amministrative attribuite alle province La Regione, svolge normalmente attività di programmazione e può delegare le stesse funzioni amministrative agli enti locali territoriali. Le competenze attribuite alle province, derivano quindi dalla legge e dalle deleghe conferite ad esse dalle Regioni. 29 prof. Mauro Lenti

31 Competenze provincie Legge 11 gennaio 1996 n. 23 competenze della provincia ai fini della realizzazione, della fornitura e della manutenzione ordinaria degli edifici da destinare a sede di istituti e scuole superiori. trasferimento degli immobili di proprietà dello Stato o dei comuni alle province oneri a carico delle province anche per ristrutturazione, ampliamento e adeguamento alle vigenti normative degli immobili acquisiti 30 prof. Mauro Lenti

32 Competenze provincie Legge 112/98 Art Funzioni Istituzione, aggregazione, fusione e soppressione delle scuole, in esecuzione delle deliberazioni di programmazione regionale; definizione dei piani di organizzazione della rete delle istituzioni scolastiche; servizi di supporto organizzativo per gli alunni portatori di handicap; utilizzazione degli edifici scolastici e di uso degli strumenti didattici, previa intesa con le singole scuole (es. Palestre); c la sospensione delle attività didattiche, in casi di urgenza; le attività di promozione in relazione alle competenze attribuite alle Province; la costituzione e le iniziative di controllo, di vigilanza e di scioglimento, sugli organi collegiali di carattere territoriale. 31 prof. Mauro Lenti

33 Le competenze amministrative attribuite ai comuni R.D. 14 settembre 1931, n le spese di fornitura, manutenzione e arredamento dei locali, illuminazione, riscaldamento relativamente a: scuole elementari; scuole secondarie di avviamento professionale;licei ginnasi; istituti magistrali e istituti nautici. la legge 1 luglio 1940, n. 899 ha posto a carico delle amministrazioni comunali gli oneri relativi alla scuola media. La circolare ministeriale del 18 ottobre 1980 n. 292, ha posto a carico dei Comuni per la scuola media: l'assistenza medico-psichica degli alunni; l'assistenza agli alunni minorati psico-fisici; la fornitura, la manutenzione, l'arredamento, il riscaldamento e l'illuminazione dei locali; le spese di impianto e di esercizio del telefono. 32 prof. Mauro Lenti

34 Le conferme del TU Dlgs 297/94 33 Art. 90 DLgs 297/94 (TU) Sono a carico dei Comuni le spese di esercizio per i Licei Classici, gli Istituti Magistrali e gli Istituti Tecnici Nautici. Art.107 DLgs 297/94 (TU) oneri a carico dei Comuni per la manutenzione, il riscaldamento, le spese ordinarie di gestione e le spese per il personale di custodia delle scuole dell'infanzia. Art.159 DLgs 297/94 (TU) scuola primaria. A carico del Comune le spese di riscaldamento, illuminazione, servizi di custodia delle scuole occorrenti per tutte le scuole elementari, spese per l'arredamento, l'illuminazione, il riscaldamento, la custodia e la pulizia delle direzioni didattiche nonché l'acquisto e la manutenzione del materiale didattico, degli arredi scolastici Art. 156 Dlgs 297/94 è a carico dei Comuni anche la fornitura a titolo gratuito dei libri di testo. D.P.R. n. 616 del 24 luglio 1977 le funzioni amministrative relative all'assistenza scolastica sono attribuite ai Comuni che le svolgono secondo le modalità previste dalla legge regionale. prof. Mauro Lenti

35 Ulteriori competenze dei Comuni L 11 gennaio 1996 n. 23 Art.103 la realizzazione e la manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici da destinare a sede delle scuole dell'infanzia, primaria e secondaria di primo grado. Art. 2 Le spese varie d'ufficio e di arredamento Le spese relative alle utenze (elettriche, telefoniche, dell'acqua, del gas e del riscaldamento) 34 prof. Mauro Lenti

36 Ulteriori competenze amministrative dei comuni Dlgs 112/98 II D.lgs. 112/1998 attribuisce, ai Comuni, previa intesa con le istituzioni scolastiche e in collaborazione con le Comunità montane e le Province, le seguenti funzioni: educazione degli adulti; interventi di orientamento scolastico e professionale; azioni tese a realizzare le pari opportunità di istruzione; azioni di supporto tese a promuovere e sostenere la coerenza e la continuità verticale ed in orizzontale tra i diversi gradi ed ordini di scuola e interventi perequativi; azioni dirette a prevenire la dispersione scolastica e di educazione alla salute; risoluzione dei conflitti di competenza tra istituti della scuola secondaria. 35 prof. Mauro Lenti

37 Competenze dei Comuni relativamente alle scuole di istruzione primaria e secondaria di primo grado sull' istituzione, l'aggregazione, la fusione e la soppressione delle scuole, in esecuzione dei piani di programmazione redatti dalla Regione; sulla predisposizione dei piani di organizzazione della rete scolastica; sui servizi di supporto alle attività di istruzione per gli alunni portatori di handicap; sul piano di utilizzazione degli edifici; sulla sospensione delle lezioni nei casi urgenti; sulle iniziative di promozione relative alle competenze attribuite; sulla costituzione, sui controlli, sulla vigilanza e sullo scioglimento degli organi collegiali territoriali. 36 prof. Mauro Lenti

38 IL D.L.gvo 267/2000 (TU enti locali) attribuisce al Comune tutte le funzioni relative ai servizi sociali, tra cui le funzioni di assistenza scolastica. Scuola materna II Comune, ai sensi dell'art.85 del d.lgs. n.297/1994 e dell'art. 3 della legge n.23/1996, svolge determinate funzioni in materia di edilizia scolastica. In particolare la manutenzione, il riscaldamento, le spese ordinarie di gestione delle scuole materne situate sul territorio comunale; la custodia degli edifici delle scuole materne e il relativo personale addetto alla custodia. Gli oneri relativi all'attrezzatura, all'arredamento e il materiale di gioco sono a totale carico dello Stato, ma restano in proprietà del Comune per essere utilizzati secondo la destinazione originaria 37 prof. Mauro Lenti

39 IL D.L.gvo 267/2000 (TU enti locali) attribuisce al Comune tutte le funzioni relative ai servizi sociali, tra cui le funzioni di assistenza scolastica. Scuola elementare Ai sensi dell'art. 159 del d.lgs.n. 297/1994, sono a carico dell'amministrazione comunale le spese relative al riscaldamento, all'illuminazione, ai servizi e alla custodia. Sono altresì di competenza dei Comuni gli oneri economici necessari per l'acquisto, la manutenzione e il rinnovamento del materiale didattico, degli arredi scolastici, degli attrezzi ginnici e per le forniture dei registri e degli stampati occorrenti per l'attività didattica. Sono anche a carico del Comune le spese per l'arredamento, l'illuminazione, il riscaldamento, la custodia e la pulizia delle Direzioni didattiche, nonché quelle relative alla fornitura alle singole istituzioni scolastiche del materiale di cancelleria e di stampati. Sono di competenza del Comune anche la fornitura a titolo gratuito dei libri di testo, L'amministrazione comunale, inoltre, si occupa di effettuare la vigilanza sull'adempimento dell'obbligo scolastico, trasmettendo ogni anno prima dellinizio delle scuole, ai Dirigenti scolastici, l'elenco degli allievi soggetti, per età, all'obbligo scolastico. 38 prof. Mauro Lenti

40 Scuola media L'amministrazione comunale è obbligata a fornire oltre i locali, l'arredamento, l'acqua, l'illuminazione, il riscaldamento, la manutenzione ordinaria straordinaria e a provvedere, eventualmente, a rendere idonei i locali. Licei-Ginnasi, Istituti Magistrali Sono a carico del Comune la fornitura dei locali, l'arredamento, l'illuminazione, il riscaldamento, la manutenzione e le spese d'ufficio. Istituti professionali II Comune è tenuto a fornire i locali e a provvedere alla loro manutenzione, illuminazione, riscaldamento e forza motrice. Per gli Istituti tecnici nautici i locali, la manutenzione, l'illuminazione,il riscaldamento, i mobili, il materiale non scientifico e gli oggetti di segreteria sono forniti dal Comune, mentre il personale di segreteria è a carico della provincia. prof. Mauro Lenti 39

41 40 LEGGE 135/2012 "Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini" Spending Review Art. 17. Riordino delle province e loro funzioni Il dl 201/2011, aveva stabilito che alle province spettavano esclusivamente funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Tale impostazione viene superata prevedendo laffidamento alle province, di ulteriori funzioni (comma 10). Tra le funzioni, dal Senato è stata aggiunta la programmazione della rete scolastica e la gestione delledilizia scolastica nelle scuole secondarie di secondo grado (comma 10). Per quanto riguarda ledilizia scolastica, la cui competenza ai sensi della normativa vigente è in parte dei comuni e in parte delle province (si veda da ultimo D.Lgs. 216/2010, art. 3), il testo originario del decreto-legge ne prevedeva la titolarità ai soli comuni. Nel corso dellesame presso il Senato allarticolo 17 del decreto in esame, tra le funzioni di area vasta delle province è stata aggiunta la gestione delledilizia scolastica nelle scuole secondarie di secondo grado e, conseguentemente, nellarticolo 19 è stato introdotto nella lett. h) linciso "per la parte non attribuita alla competenza delle province". prof. Mauro Lenti Art. 10. All'esito della procedura di riordino, sono funzioni delle province quali enti con funzioni di area vasta, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: a) omissis b) omissis b-bis) programmazione provinciale della rete scolastica e gestione dell'edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado.

42 41 Art A garanzia dellefficace ed efficiente svolgimento delle funzioni amministrative, in attuazione degli articoli 114 e 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, le Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria sono soppresse, con contestuale istituzione delle relative città metropolitane, il 1° gennaio 2014, ….omissis 7. Alla città metropolitana sono attribuite: a) le funzioni fondamentali delle province; omissis 7-bis. Restano ferme le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione. Art. 117 Costituzione terzo comma Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: Omissis istruzione, salva lautonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; Art. 117 Costituzione quarto comma Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. LEGGE 135/2012 Art. 18 Istituzione delle Città metropolitane e soppressione delle province del relativo territorio prof. Mauro Lenti

43 42 LEGGE 135/2012 Art. 19 Funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali Art Allarticolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 27 è sostituito dal seguente: 27. Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui allarticolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dellarticolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dellarticolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: Omissis h) edilizia scolastica, per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; prof. Mauro Lenti

44 ABSTRACT 43 Alla luce della distribuzione di competenze tra i diversi soggetti istituzionali disegnata dalle leggi e dalle modifiche alla Costituzione, assume primaria importanza la capacità del dirigente scolastico di relazionarsi, negoziare e decidere in modo condiviso. In tal senso è necessario, per il dirigente scolastico, comprendere il linguaggio degli enti territoriali (Regioni ed enti locali) e conoscere le regole e le metodologia della negoziazione. Si tratta di un ruolo molto difficile, anche perché non deve essere svolto sostituendosi alle componenti tutte della scuola (alunni, famiglie, personale) ed agli organi cui è affidata la gestione collegiale (consiglio distituto e collegio dei docenti); deve essere invece promossa la partecipazione di tutti, valorizzando le competenze, le professionalità, la progettualità, le aspettative di cui ognuno può essere portatore Il nuovo ruolo del Dirigente Scolastico prof. Mauro Lenti

45 Lerrore di paragonare la scuola alla fabbrica del primo novecento 44 Scuola dell'Autonomia e organizzazione La modalità di una direzione piramidale e gerarchica (Preside – Capo fabbrica) la separazione tra la funzione direttiva e quella esecutiva (progetto dei programmi centralizzato e immodificabile. Linsegnante mero esecutore al pari delloperario in catena di montaggio ) la scarsa attenzione alla qualità finale (i risultati dell'apprendimento non costituisco un feedback ); Gli scarti eliminati dal ciclo di produzione (bocciature l'abbandono scolastico). prof. Mauro Lenti Nel cercare di comprendere i meccanismi ed il funzionamento della scuola centralista, si è spesso cercato un parallelismo con la fabbrica del primo novecento, ciò ha rappresentato una fuorviante forzatura, anche se alcune analogie non erano trascurabili.

46 Max Weber paradigma classico della burocrazia Per Max Weber ( ) la burocrazia è un tipo ideate di organizzazione, una forma razionale per l'esercizio di un'autorità legalmente legittimata che consegue gli obiettivi per cui è posta in atto attraverso la corretta individuazione di sottosistemi (uffici). La lettura del sistema di leggi, decreti, ordinanze e circolari che regola la scuola prima dellautonomia, consente di inquadrarla con buona approssimazione nel modello proposto da Max Weber. Gli aspetti maggiormente autoritativi riguardavano comunque il centralismo dei programmi ministeriali, e tutte le decisioni di tipo amministravo. Il preside presiedeva una emanazione dello stato lontana dal centro. Le qualità fondamentali che caratterizzano il modello burocratico sono: la gerarchia; la formalizzazione; la spersonalizzazione; l'orientamento strumentale ai fini; la specializzazione di compiti e responsabilità; l'oggettività, neutralità, trasparenza. prof. Mauro Lenti 45

47 La burocrazia professionale di Mintzberg (nella scuola BUROCRAZIA AMMINISTRATIVA) 46 Fino agli anni ottanta la definizione prevalente dellorganizzazione relativa alle istituzioni scolastiche era di burocrazia professionale secondo un modello proposto da Mintzberg Nucleo operativo: Attività specialistica e standardizzata con elevata autonomia e discrezionalità individuale Tecnostruttura: Limitata. Fornisce supporto specifico Linea intermedia: Poco sviluppata e controllata dai professionisti Staff di supporto: Sviluppato per dare supporto ai professionisti; organizzato come nella burocrazia meccanica Vertice Strategico: risoluzione dei conflitti di competenza tra i professionisti, coordinamento, gestione rapporti con lesterno prof. Mauro Lenti Le sei parti fondamentali di unorganizzazione

48 La burocrazia professionale di Mintzberg nella scuola 47 prof. Mauro Lenti Il nucleo operativo è costituito dal corpo docente, è fortemente autonomo sia individualmente che collegialmente (Art. 33 cost. dlgs 297/94) Il management intermedio, (collaboratori del preside) è molto ridotto. La tecnostruttura è riconducibile al personale ATA, non ha ricaduta diretta sulla didattica ma incide sui servizi e sul funzionamento in generale Il vertice strategico è rappresentato dal Dirigente Scolastico Lo staff di supporto è rappresentato dai collaboratori scolastici.

49 48 Si presuppone che la scuola sia ascritta alla categoria delle organizzazioni. Ma è vero? Fino all'entrata in vigore della legge 59/1997 sull'Autonomia, la scuola ha mantenuto in modo inalterato una struttura e conseguentemente un'organizzazione di tipo burocratico-amministrativo, Circolari e direttive ministeriali costituivano il riferimento operativo fondamentale: in questo senso la scuola ripeteva un paradigma molto simile a quello dell'industria di stampo Taylorista come conseguenza del decentramento e dellautonomia è nata lesigenza di comprendere e definire il funzionamento della realtà scolastica come organizzazione che interagisce, apprende, valuta e modifica. La scuola tra burocrazia e governance. Che tipo di organizzazione è la scuola? prof. Mauro Lenti

50 49 Modelli della scuola a confronto Modello burocratico amministrativo Autonomia scolastica InsegnamentoTrasmissione dei saperi Procedura Adeguamento ai programmi Costruzione dei saperi Processo Progettazione del curricolo OrganizzazioneLa scuola come apparato burocratico – STATICO La scuola come organizzazione che apprende - DINAMICO RelazioniStruttura gerarchica e direttiva Ruoli predefiniti Legami forti Struttura collaborativa a rete Autonomia dei ruoli Legami deboli FunzioniCompito Mansione Responsabilità Ruolo professionale DirigenzaDecisioni accentrateResponsabilità condivise

51 50 "Il dirigente scolastico assicura la gestione unitaria dell'istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio. Nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici, spettano al dirigente scolastico autonomi poteri di direzione, di coordinamento e di valorizzazione delle risorse umane. In particolare, il dirigente scolastico organizza l'attività scolastica secondo criteri di efficienza e di efficacia formative ed è titolare delle relazioni sindacali". Dirigenza scolastica – capacità gestionale e organizzativa Con lstituzione della Dirigenza scolastica (L. 59/1998) il Preside diventa Dirigente da burocrate a progettista di relazioni e consenso Valorizzazione di istanze manageriali Attenzione allo sviluppo delle risorse umane Gestione delle risorse finanziarie Relazioni con tutti gli stakeholders La legge 59/1998 è poi confluita nell'art. 25 dei Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165: "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche". prof. Mauro Lenti

52 51 "Il dirigente scolastico promuove gli interventi per assicurare la qualità dei processi formativi e la collaborazione delle risorse culturali, professionali, sociali ed economiche del territorio, per l'esercizio della libertà di insegnamento, intesa anche come libertà di ricerca e innovazione metodologica e didattica, per l'esercizio della libertà di scelta educativa delle famiglie e per l'attuazione del diritto all'apprendimento da parte degli alunni". "Nell'ambito delle funzioni attribuite alle istituzioni scolastiche, spetta al dirigente l'adozione dei provvedimenti di gestione delle risorse e del personale "Nello svolgimento delle proprie funzioni organizzative amministrative il dirigente può avvalersi di docenti da lui individuati, ai quali possono essere delegati specifici compiti, ed è coadiuvato dal responsabile amministrativo, che sovrintende, con autonomia operativa, nell'ambito delle direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati, ai servizi amministrativi ed ai servizi generali dell'istituzione scolastica, coordinando il relativo personale''. prof. Mauro Lenti

53 Gestione manageriale Vs Cultura organizzativa 52 Non si deve confondere la gestione manageriale di tipo aziendalistico con la cultura organizzativa. Necessità di una connessione tra la dimensione pedagogica dei servizio educativo e la dimensione organizzativa. le novità contenute nell'Autonomia hanno aperto la strada ad una nuova forma" delle Istituzioni scolastiche. Le scuole prima dell'Autonomia erano delle organizzazioni, ma il loro modo di funzionare era molto distante dalia "cultura organizzativa". prof. Mauro Lenti

54 LIMITI secondo Mintzberg della burocrazia professionale nella scuola 53 prof. Mauro Lenti Forma organizzativa autoreferenziale Responsabilità personali limitate integrazione fra parti limitata o assente Lautonomia dei singoli ha garanzie garantite dalla costituzione

55 prof. Mauro Lenti 54 Il sistema virtuoso secondo Mintzberg Adhocrazia Meccanismo non gerarchico, immediato caratterizzato da adattamento reciproco Gestione dellimprevisto Flessibilità e cultura del compito Interazione e scambio fra le parti Responsabilità personale e autonomia Rafforzamento dei legami interni Attivazione di meccanismi di senso (Weick) Collegialità delle decisioni Cultura della valutazione

56 55 prof. Mauro Lenti

57 Governement vs Governance 56 prof. Mauro Lenti Il termine è utilizzato in contrapposizione a quello di governement che evidenzia la centralità e/o la centralizzazione delle azioni poste in essere dalle istituzioni responsabili di una politica, mentre Governance rimanda allidea della presenza di una pluralità di attori coinvolti nellattuazione della politica stessa. Il concetto di Governance implica lidea che il raggiungimento di un obiettivo è frutto dellazione autonoma, ma non isolata, dei diversi attori che debbono/possono dare un contributo al processo di attuazione delle politiche. Parlare di Governance significa individuare un modo di disegnare e gestire le politiche decentralizzate in cui partecipano molteplici attori pubblici e privati a diversi livelli e in cui interessi divergenti entrano in gioco, in un processo di contrattazione, negoziazione e interazione complesso, dinamico e interattivo. Per Governance si intende dunque la capacità di fare i conti con lallargamento dei soggetti (anche informali) che entrano in gioco nei processi decisionali.


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